基于全民閱讀的公益基金會運行管理機(jī)制研究

1、    基于全民閱讀的公益基金會運行管理機(jī)制研究    摘 要 全民閱讀公益基金會承擔(dān)著籌集社會資金、促進(jìn)全民閱讀活動發(fā)展、支持公共文化教育公益事業(yè)等作用。論文通過對閱讀基金會內(nèi)部治理的現(xiàn)實意義進(jìn)行分析，結(jié)合2016年5月民政部公布的基金會管理條例（修訂草案征求意見稿），闡釋全民閱讀基金會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)三者關(guān)系，并針對可能存在的問題，提出健全完善閱讀基金會運行管理機(jī)制的相關(guān)舉措。關(guān)鍵詞 公益基金會 全民閱讀 運行機(jī)制分類號 g252doi 10.16810/ki.1672-514x.2016.12.019research on t

2、he operation and management mechanism of public welfarefoundation based on nationwide readingwang yanfangabstract reading for all foundation undertakes the function of raising social capital， promoting the development of nationwide reading activities， and supporting the public cultural education and

3、 so on. through the analysis of the practical significance of the internal governance of the reading foundation and the combination of the“foundation management ordinance（revised draft）” announced in may 2016 by the ministry of civil affairs， this paper explains the relationship between the board of

4、 directors， the board of supervisors and the executive body in the internal governance structure of the foundation， and puts forward some measures to improve the operation and management mechanism of the reading foundation in view of the possible problems.keywords public welfare foundation. nationwi

5、de reading. operation mechanism.社會公益基金會是經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)登記而創(chuàng)立的具備法人資格的社會慈善組織，對促進(jìn)國家科學(xué)、文化、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要的補充作用。2014年10月29日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議中明確提出促進(jìn)社會公益基金會的發(fā)展。同年11月22日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見1，對于慈善事業(yè)的健康發(fā)展提出了一籃子重要政策和措施，旨在鼓勵大膽探索慈善事業(yè)體制機(jī)制、運行方式，充分發(fā)揮各類慈善資源。全民閱讀作為一項利國利民的公益活動，也必將越來越受到公民和國家的重視，上升為國家戰(zhàn)略，投入較大財力并持之以恒地開展。在我國，雖然中央政府和

6、許多地方政府都在大力倡導(dǎo)閱讀并舉行各種閱讀節(jié)活動，但由于經(jīng)費嚴(yán)重不足，力量非常有限，全民閱讀工作與國外相比存在較大差距2，那么創(chuàng)設(shè)和發(fā)展全民閱讀公益基金會乃是當(dāng)務(wù)之急，同時對于此類社會公益基金會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理也刻不容緩。本文基于全民閱讀公益基金會的創(chuàng)設(shè)、運作管理，擬從理事會、監(jiān)事、管理層三個層面提出治理和完善全民閱讀公益基金會的建議。1 開展全民閱讀公益基金會內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)治理的現(xiàn)實意義隨著全民閱讀公益活動的推廣，越來越多的富于社會責(zé)任感的企業(yè)家和個人積極參與到全民閱讀的公益事業(yè)中，各級社會組織紛紛設(shè)立基金會組織或參與閱讀公益行動。如南方閱讀公益基金會是國內(nèi)首家由愛心企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)起，致力于推動中

7、國青少年公益閱讀活動的開展，專注為留守兒童、外來工子弟，殘障兒童等特殊兒童群體及家庭提供閱讀內(nèi)容、閱讀服務(wù)和解決方案的公益基金會。近年來這些閱讀基金會的項目實施效果，表明基金會是公共文化事業(yè)值得依靠的強(qiáng)大支持力量，成為我國慈善事業(yè)發(fā)展的重要載體之一，如今年4月份剛成立的深圳市愛閱公益基金會。然而“郭美美事件”“尚德詐捐門”等負(fù)面事件的持續(xù)發(fā)酵，無不反映出我國在慈善組織治理方面存在著缺陷和問題。因此，從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)入手，完善公益基金會管理機(jī)制、評估監(jiān)督機(jī)制，能夠為全民閱讀的公益活動提供一個較為程序化、規(guī)范化的運行機(jī)制，從源頭上保護(hù)基金會財產(chǎn)和信譽的安全，同時也是提高基金會公信力和誠信度的重要途徑

8、。2016年5月，民政部對原有基金會管理條例進(jìn)行了修訂，形成基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱“新修訂草案稿”）并全文公布，征求社會各界意見3。此舉是為貫徹落實新頒布的慈善法，適應(yīng)基金會發(fā)展實際，為社會公眾參與公益慈善事業(yè)提供法制保障的重要立法舉措。對現(xiàn)有和即將建立的全民閱讀基金會而言，具有重要的參考價值和政策導(dǎo)向，也是推動慈善事業(yè)健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。那些參與到全民閱讀公益活動中來的企事業(yè)單位、社會公益團(tuán)體、志愿組織者等將更加順應(yīng)文化公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化組合各種資源，提高全民閱讀活動的市場效果和社會效益。2 全民閱讀公益基金會的組織結(jié)構(gòu)及存在問題在我國，慈善組織結(jié)構(gòu)一般分為決策層

9、、執(zhí)行層和監(jiān)督層三權(quán)分立組織框架，其中理事會作為決策層是非營利法人機(jī)構(gòu)中一切權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)的中樞4。而作為閱讀公益基金會的執(zhí)行層，其主要任務(wù)是執(zhí)行理事會各類決定，妥善管理基金會募集財產(chǎn)和組織財產(chǎn)、對內(nèi)部人員進(jìn)行管理和教育等。除此以外，我國現(xiàn)行對于基金會的運行有設(shè)立監(jiān)事的明文規(guī)定，以防利害關(guān)系或監(jiān)督盲點的發(fā)生。全民閱讀公益基金會的內(nèi)部治理大體圍繞此三個層面開展，其治理目標(biāo)以統(tǒng)籌資金的資助者、理事會和監(jiān)事會及其管理者相互關(guān)系為重點，以發(fā)展閱讀基金會組織和募集資金提升全民閱讀實際效果為目標(biāo)。 良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)非營利基金會功能預(yù)期的核心制度裝置5。從目前我國公益基金會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，其

10、運行管理機(jī)制主要會存在以下幾方面問題。首先，存在閱讀基金會組織結(jié)構(gòu)流于形式的問題。當(dāng)下，我國的一些非營利基金會，有的沒有設(shè)置理事會和監(jiān)事會機(jī)構(gòu)，有的理事會結(jié)構(gòu)不規(guī)范，理事長與執(zhí)行者是同一個人，監(jiān)事會也沒有起到作用。領(lǐng)導(dǎo)者缺乏組織的監(jiān)督與制約，再加上非營利基金會的外部捐贈者和受贈者的監(jiān)督作用沒能充分發(fā)揮，所以受贈者受益少，而領(lǐng)導(dǎo)成為了最大受益者5。其次，存在人事制度缺乏剛性，規(guī)定不明確的問題。目前，我國閱讀公益基金會剛剛起步，對理事任職和產(chǎn)生資格缺乏剛性規(guī)定，現(xiàn)行基金會管理條例第20條僅對理事任職資格做了一般規(guī)定，對理事首次選舉具體程序僅簡要說明由條例約定，無法實現(xiàn)公益基金會用人制度的民主和規(guī)范

11、。作為全民閱讀推廣的非營利公益基金會，尤其是一些與政府有關(guān)聯(lián)或由政府創(chuàng)立的基金會，行政色彩濃厚，機(jī)構(gòu)官僚化嚴(yán)重。這些非營利基金會的高級管理人員以及理事，大多數(shù)不是按照法律規(guī)定的章程選舉出來的，而是由政府以及上級主管部門直接任命，常常導(dǎo)致基金會籌款能力和執(zhí)行力難以提高，無法指導(dǎo)和規(guī)范基金會運作5。最后，存在基金會資產(chǎn)管理有不可控風(fēng)險。由于目前我國針對基金會管理層的相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺，使得管理層在執(zhí)行理事會決策及事務(wù)管理中無法可依，存在程序不規(guī)范等問題；更由于監(jiān)事監(jiān)督?jīng)Q策和執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有具體措施的約束規(guī)定，如未明確資金捐贈者等利害關(guān)系人能否作為監(jiān)事，缺乏監(jiān)事可檢查基金會的財務(wù)情況和具體會計報表等運

12、行和管理的可操作的具體方式以及程序等6，難以保證資產(chǎn)在使用過程中不存在違規(guī)、貪污等現(xiàn)象。3 健全完善全民閱讀公益基金會運行管理機(jī)制的舉措要使全民閱讀公益基金會健康發(fā)展，完善其管理是不可缺少的環(huán)節(jié)。對于基金會內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理、資金運作安排、閱讀項目實施等方面都應(yīng)由基金會內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)協(xié)同合作與制定，確保閱讀基金會的良好運營，使流入基金會的各項資金與捐助能夠在全民閱讀公益活動中得到最充分的運用，發(fā)揮其最大價值與作用。根據(jù)民政部的基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）中有關(guān)內(nèi)部治理規(guī)范和要求，筆者擬對現(xiàn)行基金會管理條例中有關(guān)條款提出以下針對性改進(jìn)措施。3.1 改進(jìn)理事選任機(jī)制，完善理事會決策程序首先，理事人

13、選應(yīng)符合基金會管理條例中關(guān)于任職資格的相關(guān)規(guī)定，并對可能存在的利益沖突進(jìn)行約束和限制。同時應(yīng)參照國外基金會管理的一般約定，在章程中明確標(biāo)注和規(guī)范首任理事名單，如未予明確，則應(yīng)由基金會創(chuàng)始人選舉產(chǎn)生。在理事會成員中，還應(yīng)選拔具備一定專業(yè)技能的人員擔(dān)任，正如有學(xué)者認(rèn)為“理事會成員還是慈善法人的專業(yè)顧問”7“每個理事都必須具備某種專業(yè)技能”8，以保證閱讀基金會各類閱讀項目的完成。如我國于1986年9月成立的韜奮基金會其最高決策機(jī)構(gòu)是理事會，是由行業(yè)內(nèi)外有志于公益活動的單位派出理事人選，經(jīng)理事會議選舉產(chǎn)生。其次，理事會作為基金會的最高決策機(jī)構(gòu)，在立法上應(yīng)建立權(quán)力清單，明確可操作原則，限定決策范圍，規(guī)范

14、理事會決策程序等權(quán)力行為，并就理事會會議制度作出詳細(xì)規(guī)定。由于閱讀公益基金會在資金撥付和活動推廣中往往涉及大額資金支出，為確保決策民主和透明，應(yīng)對參會的成員資格、人數(shù)、重大決議事項程序及規(guī)則等內(nèi)容予以明確，以保證基金使用規(guī)范性9。3.2 明確管理者具體職能，強(qiáng)化管理者義務(wù)強(qiáng)化基金會管理者的治理效果，首先，須遵循法律相關(guān)規(guī)定，在基金會章程及工作條例中明確規(guī)定管理者行使權(quán)利的職能范圍。如基金會秘書長、財務(wù)經(jīng)理和其他歸口部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)明確其詳細(xì)職責(zé)10。同時，為保證不同閱讀項目的順利開展，可探索建立相應(yīng)的專業(yè)專門委員會分別管理基金會的具體項目實施事宜，執(zhí)行理事會的決策。其次，強(qiáng)化應(yīng)承擔(dān)的信義義務(wù)，落

15、實和執(zhí)行理事會制定的方針政策和方案，實現(xiàn)基金會各項捐助目標(biāo)以及核心任務(wù)，并將募集資金合理管理和分配，將募集資金和公眾捐款有效支持捐贈人期望的捐贈領(lǐng)域?！肮烂朗录钡钠毓?，促使中國紅十字總會將商業(yè)系統(tǒng)紅十字會撤銷，商業(yè)系統(tǒng)紅十字會的撤銷看似一勞永逸解決了問題，事實上也將公益基金會和商業(yè)機(jī)構(gòu)正當(dāng)經(jīng)濟(jì)來往渠道分割，對公益事業(yè)的發(fā)展是有缺憾的。如果對基金會管理者通過明確權(quán)力義務(wù)，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力運營的公開透明，讓公眾及時了解資金使用情況，才能真正解決基金管理者在資金運營中可能出現(xiàn)的各種黑洞和制度缺陷。3.3 實行多元化監(jiān)管機(jī)制，保證監(jiān)督制度客觀公正基金會中的監(jiān)事機(jī)構(gòu)是保證全民閱讀基金會科學(xué)、透

16、明、公正的重要機(jī)構(gòu)，它促使基金會的監(jiān)督制度能夠客觀、合理、公正，能有效地監(jiān)管各閱讀推廣項目的開展情況。而各個參與閱讀項目的公共圖書館在項目實施的過程中也會由于這一監(jiān)督制度的存在而不得不認(rèn)真對待項目，如存在不當(dāng)?shù)男袨閷绊懺摴矆D書館以后閱讀項目的申請和參與，這將無形中給公共圖書館施加壓力，迫使他們在實施項目的過程中改革落后的管理體制，以便有效合理地完成項目11。當(dāng)然監(jiān)事機(jī)構(gòu)除了對申請到閱讀項目的公共圖書館進(jìn)行監(jiān)督外，還要對全民閱讀基金會自身進(jìn)行監(jiān)督，以保證自身的客觀公正。在實行監(jiān)督制度運行中，可實行多元化的監(jiān)管機(jī)制。首先，可建立利益相關(guān)者參與基金會內(nèi)部治理機(jī)制11。一般包括基金會法人的募捐人

17、、基金會的捐助對象或者受益對象等，保證在理事有違法條例行為時，利益相關(guān)方有權(quán)對罷免其職務(wù)提出意見。其次，吸收其他社會團(tuán)體人士以監(jiān)事身份參與內(nèi)部治理12。由于閱讀公益基金會具有廣泛的公共性特征，這種特征要求基金會能夠吸納利益相關(guān)者之外的社會人士投身基金會內(nèi)部治理之中。一種方式是加入傳統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，如美國的社區(qū)基金會理事會一般由該基金會所在社區(qū)選舉產(chǎn)生；另一種方式則是增加新監(jiān)督部門，此部門可由具有專業(yè)知識的社會賢達(dá)、道德高尚的受益人組成，從而對理事會和高級管理人員的決策進(jìn)行監(jiān)督。如日本評議委員會按照相關(guān)規(guī)定在會員大會、理事會、監(jiān)事之外另成立部門。第三，設(shè)立獨立監(jiān)事機(jī)制。隨著基金會事業(yè)的快速發(fā)展，“

18、新修訂草案稿”大幅提高了監(jiān)事和監(jiān)事會的法律地位，有的國家立法甚至將監(jiān)事會設(shè)于理事會之上層，理事會接受監(jiān)事會的全方位領(lǐng)導(dǎo)，向監(jiān)事會負(fù)責(zé)，如愛沙尼亞財團(tuán)法中便是如此規(guī)定。全民閱讀公益基金會設(shè)立獨立監(jiān)事機(jī)制，是對理事會過于集中的權(quán)力監(jiān)督和約束，可對理事會權(quán)力進(jìn)行有效制衡，減少理事會發(fā)生違反法律規(guī)定損害基金會權(quán)益的概率。 3.4 建立規(guī)范的信息披露制度，探索建立第三方評估機(jī)制基金會的自律和自我約束是基金會事業(yè)健康有序發(fā)展的第一道防線，其中建立規(guī)范的信息披露制度是進(jìn)行有效治理，加強(qiáng)自身約束，提高全面閱讀基金會社會公信力的有力措施。在此次的“征求意見稿”中對有關(guān)信息公開的內(nèi)容進(jìn)行了整合，專門設(shè)立了“信息公

19、開”的規(guī)定3。建立全面的基金會信息公開制度，不僅能夠主動及時發(fā)現(xiàn)問題，而且監(jiān)督成本更低。對此，全民閱讀公益基金會應(yīng)在實踐中根據(jù)及時、高效、透明的原則，嚴(yán)格執(zhí)行基金會的信息公開義務(wù)，進(jìn)行年度公開、隨時公開和定期公開的基金報告制度。上海市慈善基金會在這方面成果突出，每年在解放日報等媒體向社會公布年度工作報告及審計報告，開通網(wǎng)上公開渠道，公眾可直接登錄上海慈善網(wǎng)平臺查詢業(yè)務(wù)、閱覽信息、監(jiān)督投訴、提交捐款或申請項目13。除此，還需不斷探索建立第三方評估機(jī)制，其不僅能夠保證基金會運行的公正客觀度，而且也為社會公眾參與基金會治理打開窗口，從而形成有利于基金會良性健康發(fā)展的環(huán)境。在發(fā)達(dá)國家中美國較為典型，擁

20、有如美國慈善信息局、美國基金會聯(lián)合會等眾多第三方評估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供信息和咨詢、制定標(biāo)準(zhǔn)并審議等。只有這樣，才能夠建立一套行之有效的基金會監(jiān)管制度，確?；饡黜椆骈喿x活動規(guī)范運作。4 結(jié)語隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及慈善事業(yè)的發(fā)展，以公募或私人、企業(yè)名義建立的基金會越來越多，并且其資產(chǎn)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，我們應(yīng)該把握好這些良好機(jī)會，加快建立健全全民閱讀基金會14，才能為我國全民閱讀推廣提供更多的保障。全民閱讀基金會作為一種有效的籌資手段值得鼓勵和提倡，其建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，需要社會各界人士的大力支持，并應(yīng)通過各種方式建立符合本地實際的閱讀基金會。同時，各級政府部門也應(yīng)當(dāng)從稅收政策等方面給予支持，精心呵護(hù)全民閱讀基金會的發(fā)展14。聚沙成塔，集腋成裘。只要匯聚各方力量，形成良好的全民閱讀公益基金會內(nèi)部治理關(guān)系，才能健全、完善一個健康完整的全民閱讀公益基金循環(huán)體系，這樣將會更有利于發(fā)揮閱讀基金會的作用，在一定程度大大提升我國全民的文化水準(zhǔn)，有利于全民素質(zhì)的提高，增加國家的軟實力和綜合國力。參考文獻(xiàn)： 1 關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見.國務(wù)院公報eb/ol.（2014-11-22）2016-05-14.http：/ 2 人大代表朱永新呼吁：設(shè)立