關于地方政府機構改革深層次問題的幾點思考

1、關于地方政府機構改革深層次問題的幾點思考關于地方政府機構改革深層次問題的幾點思考隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，新一 輪地方政府機構改革即將全面展開。政府機構改革，說到 底是權力結構、利益格局、政策規(guī)制的重新調整和建構。 也正因為如此，機構改革的難度是顯而易見的。自80年代 以來，我國已有過多次政府機構改革的實踐，但其改革的 成效不彰，究其原因在于對這些深層次問題的改革和調整的勇氣不足，決心不大，措 施不力且不到位，因而出現(xiàn)政府機構的“精簡一一膨脹一 再精簡一一再膨脹”的惡性循環(huán)。新一輪地方政府機構 改革要避免這一現(xiàn)象的再度重復，無疑須在權力結構、利 益結局、政策規(guī)制的重新調整和建構

2、上下功夫。對此，筆 者認為，著力解決如下幾方面的問題，有著尤為重要的意 義。一、在權力結構的調整上，要著力解決權力部門化問 題權力，是一種職責范圍內的支配力量。社會主義國家, 人民群眾是國家的主人，也是權力的主體。政府是人民利 益的代表者，政府的權力是源于人民，是受公眾的莊嚴囑 托而行使，以為公共運用所限制，以實現(xiàn)社會公共事務管 理目標而代表、反映和服務于人民群眾的根本利益。政府 的權力也是有限的，而不是無限的。然而，在長期的計劃經(jīng)濟條件下所形成的高度集中的 政府權力結構，把觸角伸向了社會生活的方方面面，并通 過政府部門對權力的分割而支配、控制著社會生活的各個 領域，管了許多不該管，管不了，也

3、管不好的事。尤其是 在現(xiàn)行管理體制中，政府以國有資產(chǎn)所有者的身份去管理 企業(yè)，造成了政府部門分兵把口行使企業(yè)董事會職能，計 劃部門掌握著投資決策權，經(jīng)貿委掌握著技術改造審批權, 物價部門掌握著產(chǎn)品價格審定權，勞動人事部門掌握著勞 動用工人事審批權等等，特別是一些專業(yè)經(jīng)濟行政部門還 直接充當大中型企業(yè)的“婆婆”，掌握著整個行業(yè)的企業(yè)管 理大權。這種無限膨脹其權力，把本應屬于企業(yè)的權力而 由政府各部門所分割的權力部門化（即市場主體的權力政 府部門化）的結果，使企業(yè)成為了政府各部門的附屬物， 政府各部門分別執(zhí)掌著企業(yè)人、財、物、產(chǎn)、供、銷的各 種大權，企業(yè)無論是項目審批、資金投入、工程上馬、企 業(yè)投

4、產(chǎn)，還是產(chǎn)品銷售、技術更新、規(guī)模擴張、資金融聚, 都必須依賴政府各部門的支持和安排。企業(yè)所依賴的不是 市場而是政府部門，這種權力部門化的政府管理模式已日 益成為了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的羈絆。其原因就在于： 第一，它造成了政府辦企業(yè)的政企不分的普遍現(xiàn)象，障礙 了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，阻滯了市場主體的形成。第二， 它制約著投融資體制和金融體制改革的進程。政府部門不 放下項目與貸款審批的筆，新的投融資體制就難以建立起 來。同時，國有專業(yè)銀行如果不與政府脫鉤而實現(xiàn)商業(yè)化, 也難以做到自主經(jīng)營、自負盈虧，并且政府也會被金融風 險和責任糾纏不休。第三，它影響統(tǒng)一、開放、競爭、有 序的大市場的形成。因為，權力

5、的部門化必然導致部門、 行業(yè)和地方保護的“諸侯經(jīng)濟”的出現(xiàn)，阻礙公平競爭和 市場體系的培育、發(fā)展。第四，權力部門化影響了政府宏 觀經(jīng)濟調控能力的增強。政府各部門分兵把口插手企業(yè)的 微觀經(jīng)濟事務，就無暇也無心顧及宏觀調控，而這無疑是“撿了芝麻，丟了西瓜”。因此，新一輪地方政府機構改革，必須在解決權力部 門化問題上下功夫。要按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求, 合理界定政府職能職權，實現(xiàn)政市、政企、政社分開，把 那些不屬于政府部門職能的事務切實轉交給市場、企業(yè)、 社會，把那些屬于市場主體的權力真正交還給市場主體。 具體說，就是要把國有資產(chǎn)營運職能轉移給國有資產(chǎn)管理 機構，把生產(chǎn)經(jīng)營職能轉移給企業(yè)，把資

6、源配置職能轉移 給市場，把評估、計量、公證、仲裁、科研設計等服務性 職能轉移給社會中介組織。讓所有社會成員和市場主體充 分發(fā)揮自我管理、自主管理的主動性積極性。政府則集中 精力為各市場主體的運行建立一個平等的競爭環(huán)境和宏觀 穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境。把由此失去行政職能的行政機構，特別 是專業(yè)經(jīng)濟行政機構及失去事務的行政人員加以裁減，進 而給行政機構徹底消腫。如果不把屬于市場主體的權力真 正交還市場主體，權力部門化問題不解決，不僅政府機構 難以精簡，而且社會主義市場經(jīng)濟體制的建立就是一句空 話。二、在利益格局的調整上，要著力解決利益部門化問 題利益部門化是與權力部門化緊密相聯(lián)的。權力部門化 的實質在于利益

7、部門化。所謂利益部門化就是某些政府部 門或行業(yè)單位，憑借其行政特權（勞動用工人事權、項目 資金審批權、技術改造審批權、質量監(jiān)督檢驗權、產(chǎn)品價 格審定權等等）通過合法與不合法的收費，甚至采取不正 當?shù)氖侄嗡?、拿、卡、要，為本部門、本單位人員的消費 而謀取經(jīng)濟收入。例如，計劃、經(jīng)貿、勞動、人事、城建、 技術監(jiān)督、物價、工商、稅務、公安、衛(wèi)生、環(huán)保、土地 等部門都可能利用其特有的行政權力為本部門、本單位謀 取某種收入，有的部門甚至為了追求自身利益而不擇手段, 或是巧立名目亂收費，或是正常收費上再加碼，或是對已 明文取消的收費項目繼續(xù)收費，或是要求企業(yè)招待吃喝玩，或是低價或無償拿取商品抵收費，或是以喜

8、慶請柬名義亂攤派，或是 故意找刺甚至無理罰款收費，五花八門的亂收費、亂攤派、亂罰款。利益部門化是計劃經(jīng)濟條件下利益部門分割而逐 步形成。在市場經(jīng)濟條件下，由于部門利益與個人利益交 織在一起，使得一些部門和單位追求自身利益的愿望更加 強烈，加之政府機構龐大，財政供養(yǎng)人員不斷增加，在財政經(jīng)費不足的情況下，只有靠多收 費來彌補經(jīng)費不足，從而加劇了利益的部門化，形成了政 府部門爭吃企業(yè)飯的局面。利益部門化給政府機構改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展都增加 了阻力和難度。首先它嚴重地阻礙著政企分開的管理體制 改革。政府部門爭吃企業(yè)的飯，必然緊抓企業(yè)不放，因為 失去了企業(yè)就失去了自己部門的利益，特別是一些掌握著 整個行

9、業(yè)的企業(yè)管理大權，直接充當大中型企業(yè)“婆婆” 的專業(yè)經(jīng)濟行政部門，放棄了對企業(yè)的“管理”，就等于放 棄了自己的生存權。其次，它加重了企業(yè)的負擔，影響了 企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。特別是眾多行政部門向企業(yè)利 益伸手時，使企業(yè)不堪重負而又無可奈何。再次，它必然 導致有利的事?lián)屩桑瑹o利的事沒人干的局面，引起職能 的交叉，機構的重疊，互相扯皮，效率低下。第四，它造 成有權有利的政府部門機構臃腫、人滿為患。因為，一方 面有權有利的部門為保證其利益的最大化，總希望加強自 己的職能，而不愿意削弱自身的地位，必然要求部門對口, 層層有"腿”，并不斷增設和升格內部機構；另一方面，有 權有利的部門便成為

10、人們共同向往的地方，盡管早已人滿 為患，也要通過找門路、通關系、行賄送禮擠進去。這樣, 就導致了人員的增多，而要養(yǎng)活這些新增人員又需再開辟 新的收費渠道，擴大部門利益規(guī)模，從而形成機構、人員 不斷膨脹的惡性循環(huán)。因此，新一輪地方政府機構改革應在著力解決權力部 門化問題的同時，盡力消除利益部門化的問題。固然，利 益部門化是權力部門化所決定的，解決利益部門化要以解 決權力部門化為前提，但是，利益部門化也是權力部門化 的根本動力。只要有對某種利益追求的愿望和可能，就會 有盡力維護和擴張其部門權力的現(xiàn)象產(chǎn)生。為此，要解決 利益部門化問題，首先要端正政府部門及其公職人員的權 力意識，明確服務宗旨。要把機

11、構改革與建設高素質的公 務員隊伍和整頓機關作風紀律結合起來，保證政府部門權 力動作的正確方向，保證政府機關權力為企業(yè)服務、為基 層服務、為人民服務的宗旨，并使之形成自覺的內約束機 制，樂于奉獻，不謀私利，廉政為民，勤政奉公，使其不 愿追求部門利益。其次，要切實規(guī)范政府部門及其公職人 員的行為，堅決杜絕權力“商品化”的現(xiàn)象，防止無償服 務變?yōu)橛袃敺?。對于?zhí)法監(jiān)督部門，實行收支兩條線， 不論依法收費還是處罰收費，都歸國庫。堵塞利益部門化 的渠道和途徑，使其不能追求部門利益。再次，要建立有 效的監(jiān)督機制。不僅要有立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督 等國家政權機關內部的監(jiān)督，而且要有政黨監(jiān)督、群眾監(jiān) 督、

12、輿論監(jiān)督等外部的監(jiān)督；不僅要有自上而下的領導者 對被領導者、上級對下級的組織監(jiān)督，而且還要有被領導 者對領導者、下級對上級的民主監(jiān)督。對利用權力和工作 之便謀取部門和個人利益的部門或個人嚴格依紀依法處理, 決不姑息遷就，使其不敢追求部門利益。總之，政府部門 利用納稅人的錢（通過正常的財政撥款）來為公眾謀取利 益、為公眾服務，不應有部門的私利；政府公職人員除通 過工資的途徑（隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公職人員的工資應 不斷的提高和改善）獲取應有待遇外，不應通過利益部門 化的途徑或其它不正當?shù)氖侄蝸碇\取個人的私利?？梢哉f, 利益部門化如果不能與權力部門化同步加以克服和解決， 政府職能就無法徹底轉變，政企

13、就無法真正分開，政府機 構改革也難以從根本上解決問題，“精簡一一膨脹一一再精 簡一一再膨脹”就是難以避免的。三、在政策規(guī)制的建構上，要著力解決政策部門化問政策是政黨、政府、社會團體用以規(guī)范人們的社會行 為，協(xié)調和處理各種社會關系，指導經(jīng)濟、社會、文化發(fā) 展的行動準則，是政黨、政府實現(xiàn)對各項事業(yè)的領導和對 整個社會管理的根本性環(huán)節(jié)，也是各級政府實現(xiàn)其職能的 決定性手段。黨和政府通過政策的制定和實施，把自己的 意志傳向各條戰(zhàn)線、各個部門、各個行業(yè)以至各個人，從 而推動黨和政府機制的運轉，控制整個社會的發(fā)展。政策 的功能在于對人們行為界限的規(guī)范，允許什么，制止什么, 提倡什么，反對什么，應該怎樣做，

14、不應該怎樣做；在于 指導和統(tǒng)一人們的社會行為，對社會現(xiàn)象進行有效的協(xié)調 與控制。不論是黨和政府的大政方針，還是經(jīng)濟、政治、 文化各個領域和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、商業(yè)、教育、科技等 各個部門的政策，其基本的功能是規(guī)范、導向、協(xié)調和控 制。各個層次，各個領域的政策應該互相銜接、協(xié)調配套, 產(chǎn)生系統(tǒng)效應，從而形成一股推動社會前進的強大合力。但是，在現(xiàn)行體制下，由于權力的部門化和利益的部 門化，也引起了政策規(guī)制的部門化，把政策變成了維護本 部門的權力、謀取本部門利益的手段，從而影響了政策系 統(tǒng)協(xié)調功能的有效發(fā)揮。例如，有的部門為了謀求本部門 的利益，制訂出一些對本部門有利，而對別的部門甚至全 局不利的政策

15、，對企業(yè)、社會行使規(guī)制權力；有的部門對 上級的政策采取為我所需的態(tài)度，搞"上有政策，下有對 策”或只執(zhí)行對己有利的政策，不執(zhí)行對己不利的政策等 等。政策部門化的危害就在于：一是造成政策的不配套、 政策沖突，導致政府部門的工作磨擦、利益矛盾，使政府 決策成本上升，加大了長官意志；二是形成了政出多門、 各行其是的不協(xié)調局面，影響了政策合力的形成，也敗壞 了政府的形象，影響了政府的權威；三是導致了政策的不 落實。現(xiàn)在有些問題解決不力不是因為沒有政策規(guī)定，而 是執(zhí)行不力、落實不夠，即所謂“有令不行，有禁不止”， 我行我素。政策部門化問題的存在，既不利于當前政府機 構改革的順利進行，也不利于社會主義市場經(jīng)濟體制的建 立和社會的全面協(xié)調發(fā)展。那么，如何有效地解決政策部門化問題呢？第一，按 照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分 部門之間的職能分工。相同或相近的職能交由同一個部門 承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端，把該統(tǒng)一的政策 統(tǒng)一起來。如將原來由勞動、人事、民政、衛(wèi)生等部門管 理的以及由各行業(yè)部門統(tǒng)籌的社會保障工作（企業(yè)職工保 險、機關事業(yè)單位事業(yè)保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保 險、醫(yī)療衛(wèi)生保險等）統(tǒng)一由勞動與社會保障部門管理， 把舊體制下被人為地分割的社會保障政策統(tǒng)一起來，統(tǒng)一 管理。第二，加強政策的協(xié)調