中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

1、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀與趨勢(shì)班級(jí)測(cè)繪1102姓名陳美君學(xué)號(hào)20111707一、 引言從社會(huì)保障和社會(huì)福利的角度來(lái)看，整個(gè)改革時(shí)期,中國(guó)農(nóng)村有三 個(gè)方面的發(fā)展引人注目:第一，隨著農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村 貧困人口大幅下降。第二，大量人口從農(nóng)村涌入城市，城市的外來(lái)人口 兒乎被排除在社會(huì)保障的范圍之外。第三，以農(nóng)村集體所有制為中心 建立的社會(huì)保障體系過(guò)于松散，對(duì)農(nóng)村地區(qū)需要建立新的社會(huì)保障體 系的認(rèn)識(shí)滯后。改革開始以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的減少無(wú)論是在數(shù) 量上還是在速度上都是引人注目的。從把原來(lái)歸集體所有的土地以長(zhǎng) 期租賃的形式分給農(nóng)戶開始，農(nóng)村的貧困人口呈下降趨勢(shì)。到20世紀(jì) 90年代，貧困人

2、口仍在減少，但速度明顯放緩?，F(xiàn)有的社會(huì)保障制度發(fā)揮作用的環(huán)境和變化的趨勢(shì)是由中國(guó)在 過(guò)去20年里所經(jīng)歷的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”決定的:(1)人口學(xué)意義上的轉(zhuǎn)變: 人口總數(shù)趨于穩(wěn)定或有所減少;(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變:經(jīng)濟(jì)發(fā)展從 總體上完成了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)占主導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn) 變;(3)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變:從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。第一 個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)于城市和社會(huì)保障體系有著重大意義。第二個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)村的 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生了重要影響，開始于家庭承包制的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變改變 了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。中國(guó)所經(jīng)歷的人口學(xué)意義上的轉(zhuǎn)變與出生率下 降相關(guān)聯(lián),同時(shí)伴隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的變化。除人口增長(zhǎng)率下降之外, 人口老

3、齡化也加快了，其表征之一就是中年人增多。預(yù)計(jì)這種趨勢(shì)會(huì) 產(chǎn)生以下三種與社會(huì)福利和社會(huì)保障密切相關(guān)的結(jié)果:第一個(gè)結(jié)果是 老年人在人口中的比例上升;第二個(gè)結(jié)果是15歲以下兒童的比例下降; 第三個(gè)結(jié)果是勞動(dòng)力中年輕人的老年親屬的比例增加。三、農(nóng)村社會(huì)保障體系中國(guó)針對(duì)不同目標(biāo)形成了各種各樣的社會(huì)保障制度，這些目標(biāo)主 要有如下兒個(gè)方面：(1)消除貧困;(2)保證失業(yè)、工傷、疾病、退休情況 下的收入;(3)在必要的時(shí)候提供補(bǔ)助，包括免費(fèi)醫(yī)療。上述內(nèi)容貫穿于 各種社會(huì)保障制度之中，分為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)(社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò))兩 個(gè)范疇，這兩個(gè)范疇包括多種體制，它們以兩個(gè)主要的指標(biāo)加以區(qū)別: 一個(gè)是享受福利的資格的

4、確定方式;另一個(gè)是籌措資金的方法。這個(gè) 體系是靠稅收和政府撥款支持的。正如后面的討論所指出的那樣，農(nóng) 村社會(huì)保障體系的資金問(wèn)題是所有問(wèn)題的核心。農(nóng)村保障體系的發(fā)展 在很大程度上依賴于公共資金的改革，政府部門之間的財(cái)政關(guān)系的改 革也在涉及的范圍之內(nèi)。改革的過(guò)程中，各種社會(huì)救助措施紛紛出臺(tái), 接受救濟(jì)的人數(shù)與日俱增。從常規(guī)的政府稅收中出資難以解決各級(jí)政 府部門支付費(fèi)用的比例問(wèn)題。與之相對(duì)照，從20世紀(jì)90年代后期開 始,社會(huì)保險(xiǎn)體系的大部分資金來(lái)自于雇主和雇員的出資。作為社會(huì) 保障方式的家庭承包制農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍z所以具有高度選 擇性是因?yàn)閮蓚€(gè)根本原因,原因之一是政府已經(jīng)分給每個(gè)農(nóng)戶一塊農(nóng)

5、業(yè)用地作為家庭收入的基礎(chǔ)。另一個(gè)原因是與城市相比，引進(jìn)社會(huì)保 障體制需要很高成本，在農(nóng)村征稅和取得社會(huì)保障捐助的潛力有限，這 也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍問(wèn)題。土地分配方案并沒(méi)有把土地永久地 交給農(nóng)民，而是按一定的期限重新租賃。原則上說(shuō),土地租賃是自由的, 但實(shí)際上是一種束縛。限制土地自由交易的嚴(yán)重后果是土地不能作為 借貸的抵押。土地分配方案疏散了家庭勞動(dòng)力，為農(nóng)村家庭提供了創(chuàng) 收的機(jī)會(huì)。土地分配后的農(nóng)民收入決定著土地分配方案的社會(huì)保險(xiǎn)價(jià) 值。然而，近年來(lái),無(wú)地農(nóng)戶劇增的原因則是城鎮(zhèn)化。在社會(huì)保險(xiǎn)的覆 蓋范圍內(nèi)，失去土地的農(nóng)戶的處境非常尷尬:他們因?yàn)樵?jīng)有一塊土地 而被劃為“農(nóng)業(yè)戶口”所以被排除在

6、“,非農(nóng)業(yè)”家庭社會(huì)保障的覆 蓋范圍之外,可是事實(shí)上他們已經(jīng)沒(méi)有土地了。他們是社會(huì)不穩(wěn)定的 潛在因素。政府已經(jīng)把最低生活救助制度從非農(nóng)業(yè)家庭擴(kuò)展到了沒(méi)有 土地或土地不足的農(nóng)村家庭。這一措施是一個(gè)重大的進(jìn)步，它打破了 城鄉(xiāng)人口界限分明的局面。中國(guó)的社會(huì)保障制度不是局限在城市，就是局限在農(nóng)村，沒(méi)有一個(gè) 是覆蓋所有人群的。這樣一來(lái)，在城市里工作和生活了很長(zhǎng)時(shí)間的人 也許仍被當(dāng)作“農(nóng)村的”而被排除在城市人所享受的社會(huì)保障之外。從社會(huì)保障的觀點(diǎn)來(lái)看,人群的劃分遵循兩條線索:第一是城市和 鄉(xiāng)村;第二是城市里的固定居民和外來(lái)人口。這種劃分方式在一些省 份和城市正在消失，原因是地方政府放寬了對(duì)外來(lái)人口的限制,

7、并允許 農(nóng)村人口自由流動(dòng)。但是這些限制的徹底消失卻需要一段時(shí)間。大體 上，城里人能從綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)中受益,包括養(yǎng)老金、工傷補(bǔ)償、婦 女福利、健康和失業(yè)補(bǔ)貼。他們還能得到保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)金。 保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)金隸屬于一種社會(huì)救濟(jì)體系,它為那些人均 收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的人提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。與此形成鮮明對(duì)照的是農(nóng)村 社會(huì)保障措施稀少，農(nóng)村的社會(huì)勞動(dòng)力沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的 工人也沒(méi)有保險(xiǎn)。2003年,中央政府重建了農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系并且一直在推進(jìn) 這一體系。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為每一個(gè)參保者提供一份補(bǔ)貼。這 種制度之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)榈胤胶椭醒胝难a(bǔ)貼。目前,這部分 補(bǔ)貼是個(gè)人

8、出資的兩倍。這一制度取得了重大進(jìn)展，參保率超過(guò)了農(nóng) 村人口的20%o回過(guò)頭來(lái)看社會(huì)救助體系，它們比社會(huì)保險(xiǎn)體系的規(guī) 模要大得多。就開支和救助數(shù)量而言，自然災(zāi)害救濟(jì)金是最大的一部 分。這一體系的顯著特征是所有資金都來(lái)自中央和省級(jí)政府。賑災(zāi)的 一個(gè)成果是解決了存在于社會(huì)福利層面的諸多難題。因?yàn)橹辽儆胁糠?賑災(zāi)資金來(lái)自地方財(cái)政,無(wú)形中拓寬了社會(huì)保障資金的來(lái)源渠道。現(xiàn) 存的社會(huì)救助制度分為三類:(1)三種扶貧制度:五保戶制度、特困戶救 助制度和新出臺(tái)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度;(2)兩個(gè)專門體制:醫(yī)療保健和 基礎(chǔ)教育救助體制;(3)多途徑的針對(duì)特定貧困縣的發(fā)展和消除貧困計(jì) 劃。其中,三種扶貧制度有部分的重疊，

9、農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍 是最寬的，盡管它只在11個(gè)省份實(shí)行,并且仍處于起步階段?？紤]到農(nóng) 村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)是服務(wù)于人均收入在當(dāng)?shù)刎毨Ь€以下的所有家庭，所以它能取代另外兩個(gè)體制oui作為推論性的結(jié)論,木部分討論下述問(wèn)題:(1)改革農(nóng)村社會(huì)保障 體系的優(yōu)先選擇：(2)消除城鄉(xiāng)分化;(3)集中與分權(quán)管理方式的對(duì)比。改 革農(nóng)村社會(huì)保障體系的優(yōu)先選擇農(nóng)村地區(qū)的當(dāng)務(wù)之急是下面兩件事。 第一要?jiǎng)?wù)是把農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展為覆蓋整個(gè)農(nóng)村的、由國(guó)家框架支持 的、像城市的合作醫(yī)療一樣的體系。第二是建立醫(yī)療保健的制度和籌 資體系以拓寬基礎(chǔ)保健的途徑。農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展有助于消除由于 具體的體系目標(biāo)過(guò)于狹隘造成的盲

10、點(diǎn)。在20世紀(jì)70年代，為了使廣 大農(nóng)村地區(qū)的人口享受醫(yī)療保健,該體系作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模型建立起 來(lái)了?？墒乾F(xiàn)在,它成了不平等的極端表現(xiàn)。作為對(duì)2003年“非典”危機(jī)的回應(yīng),政府已經(jīng)增加了醫(yī)療保健方 面的開支。然而，在政府支付的醫(yī)療保健費(fèi)所山比重不斷下降的情況 下,政府支付的醫(yī)保費(fèi)的增加量仍十分不足。因此，從解決人口老齡化 問(wèn)題的方法來(lái)看，中國(guó)必須發(fā)展覆蓋大多數(shù)人口的養(yǎng)老金體系。覆蓋 農(nóng)村人口的養(yǎng)老金體系是這個(gè)體系的必要組成部分。消除城鄉(xiāng)分化能夠縮小城鄉(xiāng)差距的漸進(jìn)性步驟有三個(gè)。第一是逐 漸把長(zhǎng)期在一個(gè)城市里生活和工作的農(nóng)村流動(dòng)人口納入到社會(huì)保險(xiǎn) 網(wǎng)絡(luò)屮來(lái)。廣東和上海率先采取了此類行動(dòng)，其他省份和

11、城市隨后也 把社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)展到了長(zhǎng)期居住的流動(dòng)人口。第二是允許和鼓勵(lì)那些社 會(huì)保險(xiǎn)體系運(yùn)行良好的省份和城市在行政指導(dǎo)下把這一體系擴(kuò)展到 農(nóng)村。上海一直都在貫徹有步驟地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)體系內(nèi)在一致的方 針。第三是把社會(huì)保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雇員，尤其是大型鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)的雇員，從而完善農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的醫(yī)療保健、 養(yǎng)老金和城市的社會(huì)保險(xiǎn)并軌。為了把社會(huì)保險(xiǎn)推廣到流動(dòng)人口，現(xiàn)實(shí)可行的選擇必須考慮兩個(gè) 方面的情況:(1)對(duì)城鄉(xiāng)人口遷移的限制雖然已經(jīng)相當(dāng)寬松，但仍會(huì)持 續(xù)一段時(shí)間，大城市尤其如此;(2)城市和鄉(xiāng)村的社會(huì)保障體系可能在 一段時(shí)間之內(nèi)是分立的。這意味著，把一種模式應(yīng)用于所有的流動(dòng)人

12、口是不合時(shí)宜的。在覆蓋全部流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系和那些僅限于 特殊流動(dòng)人口(比如，那些從其他城市遷入的移民)的類別之間作出區(qū) 分是十分重要的。前者包括那些嚴(yán)重?fù)p害勞動(dòng)能力的不測(cè)事件，比如 身體受傷和重大疾病。這意味著要優(yōu)先把傷殘補(bǔ)償金和重大疾病保險(xiǎn) 推廣到全部流動(dòng)人口中。就城市的情況而言，雖然所有的社會(huì)保險(xiǎn)都 以全國(guó)人大和勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)布的條文為準(zhǔn)，但是體系中的許多 細(xì)節(jié)要由省、直轄市的政府進(jìn)行決定。因此，集資的比例和社會(huì)保險(xiǎn) 體系提供的福利在城市之間會(huì)有變化，養(yǎng)老金就有這種情況。進(jìn)一步 說(shuō)，社會(huì)保障體系的集資和管理由地方政府分擔(dān)。結(jié)果是，實(shí)際操作和 福利標(biāo)準(zhǔn)在城市之間可能會(huì)有很大的不同，甚至同一省份也是如此。 農(nóng)村地區(qū)非集中化的情況就更典型了。除中央和省級(jí)政府掌控的體系 之外，大多數(shù)的社會(huì)保障體系是由農(nóng)村基層組織管理的。這些體系包 括農(nóng)村養(yǎng)老金、合作醫(yī)療保險(xiǎn)、三個(gè)貧困救濟(jì)制度。所以說(shuō)，農(nóng)村社 會(huì)保障措施的