施工圖審查向蘇發(fā)展還是向滬發(fā)展

1、    施工圖審查向“蘇”發(fā)展還是向“滬”發(fā)展    包防震【摘要】本文通過對施工圖審查制度的建立過程，現(xiàn)行施工圖審查制度模式的分類， 對“江蘇”審查模式和“上?！睂彶槟Ｊ降膬?yōu)缺點(diǎn)的討論，并結(jié)合建設(shè)部134號(hào)令，討論施工圖審查制度的發(fā)展方向。【關(guān)鍵詞】建設(shè)部134號(hào)令施工圖審查審圖機(jī)構(gòu)“江蘇”審查模式 “上?！睂彶槟Ｊ街袌D分類號(hào)：tu74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a 文章編號(hào)：施工圖設(shè)計(jì)審查制度的建立歷史背景及過程20世紀(jì)90年代，我國勘察設(shè)計(jì)市場處在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡階段，針對我國勘察設(shè)計(jì)市場混亂，設(shè)計(jì)企業(yè)的水平不一，設(shè)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不升反降，設(shè)計(jì)

2、產(chǎn)品質(zhì)量不高，全國建筑工程事故時(shí)有發(fā)生的特定時(shí)代背景下，把建設(shè)工程施工圖審查依法納入基本建設(shè)程序，做到從源頭把好工程質(zhì)量關(guān)，降低工程質(zhì)量事故，國務(wù)院建設(shè)主管部門決定建立施工圖審查制度。2000年1月30日國務(wù)院發(fā)布了建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例，2000年9月25日發(fā)布了建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例，明確規(guī)定建設(shè)工程施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用，我國首次設(shè)立了施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度；2001年2月17日,建設(shè)部頒發(fā)了建設(shè)200041號(hào)文建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法，正式在建筑工程中實(shí)行施工圖審查制度；2004年8月23日,建設(shè)部134號(hào)令正式頒布實(shí)施了房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文

3、件審查管理辦法，標(biāo)志著施工圖審查制度全面實(shí)施。建立施工圖設(shè)計(jì)審查制度的目的和意義建立施工圖審查制度的目的就是要：確保設(shè)計(jì)文件符合國家、地方和行業(yè)的法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；確保工程設(shè)計(jì)保證公共安全和公眾利益；確保工程設(shè)計(jì)質(zhì)量以及國家財(cái)產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全；從源頭就把好工程質(zhì)量關(guān)。施工圖審查制度的確立，在勘察、設(shè)計(jì)單位自身質(zhì)保體系的基礎(chǔ)上，又增加了施工圖審查這道質(zhì)量把關(guān)監(jiān)督機(jī)制，而政府又以嚴(yán)格的勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量檢查為手段，加強(qiáng)對施工圖審查機(jī)構(gòu)的考核，設(shè)置了勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的最后一道防線，從而形成了一個(gè)政府、施工圖審查機(jī)構(gòu)、勘察設(shè)計(jì)單位三級(jí)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，為提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量提供了有效的保障。施工圖審

4、查目前實(shí)施情況目前，我國各省、直轄市、自治區(qū)都已經(jīng)建立了各具地方特色的施工圖審查制度，建設(shè)項(xiàng)目施工圖審查覆蓋率基本達(dá)到100%。施工圖審查制度作為一項(xiàng)法定制度，已經(jīng)納入建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)程序中，成為工程建設(shè)管理的重要組成部分和政府實(shí)施監(jiān)管的有效手段之一。通過這10多年了審查制度的實(shí)施，勘察設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量在逐年提高，違反強(qiáng)條、強(qiáng)標(biāo)的數(shù)量在減少；這些勘察、設(shè)計(jì)質(zhì)量問題通過施工圖審查得到了及時(shí)糾正，有效地避免了各種安全隱患和質(zhì)量事故的發(fā)生，保障了工程質(zhì)量安全，維護(hù)了社會(huì)公眾的利益，從而做到了從源頭把握好工程質(zhì)量關(guān)。施工圖審查制度已經(jīng)得到了全社會(huì)的普遍認(rèn)可，取得了良好的社會(huì)效益和投資效益。目前施工圖審查機(jī)構(gòu)的

5、模式根據(jù)建設(shè)部頒布的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法，并結(jié)合地方勘察、設(shè)計(jì)市場和工程質(zhì)量管理情況，各省、市、自治區(qū)都建立了具有地方特色的施工圖審查制度，制度詳細(xì)的施工圖審查實(shí)施細(xì)則。目前，全國施工圖審查機(jī)構(gòu)基本有兩種：建筑行政主管部門下屬的事業(yè)單位這類施工圖審查機(jī)構(gòu)為各級(jí)建筑主管部門下屬的事業(yè)單位，施工圖審查機(jī)構(gòu)均為省級(jí)建設(shè)行政主管部門認(rèn)定，根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)省，市，縣（區(qū)）三級(jí)，根據(jù)建設(shè)部第134號(hào)令要求，取得相應(yīng)的一類，二類審查資質(zhì)，并根據(jù)行政區(qū)劃和認(rèn)定資質(zhì)等級(jí)承接施工圖審查業(yè)務(wù)，不得跨區(qū)域承接業(yè)務(wù)，建設(shè)單位不能自主選擇審查機(jī)構(gòu)。這類施工圖審查機(jī)構(gòu)多為獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)，不兼營勘

6、察設(shè)計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)，并多已經(jīng)取得“獨(dú)立法人”資格，但是由于隸屬于建設(shè)主管部門，“法人”多為建設(shè)行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，又不是完全具有民事能力的“獨(dú)立法人”資格主體。采用這類施工圖審查模式代表主要有江蘇、安徽、內(nèi)蒙古等省份，習(xí)慣稱為“江蘇模式”（簡稱“蘇”模式）。具有的完全獨(dú)立法人的企業(yè)性質(zhì)這類施工圖審查機(jī)構(gòu)大多依附于原有設(shè)計(jì)院、工程咨詢公司或是其內(nèi)部派生機(jī)構(gòu)，有國有企業(yè)、民營企業(yè)、民營股份、社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的民辦非企業(yè)等，能承擔(dān)完全的民事和法律責(zé)任，是完全獨(dú)立法人企業(yè)性質(zhì)。施工圖審查機(jī)構(gòu)根據(jù)施工圖審查機(jī)構(gòu)管理辦法，向省級(jí)建設(shè)行政主管部門申請，并由省級(jí)建設(shè)行政主管部門認(rèn)定，根據(jù)認(rèn)定資質(zhì)等級(jí)范圍內(nèi)自主承接施

7、工圖審查業(yè)務(wù)，不受行政區(qū)劃限制，建設(shè)單位可自主選擇審查機(jī)構(gòu)。采用這類施工圖審查模式代表主要有上海、浙江、黑龍江等省份，習(xí)慣稱為“上海模式”（簡稱“滬”模式）?！敖K”模式的優(yōu)缺點(diǎn)“江蘇”模式的審查制度特點(diǎn)體現(xiàn)在：“公益性事業(yè)單位”,“獨(dú)立”和“公正"。“江蘇”模式的審查機(jī)構(gòu)定位為“公益性事業(yè)單位”：審查機(jī)構(gòu)為各級(jí)建設(shè)主管部門的公益性事業(yè)單位，施工圖審查機(jī)構(gòu)有事業(yè)編制，收入主要由各級(jí)財(cái)政支付為主，同時(shí)按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取一定量的審圖費(fèi)，但不以營利為目的；同時(shí)施工圖審查機(jī)構(gòu)實(shí)行總量控制，按照行政區(qū)劃開展審查，不搞竟?fàn)帲瑥母旧隙沤^了惡性競爭帶來的嚴(yán)重后果。審查機(jī)構(gòu)為的公益性事業(yè)單位的性質(zhì)，使

8、得審查機(jī)構(gòu)不會(huì)與所審查項(xiàng)目的建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系，能夠制度上保證施工圖審查機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立”和“公正”，有效避免一些不正當(dāng)審圖產(chǎn)生，確保審圖的質(zhì)量。同時(shí)，審查機(jī)構(gòu)的“公益性事業(yè)單位”性質(zhì)，也給這種審查模式產(chǎn)生諸多的的弊端。由于事業(yè)單位人員編制的限制，正式在編人員很少，除去有限在編的管理人員，審查機(jī)構(gòu)大部分都是聘用人員。同時(shí)由于政府財(cái)政投入的限制，以及審查項(xiàng)目收入的限制，審查機(jī)構(gòu)很難做到收支平衡，這使得審圖機(jī)構(gòu)中機(jī)構(gòu)專職技術(shù)人員數(shù)量很少，據(jù)調(diào)查約有1/3的審查機(jī)構(gòu)專職技術(shù)人員數(shù)量只占技術(shù)人員總數(shù)的50%-70%，還有1/3的審查機(jī)構(gòu)專職技術(shù)人員數(shù)量不足技術(shù)人員總數(shù)的50%

9、，審查機(jī)構(gòu)普遍采用兼職的專家?guī)炷Ｊ剑瑢＜野凑諏張D量收取報(bào)酬。專職技術(shù)人員不到位導(dǎo)致施工圖審查缺少復(fù)審和校審人員，大多是一審確定，施工圖審查的質(zhì)量難以保證；同時(shí)審查人員大多在設(shè)計(jì)單位兼職，與設(shè)計(jì)單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，很難保證審查工作的絕對“獨(dú)立和公正性”。出現(xiàn)審查人員采取故意拖延、設(shè)卡，降低一次審查，二次復(fù)審?fù)ㄟ^率等手段，限制外地設(shè)計(jì)單位在本行政區(qū)域承接項(xiàng)目，保證自身所屬或相關(guān)設(shè)計(jì)單位在本行政區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)地位；甚至出現(xiàn)個(gè)別審查人員承諾保審查通過，收取建設(shè)方、設(shè)計(jì)單位的費(fèi)用的違法行為。施工圖審查的性質(zhì)和內(nèi)容，要求審查人員要求熟練掌握和理解工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，全面掌握審查要點(diǎn)。“江蘇” 模式下，個(gè)

10、別審圖機(jī)構(gòu)、特別是縣（區(qū)）級(jí)的二類機(jī)構(gòu)，由于審查人員缺乏必有的相關(guān)工程設(shè)計(jì)經(jīng)歷，設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)的累積不夠，審查質(zhì)量和水平不高，普遍存在錯(cuò)審、漏審強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和條文的現(xiàn)象，尤其對現(xiàn)行規(guī)范更新了解不及時(shí)，存在依據(jù)老規(guī)范審查現(xiàn)象。根據(jù)建設(shè)部第134號(hào)令要求，“審查機(jī)構(gòu)是不盈利為目的的獨(dú)立法人”，審查機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立法人，就是要求審圖機(jī)構(gòu)必須能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；同時(shí)“審查機(jī)構(gòu)對施工圖審查工作負(fù)責(zé)，承擔(dān)審查責(zé)任”，審查人員如果錯(cuò)審、漏審強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和條文產(chǎn)生的工程質(zhì)量，尤其是“誤審”、“超標(biāo)”審查增加的工程費(fèi)用，審查機(jī)構(gòu)均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)質(zhì)量責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。“江蘇”模式的審圖機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，代表政府履行監(jiān)管

11、職能，是不完全民事能力的“獨(dú)立法人”，承擔(dān)不了完全相應(yīng)的法律責(zé)任，而且存在無法追究的情況，這與第134號(hào)令審查機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立法人”要求相違背。工程設(shè)計(jì)是多專業(yè)、多行業(yè)、綜合性的工作，現(xiàn)行的設(shè)計(jì)單位資格都按照行業(yè)、等級(jí)區(qū)分，一個(gè)設(shè)計(jì)師不可能對各個(gè)行業(yè)，各種類型工程的有著全面了解；不同的設(shè)計(jì)人員對規(guī)范的適用范圍和條款的理解有著不同，執(zhí)行尺度也不近不同，同樣審圖人員對施工圖審查也一樣。審查意見有爭議是很正常的，爭議的設(shè)計(jì)人與審查人通過溝通解決，但是如果事關(guān)質(zhì)量、工程造價(jià)和設(shè)計(jì)單位（個(gè)人）資質(zhì)等無法解決的爭議，就應(yīng)通過更高一級(jí)審查機(jī)構(gòu)復(fù)查或組織專家仲裁解決，復(fù)審或仲裁都需要向建設(shè)主管部門提出和組織?！敖?/p>

12、蘇” 模式的審查模式，審查機(jī)構(gòu)隸屬于建設(shè)主管部門，建設(shè)主管部門既是審查管理部門，又是審查部門，設(shè)計(jì)人員（企業(yè)）因?yàn)榕碌米锝ㄔO(shè)主管部門，基本不申請復(fù)審或仲裁，大多通過審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人出面協(xié)商解決。如果這種情況必將長期存在，得不到有效解決，設(shè)計(jì)單位和審查機(jī)構(gòu)的矛盾會(huì)越來越激烈，乃至?xí)霈F(xiàn)訴諸法律的情況?！吧虾！蹦Ｊ降膬?yōu)缺點(diǎn)“上?！蹦Ｊ降膶彶橹贫?，避免了“江蘇”模式的某些弊端：審查機(jī)構(gòu)為完全的“獨(dú)立法人”，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，能夠承擔(dān)相應(yīng)的審查責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任；審查機(jī)構(gòu)有著滿足審查資質(zhì)要求的專職人員，減少兼職人員數(shù)量，保證審查質(zhì)量；審查機(jī)構(gòu)不隸屬于，建設(shè)主管部門只對審查機(jī)構(gòu)設(shè)立進(jìn)行審批，和進(jìn)行監(jiān)管；對有

13、關(guān)審查爭議，建設(shè)主管部門組織其他審查機(jī)構(gòu)復(fù)審或?qū)＜医M仲裁，有效化解審查爭議。同樣，“上?！蹦Ｊ降膶彶闄C(jī)構(gòu)為了企業(yè)經(jīng)營生存，出現(xiàn)少數(shù)審查機(jī)構(gòu)和審查人員爭業(yè)務(wù)、搶市場，隨意壓縮審查周期，忽視審查質(zhì)量，甚至出現(xiàn)自己設(shè)計(jì)的施工圖由自己的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查等情況。綜述施工圖審查不論 “江蘇”模式還是“上?！蹦Ｊ蕉加衅鋬?yōu)缺點(diǎn)，但是從審查工作的性質(zhì)和技術(shù)特點(diǎn)看，審查機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該是為了審查制度發(fā)展的方向。建設(shè)部第134號(hào)令取消由建設(shè)主管部門對施工設(shè)施審查，改為審查合格的施工圖進(jìn)行審批，“江蘇”模式的審查機(jī)構(gòu)代表政府履行監(jiān)管職能，具有強(qiáng)烈的政府行政色彩，顯然不符合建設(shè)部第134號(hào)令的要求，而具有行業(yè)自律性質(zhì)的“上?！蹦Ｊ礁臃弦?。針對“上?！蹦Ｊ降膶彶闄C(jī)構(gòu)不正當(dāng)競爭現(xiàn)象，上海市建設(shè)主管部門也采取了相應(yīng)的措施：審查機(jī)構(gòu)中隨機(jī)抽取兩家審查機(jī)構(gòu)，并從建設(shè)單位選定一家審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)施工圖設(shè)計(jì)文件審查工作，有效杜絕了惡性競爭，保證審查質(zhì)量和市場的