21世紀(jì)國際發(fā)展援助研究領(lǐng)域探析木

1、21世紀(jì)國際發(fā)展援助研究領(lǐng)域探析木曾璐摘要：自1947年馬歇爾計劃實施以來，國際發(fā)展援助已經(jīng)成為當(dāng)今 國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心議題。在經(jīng)歷了從國際政治學(xué)視角分析發(fā)展援助作 為國家工具的特點之后，在21世紀(jì)人們開始更加關(guān)注從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)視角 討論如何利用發(fā)展援助推動受援國的發(fā)展。因此，從"援助有效性"角度 岀發(fā)，圍繞發(fā)展援助與經(jīng)濟(jì)增長和減貧、發(fā)展援助與社會性別平等以及發(fā) 展援助與善治等領(lǐng)域展開探析。關(guān)鍵詞：國際發(fā)展援助；減貧；社會性別平等；善治國際發(fā)展援助 (international development assistance, ida) 作為對外援助(foreign aid)

2、的一種，成為二戰(zhàn)后國際關(guān)系、尤其是 南北關(guān)系中的-個重要現(xiàn)象，或者作為援助者(donor),或者作為受援 者(recipient),幾乎所有的主權(quán)國家和重要 的國際組織均涉及國際發(fā) 展援助之中。1947年的“馬 歇爾計劃拉開了現(xiàn)代大規(guī)模的外援活動的 序幕，國際發(fā)展援助逐漸成為發(fā)展干預(yù)的重要手段之一，在促進(jìn)發(fā)展中 國家經(jīng)濟(jì)、政治及社會發(fā)展方面發(fā)揮了重耍作用。經(jīng)過60多年的發(fā)展，國際發(fā)展援助的目標(biāo)、理論與模型、援助戰(zhàn)略 都在不斷演變。援助冃標(biāo)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向了有效緩解貧困、提高社會 福利 及改善政治與自然環(huán)境援助理論從”大推進(jìn)”、”起飛”理論轉(zhuǎn)向“善 治“理論援助模型從：哈羅德一多馬“、“兩缺口

3、 模型轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整； 援助戰(zhàn)略從促進(jìn)國家發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)嵤┲苯用闇?zhǔn)窮人的小型綜合發(fā)展項目；援 助主體從以官方發(fā)展援助為主轉(zhuǎn)向私人資本國 際非政府機(jī)構(gòu)和新興發(fā)展 中國家的多方參與。1990年代末期亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)使人們開始重新思考 援助的作用，特別是對“華盛頓共識指導(dǎo)下邛付條 件發(fā)展援助的 有效性提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑。圍繞"援助有效性的思考國內(nèi)外研究主要集中 在以下三個視角：發(fā)展援助與經(jīng)濟(jì)增長和減貧，發(fā)展援助與 社會性別平 等，以及發(fā)展援助與善治。一、發(fā)展援助與經(jīng)濟(jì)增長和減貧促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)增長、減少貧困是援助國提供援助的人道主義理由， 消滅極端貧窮和饑餓也是第-個"千年發(fā)展目標(biāo)&quo

4、t;。援助國通常采取投資和 減免 債務(wù)的方法促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資金和技術(shù)的 援助有助于解決 受援國內(nèi)的儲蓄不足和外匯短缺，促進(jìn)受援國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善投資環(huán) 境。人們認(rèn) 為通過這種援助模式能夠促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)增長，從 而減少貧 困人口。但是一些學(xué)者的研究卻證實，援助與經(jīng)濟(jì)增長、減貧之間并沒有 必然的聯(lián)系，也就 是說發(fā)展援助在幫助或阻礙發(fā)展中國家發(fā)展的結(jié)論 上 是模棱兩可的1。mosley認(rèn)為，援助與發(fā)展中國家的國民生產(chǎn)總值增長速度之間沒有 顯著的內(nèi)在聯(lián)系，原因之一是援助的可替代性和援助在公共部門的非生產(chǎn) 性支出2。然而，在微觀層面上，所有的援助機(jī)構(gòu)都報告說它 們大部 分的援助項目和計劃是成功

5、的，這種反差就是宏觀與微觀的悖論。在后來 的研究中，mosley又提出，在國家內(nèi)部重新分配援助能夠影響減貧效果, 而再分配的標(biāo)準(zhǔn)往往與腐敗、不平等和公共開支的組成聯(lián)系在一起，直接 影響到援助的有效性。boone的研究成果進(jìn)一步證實了 mosley的結(jié)論, 援 助是無效的，因為援助往往用于財政消費(fèi)而不是投 資，但是boone 承認(rèn)援助對于改善人類發(fā)展基本指標(biāo)如降低嬰兒死亡率和普及小學(xué)教育 有重要影響。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家burnside和dollar使用世界銀行的 數(shù)據(jù)庫分析了援助、經(jīng)濟(jì)與人均gdp增長之間的 關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)，援助 能夠?qū)哂辛己玫呢斦?、?幣和貿(mào)易政策的發(fā)展中國家產(chǎn)生積極的影響，

6、但是 另一方面，在缺乏良好政策的發(fā)展中國家，援助并 沒有對經(jīng)濟(jì)增長 起到積極作用。也就是說，援助有效與否很大程度上取決于受援國內(nèi)"軟環(huán) 境”的改善。因此burnside和do丄丄mr主張援助分配的選擇性，他們 建議援助應(yīng)該系統(tǒng)地分配給具有"良好政策條 件的發(fā)展中國家。 easterly等人用更新和擴(kuò)充后的數(shù)據(jù)重新評估了 burnside和do丄丄er 的判斷，但是找 不到顯著的證據(jù)證明援助促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長 與其 良好政策之間的相互關(guān)系。easterly等人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步圍繞著對外援 助研究宏觀和微觀的經(jīng)濟(jì)問題，如援助是否能夠推動受援國的政策和機(jī)構(gòu) 改革，反過來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)

7、增長；是否有一些援助工作機(jī)制要 好過另一些援 助機(jī)制，以及援助方和受援方的援助 政治經(jīng)濟(jì)政策是什么3。sachs 等人認(rèn)為，為了使非洲大陸脫離貧困陷阱應(yīng)當(dāng)大規(guī)模增加對非洲的援助， 而且應(yīng)當(dāng)采取贈款的形式而不是貨款的形式丨4。為了保證援助的有效性， sachs等人還提出應(yīng)當(dāng)由受援國當(dāng)?shù)氐姆钦M織 來監(jiān)督援助預(yù)算過程 和開支情形，這樣才能保證援助資金真正用于投資而不是被消費(fèi)掉，不受 約束的援助可能會增加公共開支而不是投資。djankov等人反對sachs 提出的通過大規(guī)模增加援助促進(jìn)發(fā)展中國家擺脫貧困陷阱的建議，認(rèn)為援 助沒有對經(jīng)濟(jì) 發(fā)展起到任何作用，反而還降低了受援國的民主水 平。但 是另一方

8、面，djankov認(rèn)為外國直接投資和私 人援助及海外匯款對于促 進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和投資是非常有效的，最后他建議通過向受援國提供貨款而不 是 贈款來提高受援國的責(zé)任，降低向發(fā)展中國家匯款 的費(fèi)用及援助者之 間進(jìn)行目標(biāo)協(xié)調(diào)等做法能夠提高援助效率。doucouliagos和paldam 對2004年以前的97份研究進(jìn)行了分析，考察了援助對投資、儲蓄的 影響，直接援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響和附帶條件的 援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響， 最終發(fā)現(xiàn)援助對投資、儲蓄的影響很小并且不顯著，援助對經(jīng)濟(jì)增長的正 面 影響也很小，附帶條件的援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響基 本也可忽略不計。masud和yontcheva根據(jù)所選定 的人類發(fā)展指標(biāo)重

9、新評估了發(fā)展援助 的有效性，他們選取的指標(biāo)是嬰兒死亡率和文盲率omasud和yontcheva 總結(jié)說，非政府組織的援助能夠明顯降低嬰兒死亡率，而政府間的雙邊援 助則不能；至于 文盲問題，則無論是非政府組織援助還是雙邊援助 的效 果都不太明顯。masud和yontcheva第一次從 宏觀經(jīng)驗層面上研究非 政府組織援助的有效性，其援助行動不與受援國政府行為相沖突，并且確 認(rèn)了非政府組織行動的合法性。moy。提出，過去50年富裕國家提供給 非洲國家的高達(dá)上萬億美元的發(fā)展援助，非但不能幫助其減少貧困和促進(jìn) 增長，反而造成這些國家貧困程度繼續(xù)上升，增長率穩(wěn)步卞降，數(shù)以百萬 計的人繼續(xù)受苦。moy。認(rèn)為

10、對援助的過度 依賴已經(jīng)使發(fā)展中國家陷入了 一個依賴援助、腐敗、市場扭曲、進(jìn)一步貧困的惡性循環(huán)，依賴援助而加 深貧困與拒絕援助而發(fā)展繁榮的國家之間已經(jīng)形成了鮮明的對比5。中 國學(xué)者周弘分析了新中國成立后的蘇聯(lián)對華援助和1979年后的對華多邊 援助、雙邊援助及非政府援助，不僅梳理了對華援助的機(jī)構(gòu)、渠道和數(shù)量, 也分析了外援為中國帶來的理念、方式和機(jī)制的變遷。周弘認(rèn)為，由于中 國在接受發(fā)展援助時能夠自主地制定發(fā)展戰(zhàn)略，在發(fā)展合作中保持平等地 位，堅持自強(qiáng)精神，調(diào)動本國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會力 量引導(dǎo)多元的 援助者為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展提供幫助，因此中國在提高援助有效性 方面是有許多 成功的經(jīng)驗可借鑒的

11、6。二、發(fā)展援助與社會性別平等“千年發(fā)展目標(biāo)”的第三項目標(biāo)是促進(jìn)社會性別平等和提高婦女權(quán)利, 這一目標(biāo)被認(rèn)為是實現(xiàn)其他目標(biāo)必不可少的條件。在2000年9月的聯(lián)合 國千年發(fā)展會議上，各國政府承諾，以一種交叉性的方針實現(xiàn)處理社會性 別不平等的廣泛的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，其中包括教育、就業(yè)、獲取生產(chǎn)資源或 其它減貧、消除饑餓和防治疾病手段。因此，探討發(fā)展援助促進(jìn)社會性 別平等有效性的角度就包括：社會性別視角是否成為發(fā)展援助項目的主流 視角之一；發(fā)展援助項目是否使兩性平等受益、并且消除社會性別不平等 現(xiàn)象；發(fā)展援助資金是否用于實現(xiàn)社會性別平 等等方面的內(nèi)容。waal對發(fā)展援助與社會性別平等的研究是從構(gòu)建社會性

12、別主流化評 估框架入手的。她認(rèn)為社會 性別主流化是實現(xiàn)社會性別平等的工具之一， 社會 性別主流化的成果既可以定量化反映（例如女性參 與項目或者從中 受益的人數(shù)），也可以定性化反映（例 如女性公平地受益或女性更有能力 挑戰(zhàn)性別不平衡、推動性別關(guān)系的轉(zhuǎn)型）。提出了一套從社會性 別 主流化視角評估發(fā)展援助項目是否有效的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括同等（女性 和男性平等的表述和參與）；平等（女性和男性相同的途徑、控制程度、 機(jī)會、酬勞和獲益）；公正（根據(jù)女性和男性各自的需求和考量而產(chǎn)生的 參與、途徑、集會、酬勞和獲益比例，性別關(guān)系中女性的充權(quán)和轉(zhuǎn)變）； 充權(quán)（為女性在兩性關(guān)系中的平等和充權(quán)程度而發(fā)生的認(rèn)知、行為

13、和情感 上的變化）；以及轉(zhuǎn)變（改變性別秩序；改變現(xiàn) 有的資源和責(zé)任分配體系 來建立平衡的性別關(guān)系）。waal認(rèn)為采用這套社會性別主流化評估標(biāo)準(zhǔn) 將真正 評估女性和男性從多大程度上改變了造成女性從屬 地位的認(rèn)識、 價值、規(guī)則和實踐，能夠真正衡量發(fā)展援助項目的有效性。schech比較 研究了世界銀行2000-2001年世界發(fā)展報告和減貧戰(zhàn)略文件，指 岀在世界銀行的這兩份文件中，都沒有恰當(dāng)分析男女之間的性別關(guān)系和不 平等與貧困之間的相互關(guān)系，只是強(qiáng)調(diào)婦女如何被剝奪在權(quán)利、資源和生 活等諸多方面的發(fā)言權(quán)這說明世界銀行作為世界上最大的多邊援助機(jī)構(gòu), 其援助的政策和實踐并沒有完成從婦女參與發(fā)展到社會性別與

14、發(fā)展的轉(zhuǎn) 變，沒能將 社會性別問題系統(tǒng)地納入其政策和實踐。schech批 評世界 銀行采用發(fā)展的新自由主義結(jié)構(gòu)調(diào)整方法推崇市場引導(dǎo)減貧，為承擔(dān)大部 分再生產(chǎn)任務(wù)的婦女的健康和福利帶來了負(fù)面影響，更進(jìn)一步加深了兩性 之間的社會經(jīng)濟(jì)不平等。2006年，聯(lián)合國婦女發(fā)展基金會在一份文件中 指出，為了在2015年實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，發(fā)達(dá)國家新設(shè)計的援助體系應(yīng) 當(dāng)與發(fā) 展中國家確定的重點發(fā)展援助目標(biāo)相一致，其目的 是將不同援助 資源集中起來直接支持國家預(yù)算或?qū)ｉT的部門，并確保援助流量更加穩(wěn)定7 o為確保援 助的有效性，對在國家層面的以結(jié)果為導(dǎo)向的跟蹤 是通 過透明的和可監(jiān)測的國家執(zhí)行評估框架來進(jìn)行的。但是，

15、這些評估工具中 缺乏社會性別平等的元素。因此，文件建議，為支持社會性別平等，新援 助體系應(yīng)當(dāng)包括對政府和援助方的問責(zé)制，以跟蹤對他們對社會性別平等 所做的貢獻(xiàn)。van reisen認(rèn)為，隨著新援助體系的引入，援助資金越來 越多地通過直接預(yù)算援助流向伙伴國政府要弄清楚有多少援助資金是用 于推動伙伴國社會性別平等就變得 越來越困難。van reisen通過考察 九個雙邊援助國，指出在分配發(fā)展援助資金方面，社會性別平等未能 被 充分地納入國家規(guī)劃中，并且?guī)缀鯖]有什么機(jī)制來對結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測或者來 評估這對社會性別平等目標(biāo)有什么影響。因此，van reisen在報告中 提出可 以采用由社會觀察組織開發(fā)的“

16、社會性別平等指 數(shù)作為解 決辦法，此指數(shù)可以用來衡量任何一個國家在社會性別平等方面的進(jìn)展或 倒退。2007年11月，聯(lián)合國經(jīng)社理事會亞太經(jīng)濟(jì)社會 委員會在曼谷召開 了性別與發(fā)展問題會議，討論了為促進(jìn)社會性別平等和發(fā)展如何籌集資金 及其分配 的問題。會議報告稱，盡管婦女的經(jīng)濟(jì)參與為亞太 地區(qū)成為過 去十年經(jīng)濟(jì)增長速度最快的地區(qū)作出了重大貢獻(xiàn)，但是經(jīng)濟(jì)增長并未給本 地區(qū)一些主要領(lǐng) 域的兩性平等帶來增長。婦女不僅承受了市于社會 發(fā)展 投資減少帶來的負(fù)擔(dān)，如衛(wèi)生教育等公共開支減少對婦女健康造成的有害 影響，并且就業(yè)環(huán)境 也影響了婦女獲取平等公正的工資、社會保障福利、 安全工作環(huán)境、醫(yī)療保健以及行動和結(jié)

17、社自由的權(quán)利。報告認(rèn)為，社會性 別平等和可持續(xù)社會發(fā)展之 間的根本聯(lián)系是實現(xiàn)“千年發(fā)展冃標(biāo)必不可 少的要素，而各國對實現(xiàn)社會性別平等承諾的共同障礙是劃撥資源不足。 要解決這一問題，除了增加國家社會性別預(yù)算，推動民間婦女組織、私營 部門和非政府組織籌集資金和提供信息以外，國際資源，如雙邊和多邊 勾，發(fā)展援助和供資組織也應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)社會性別平等和提高婦女經(jīng)濟(jì)和 社會地位方面發(fā) 揮重要的作用181。三、發(fā)展援助與善治世界銀行在1989年的撒哈拉以南非洲地區(qū)一從危機(jī)到可持續(xù)增長 報告中第一次使用t善 治 (good governance)的概念，報告中將非 洲面臨的危機(jī)概括為稱治理危機(jī)”，并且將援助無效

18、與治理問題聯(lián)系起來。 隨后，世界銀行擴(kuò)大了以善治為 核心概念的發(fā)展戰(zhàn)略的政策領(lǐng)域。然而， 直到1998年世界銀行的另一份報告評估援助：什么在起作 用，什么 沒起作用和為什么(assessing aid :what works, what doesn, tand why)出臺，將善治作 為援助條件的主要思想才形成。在這份報告 中，世界 銀行解釋了發(fā)展援助和治理質(zhì)量之間的關(guān)系，堅定 地認(rèn)為援助 對經(jīng)濟(jì)增長的影響取決于“健全的經(jīng)濟(jì)管 理和有效的制度；報告贊同應(yīng) 當(dāng)依據(jù)貨款國的政 策表現(xiàn)和改革承諾來有選擇性地發(fā)放援助，而不是 僅 僅根據(jù)其貧窮程度或發(fā)展需要；報告還呼吁世界銀行為治理提供更多的經(jīng) 濟(jì)支持

19、和專業(yè)知識以實現(xiàn)成員國的發(fā)展冃標(biāo)9。至此，在新自由主義經(jīng) 濟(jì)政策 的影響下，世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)合組織、亞洲開發(fā) 銀行等國際金融機(jī)構(gòu)為了提高援助效益，確保受援國償還貨款的能力，將 "善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主耍標(biāo)準(zhǔn)之一。這些國際金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為, 要在受援國實行自由主義的市場經(jīng)濟(jì)體制，必然要求與之相適應(yīng)的社會政 治結(jié)構(gòu)和社會政治狀態(tài)。影響國家治理的因素包括：政治制度的類型；在 發(fā) 展的觀點下，行政當(dāng)局管理經(jīng)濟(jì)和社會資源的過程；以及政府制定政 策及有效地實施政策的能力。自1999年以來，世界銀行一直通過制度和治理評論來評估治理質(zhì)量, 并且制定指標(biāo)以衡量150多個成員國的治理質(zhì)量

20、。但是這些指標(biāo)大多是外 國 投資者和債權(quán)人對貨款國的投資風(fēng)險評估，不僅不 能解決治理面臨的 真止問題，而且也沒有顯示出發(fā)展和治理質(zhì)量之間的線性關(guān)系。在國際援 助界內(nèi)部，圍繞支持政策改革的援助數(shù)量和條件的討論占據(jù)了主導(dǎo)地位, 卻沒有從根本上質(zhì)疑附條件援助存在的 緣由。santiso對附條件援助能 否改變貨款國的機(jī)構(gòu)治理提出了疑問。他認(rèn)為，治理的質(zhì)量最終由受援國 的民主制度所決定，世界銀行要穩(wěn)定地提高貨款國的善治并且再次進(jìn)行投 資，就必須要明確解決權(quán)力、政治和民主的問題。附條件的援助不能實現(xiàn) 其 預(yù)期目標(biāo)并帶來發(fā)展中國家可持續(xù)的政策改革已經(jīng) 是一個世界公認(rèn)的 事實，因此援助方需要一種更加激進(jìn)的做法

21、，叩以援助契約的形式在互惠 的基礎(chǔ)上 放棄利用援助來控制受援國。最近有關(guān)結(jié)構(gòu)貨款條 件下附條件 援助的研究證實成功實施有條件援助的影響力非常有限，mosley等人對 世界銀行政策性貨款的研究證明，援助條件的力度和承諾的成功改革之 間沒有明顯的聯(lián)系。這一結(jié)果也被世界銀行自己在非洲國家的援助和改革 案例研究所證實，在這些案例中援助不能買到改革，附條件的調(diào)整貨款也 未能誘發(fā)政策變化。killick在研究東南亞和拉丁美洲調(diào)整貨款的基礎(chǔ) 上，揭穿了附條件援助能夠“買到更好 的政策和促進(jìn)治理機(jī)構(gòu)健全的假 象。在援助依賴和治理質(zhì)量的實施研究中，世界銀行的研究人員knack也 認(rèn)為援助導(dǎo)致受援國腐敗增長，官僚

22、機(jī)構(gòu)稀缺人才的流失，并且削弱了制 度建設(shè)和問責(zé)制，援助依賴事實上明顯削弱了受援國的治理質(zhì)量。hermes 和lensink指出，發(fā)展援助只有在受援國具備良好的政策環(huán)境時才能發(fā) 揮作用，即必須具有健全的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和強(qiáng)大的政府機(jī)構(gòu)。他們強(qiáng)調(diào)， 可以通過 援助“買到良好的政策是一個神話，提供附條件 的援助要求 政策改革并不能導(dǎo)致改善經(jīng)濟(jì)政策ra o kaufmann指出，援助有效性 已經(jīng)成為援助產(chǎn)業(yè)的核 心概念，自20世紀(jì)90年代以來，人們?nèi)找嬲J(rèn)識 到 不僅經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系到援助的有效性，善治和控制腐 敗也是實現(xiàn)援助有 效性的重耍決定因素。更重耍的是，善治和反腐敗是確保援助支持以國內(nèi) 為主導(dǎo)的治理改革

23、并且對全國發(fā)展和減貧起重要作用的必不 可少的因素參考文獻(xiàn)：1 simeon djankov, jose g montalvo/ marta reynal-quero1 does foreign aid help?jcato journal, 2006,26(1)2 paul mosley. foreign aid: its defense and reformm lexington: university press of kentucky, 1984 3 william easterly ross levine, david roodman aid, policies and growth: commentj the american economic review, 2004 94(3):7804 j sachs, j w mcarthur, g schmidt-traub, et 3 丄. ending africa * s poverty trapj brookings papers on economic activity, 2004, (1) :144-145 5 dambisa moyo, dead aid: why aid is not working and how there is another way for africa? lond