淺談進(jìn)一步提高民族立法質(zhì)量

1、淺談進(jìn)一步提高民族立法質(zhì)量三都水族自治縣人大常委會(huì)民族立法是國家立法的重要組成部分，是人大工作重中 之重，根據(jù)憲法規(guī)定r民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán) 依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和 單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表 大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和 單行條例，報(bào)省或自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后 生效，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案"。對(duì)此，民 族區(qū)域自治法、立法法也作了相同的規(guī)定。這是憲法、民族 區(qū)域自治法、立法法賦予民族自治地方人民代表大會(huì)的立法 權(quán)。民族自治地方的人民代表大會(huì)如何結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?治、經(jīng)濟(jì)

2、和文化特點(diǎn)，因地地制定促進(jìn)本地方政治、經(jīng)濟(jì)建 設(shè)和社會(huì)發(fā)展的自治法規(guī)，如何提高民族立法的水平和質(zhì) 量，這是民族自治地方在行使民族立法權(quán)時(shí)面臨的大課題。 下面，我們結(jié)合20年民族立法工作實(shí)踐，談幾點(diǎn)初淺體會(huì)。、適應(yīng)改革發(fā)展，把提高民族立法質(zhì)量作為民族立法 工作的重中之重。立法質(zhì)量是民族自治法規(guī)生命力之所在。20年來，省人 大常委會(huì)先后批準(zhǔn)我縣自治條例1件、單行條例6件。這些 自治法規(guī)的頒布與旅行，對(duì)保障憲法、民族區(qū)域自治法及國 家單行法律在民族自治地方的遵守和執(zhí)行，保障和促進(jìn)民族 地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義民族法制建設(shè)方面發(fā)揮了 重要的作用。但是，我們?cè)诳偨Y(jié)過去民族立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí) 深深感到

3、，民族立法也還存在著一些突出的問題，如有的法 規(guī)與地方改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局結(jié)合不緊；有的存在部門 利益痕跡；有的過于原則，大而化之；重管理、輕服務(wù)，有 的含金量不高，變通力度不大，針對(duì)性和可操作性不高等等。 產(chǎn)生這些問題的原因，很大程度上是由于我們立法觀念還跟 不上改革發(fā)展的需要，我們的立法宗旨還跟不上人民的需 要，我們的立法技術(shù)還跟不上民族法制建設(shè)的要求。因此， 我們認(rèn)為，我們要把更新立法觀念，樹立立法宗旨，提高立 法技術(shù)，明確正確的立法指導(dǎo)思想，作為我們提高民族立法 質(zhì)量的著力點(diǎn)。鑒于此，我們?cè)诹⒎ㄓ^念上和立法工作中， 應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是確立民族立法質(zhì)量意識(shí)。從過去偏重于民族

4、立法數(shù) 量轉(zhuǎn)向把提高民族立法質(zhì)量擺在首位。隨著國家和地方民族 立法進(jìn)程加快，民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活基本 上做到了有法可依，今后民族立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)移到提 高民族立法質(zhì)量上來。在民族立法工作中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在民族 立法數(shù)量上不攀比，堅(jiān)持少而精，堅(jiān)持有所為，有所不為。 堅(jiān)持"四立"、“四不立"的原則，即民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需 的就立，不急需的不立；條件成熟的就立，條件暫不成熟的 不立；符合民族立法權(quán)限，具有創(chuàng)制性內(nèi)容，變通力度大、 含金量高、操作性強(qiáng)的就立，雖然有上位法，但是民族自治 地方?jīng)]有立法必要的不立；雖然沒有上位法，但民族自治地 方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)

5、制性立法的就立，反之，則不立?；?于這一認(rèn)識(shí)，我們?cè)谥贫甓攘⒎ㄓ?jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)量作出 定限制，使每件列入人民代表大會(huì)議程的法規(guī)草案不再由 于講求民族立法數(shù)量，時(shí)間倉促而影響民族立法質(zhì)量。二是堅(jiān)持樹立以人為本、立法為民的觀念，從過去偏重 賦予行政管理者職權(quán)轉(zhuǎn)向規(guī)范行政權(quán)力的行使。民族立法 必須把代表和維護(hù)人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正 確處理全局利益與局部利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系， 最終代表各民族人民的根本利益。我們應(yīng)當(dāng)在民族立法中如 何正確的確立和規(guī)范權(quán)利關(guān)系，如何賦予權(quán)力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì) 其的限制，作為立法為民的切入點(diǎn)。針對(duì)已經(jīng)岀臺(tái)的法規(guī)存 在的一些現(xiàn)象，如過多地運(yùn)用行政權(quán)力管理經(jīng)

6、濟(jì)社會(huì)生活， 而運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用不夠，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化行政部門的某些 職權(quán)，而對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)意識(shí)不夠; 注意對(duì)行政管理相對(duì)人的治理不太注意對(duì)行政管理主體自 身的規(guī)范約束等等，因此，我們認(rèn)為民族立法要重點(diǎn)規(guī)范行 政權(quán)力的行使，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。一方 面，自治法規(guī)草案在規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力時(shí)，必須規(guī)定其相 應(yīng)的職責(zé)；在規(guī)定公民、法人和其他組織的義務(wù)時(shí)，必須明 確其相應(yīng)的權(quán)利。另一方面，我們應(yīng)當(dāng)慎重設(shè)定行政許可、 行政處罰、行政強(qiáng)制措施。如：我們?cè)谡髑笠庖姾徒M織專家 論證三都水族自治縣水庫保護(hù)管理?xiàng)l例時(shí)，專家對(duì)該條 例中設(shè)定的罰款十分敏感，對(duì)罰款是否合理、合情、合法

7、、 適度等提出疑問。因此，我們認(rèn)為一不能超過國家法規(guī)定的 幅度，二要符合民族自治地方的實(shí)際情況，符合本地方經(jīng)濟(jì) 發(fā)展水平和公民的承受能力，三是主要是以教育為主，處罰 為畏。要不是為了處罰而處罰，而是要發(fā)揮罰則的積極作用。三是民族立法必須符合民族自治地方實(shí)際，突出民族地 方特點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)從民族立法體例的貪大求全轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)便實(shí)用，具 有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、穩(wěn)定性和普遍性解決問題。如何提高民族立法質(zhì) 量？我們認(rèn)為，就是要堅(jiān)持"三不違背"的基本要求，即不 違背憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定，不違背國家法律的基本 原則，不違背國家專門就民族自治地方所作的具體規(guī)定。這 種"不違背、少轉(zhuǎn)抄、有特點(diǎn)、可

8、操作和適當(dāng)變通”的基本 要求，是我們多年民族立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是我們大家的共 識(shí)，即法立得好不好，關(guān)鍵是能不能解決實(shí)際問題。如果民 族立法游歷于改革發(fā)展之外，脫離實(shí)際，不解決問題，既沒 有含金量，又沒有操作性；既沒有變通的規(guī)定，又沒有細(xì)化、 量化的規(guī)定，這樣的法規(guī)有和沒有一樣。體現(xiàn)民族地方特點(diǎn)，必須力戒大量抄搬上位法。我們認(rèn)為，把國家法律條文整條整段地搬進(jìn)自治法規(guī)，不僅有損國 家法律的尊嚴(yán)，也不利于自治法規(guī)突出民族特點(diǎn)和地方特 點(diǎn)。如果貪大求全，照抄照搬，本該簡(jiǎn)單的自治法規(guī)搞得紛 繁復(fù)雜，針對(duì)民族自治地方實(shí)際需要的規(guī)定淹滅其間，既給 協(xié)調(diào)帶來不便，又給理解和執(zhí)行帶來困難。因此，我們?cè)诜?規(guī)的起

9、草、審議階段，都注意避免照抄照搬，盡量簡(jiǎn)單實(shí)用， 有幾條寫幾條，能具體盡量明確，確保可執(zhí)行易操作，真正 管用。突出民族特點(diǎn)和地方特點(diǎn)?？傊?，體現(xiàn)民族地方特點(diǎn)，必須因地制宜地解決民族自 治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要解決的問題；必須堅(jiān)持立、改、廢 并舉，既注重實(shí)際需要及時(shí)制定新的法規(guī)，又不斷適應(yīng)形勢(shì) 變化適時(shí)對(duì)法規(guī)進(jìn)行清理、修改和廢止，使合民族立法工作 做到與時(shí)俱進(jìn)。二、強(qiáng)化族立法程序，擴(kuò)大立法民主，切實(shí)保障民族立 法質(zhì)量一是規(guī)范民族立法計(jì)劃的編制工作，注重民族立法的計(jì) 劃性。編制民族立法項(xiàng)目計(jì)劃，做好選題工作，是提高民族 立法質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作，選好立法題目至關(guān)重要。從多年的 立法實(shí)踐看，民族立法有補(bǔ)充

10、性立法、創(chuàng)制性立法、實(shí)施性 立法。即制定補(bǔ)充規(guī)定、變通規(guī)定和實(shí)施國家法律的苦干規(guī) 定。我們認(rèn)為，今后的民族立法應(yīng)當(dāng)多搞創(chuàng)制性立法，加大 變通力度，在立法項(xiàng)目計(jì)劃的編制上，嚴(yán)格按照省人大立法 會(huì)議龍超方副主任講話r立法項(xiàng)目堅(jiān)持少而精的原則，突 出抓好重點(diǎn)領(lǐng)域立法，做到三個(gè)不立：重點(diǎn)上位法、針對(duì)性 不強(qiáng)不立；不具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和普遍性不立；能通過政 府規(guī)章或市場(chǎng)方式、道德規(guī)范調(diào)整的不足"的要求編制好立 法計(jì)劃，正確運(yùn)用自治權(quán)，突岀民族地方特點(diǎn)，解決民族自 治地方的實(shí)際問題，調(diào)整民族自治地方內(nèi)的利益關(guān)系，為把 民族地區(qū)建成文明、團(tuán)結(jié)、民主、繁榮的民族自治地方作為 民族立法的落腳點(diǎn)和歸宿。

11、二是拓寬法規(guī)草案的起草渠道。近幾年來，縣人大常委 會(huì)注意發(fā)揮有關(guān)專門委員會(huì)的作用，對(duì)綜合性的立法項(xiàng)目由 有有關(guān)專門委員會(huì)組織起草，對(duì)部分專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的 立法項(xiàng)目，由有關(guān)大部門和專家配合人大相關(guān)專委會(huì)共同起 草的形式，拓寬起草渠道，這種方式不失為一種最佳的選擇。 今后，我們起草自治法規(guī)也應(yīng)這樣做。三是推進(jìn)民主立法進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。堅(jiān)持民族立 法的法治、民族、科學(xué)原則，可以保證民族立法充分反映民 意和客觀規(guī)律的內(nèi)在要求，從而保證民族立法質(zhì)量。我們應(yīng) 當(dāng)注意民主立法的程序保障，充分運(yùn)用立法調(diào)研、座談會(huì)、 論證會(huì)、聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等形式，聽取各方面的意見和建議， 擴(kuò)大民族立法民主。四是強(qiáng)化民族

12、立法工作程序。近幾年來，我縣人大常委 會(huì)在這個(gè)階段，每個(gè)法規(guī)的起草都成立了相應(yīng)的起草領(lǐng)導(dǎo)小 組及辦公室。在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)操作性強(qiáng) 的自治法規(guī)草案。經(jīng)過反復(fù)征求意見，報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)電臺(tái)公布 法規(guī)草案，征求州政府、州人大相關(guān)部門意見后通過幾上幾 下數(shù)易其稿后提請(qǐng)縣人大常委會(huì)主任會(huì)議和常委會(huì)議審議 修改。同時(shí)請(qǐng)上級(jí)人大的專委進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。從自治法規(guī)的 外部表現(xiàn)形式（體例、結(jié)構(gòu)等）到其內(nèi)容都比較完善時(shí)，再 報(bào)上級(jí)人大相關(guān)專委幫助組織省人大省和政府相關(guān)部門、專 家進(jìn)行論證修改后，報(bào)縣委原則同意提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議 通過后報(bào)省人大常委會(huì)審議通過。至于這一程序，有利于法 規(guī)的貫徹實(shí)施；有利于增強(qiáng)

13、政府依法行政、提高執(zhí)行民族區(qū) 域自治法的觀念和意識(shí)；有利于協(xié)調(diào)省、州直部門的關(guān)系， 有利于條例符合業(yè)務(wù)工作的客觀規(guī)律（業(yè)務(wù)性強(qiáng)x有人要 問，這樣做對(duì)于變通力度大、含金量高的自治法規(guī)是否難以 實(shí)施呢？實(shí)踐證明，只要立法隊(duì)伍認(rèn)真負(fù)責(zé)地工作，上級(jí)人 大專委自始終至終參與法規(guī)的制定工作，認(rèn)真提前介入，反 復(fù)宣傳協(xié)調(diào)，問題是可以得到解決的。如：我們制定的三 都水族自治縣水庫保護(hù)管理?xiàng)l例時(shí)根據(jù)當(dāng)前改革發(fā)展需 要，對(duì)上級(jí)相關(guān)行政法規(guī)進(jìn)行了變通，如r上繳水費(fèi)問題氣 “經(jīng)批準(zhǔn)小型水庫可以轉(zhuǎn)讓、租賃"問題，鼓勵(lì)境內(nèi)外單位、 村民組織受益戶聯(lián)合體或個(gè)人對(duì)縣境內(nèi)的水庫水渠依法承 包經(jīng)營管理問題等等。就是一個(gè)

14、有力證明。如果不經(jīng)省政府 相關(guān)部門參與修改論證，直接報(bào)省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，實(shí) 施法規(guī)會(huì)帶來難度。五是完善常委會(huì)的審議質(zhì)量。審議是立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 也是保障民族立法質(zhì)量的核心程序。因此像現(xiàn)在縣常委會(huì)會(huì) 議日程安排審議內(nèi)容較多，沒有安排單獨(dú)的法規(guī)審議時(shí)間， 這樣是不妥當(dāng)?shù)?，我們不能為了?jié)約而減少會(huì)議時(shí)間，不要 為了順利通過而倉促審議。而應(yīng)當(dāng)審議前的一個(gè)星期發(fā)放法 規(guī)資料，讓委員有足夠時(shí)間熟悉、思考、研究，在審議中， 多安排一點(diǎn)時(shí)間，讓委員深思熟慮，多發(fā)表一些意見。讓大 家各抒己見，暢所欲言；多安排一點(diǎn)時(shí)間，讓專委和列席常 委會(huì)會(huì)議負(fù)責(zé)人認(rèn)真聽取各方意見。此外，縣人大專委要作 好說明，以統(tǒng)一思想，

15、形成共識(shí)；要做好這一細(xì)致的工作， 首先，我們要建立自治法規(guī)草案說明制度，使常委會(huì)組成人 員對(duì)其立法背景、立法解決的主要問題等有深入全面的了 解；其次我們將審議工作的重心前移，將立法的重要性、合 法性、法規(guī)結(jié)構(gòu)以及協(xié)調(diào)工作放在一審或一審前解決，二審 時(shí)側(cè)重解決自治法規(guī)草案條款文字表述的準(zhǔn)確性、可操作性 和個(gè)別矛盾焦點(diǎn)問題。再次是考慮常委會(huì)會(huì)期較短，有時(shí)審 議和表決自治法規(guī)間隔時(shí)間短，修改過于倉促，無法完成相 關(guān)工作，因此，還可采取法規(guī)實(shí)行三審?fù)ㄟ^。上述三種做法， 為審議過程中修改意見較多的法規(guī)留岀時(shí)間進(jìn)行論證和修 改，從而在程序上可以保證民族立法質(zhì)量的提高。三、提高民族立法質(zhì)量，關(guān)鍵在人。是要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民族立法重要性的認(rèn)識(shí)，真正從 思想上、組織上、措施上高度重視民族立法工作，把它擺入 常委會(huì)的重要議事日程，從編制上、人員配備上充實(shí)充實(shí)和 加強(qiáng)立法干部隊(duì)伍建設(shè)。從目前情況看，我縣人大立法專委 編制1人，有人員1人，而且接近退休，開展立法工作處于 后斷管人狀態(tài)。如果"一刀切"地規(guī)定專委的人員編制，是 難以做好這一重要工作的。同時(shí)要建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，特別 是對(duì)新進(jìn)入立法隊(duì)的人員采取上班學(xué)習(xí)和外出學(xué)習(xí)等形式提高立法水平。二是高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)領(lǐng)民族