海關(guān)緝私警察如何依法行政

1、海關(guān)緝私警察如何依法行政根據(jù)海關(guān)總署關(guān)于職能調(diào)整的一系列有關(guān)文件的規(guī)定，海關(guān)緝私警察負(fù)責(zé)查處*、違規(guī)等行政違法案件，這對(duì)于自成立以來一直查辦刑事案件的緝私警察來說是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)。如何盡快適應(yīng)形勢的需要，更新執(zhí)法觀念，確保行政執(zhí)法工作的連續(xù)性是緝私警察亟需解決的問題。筆者認(rèn)為，要做好行政執(zhí)法工作，緝私警察應(yīng)從以下六個(gè)方面轉(zhuǎn)變觀念。 一、重刑事執(zhí)法輕行政執(zhí)法的觀念 1999年海關(guān)緝私警察組建以來，依法對(duì)14955名*犯罪嫌疑人采取了強(qiáng)制措施，其中移送檢察機(jī)關(guān)7791人，打擊*取得了經(jīng)濟(jì)和*上的顯著成效。在辦理刑事案件的長期實(shí)踐中，緝私警察形成了一整套行之有效的做法，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。刑罰制裁比行

2、政處罰更為嚴(yán)厲，但并不能據(jù)此認(rèn)為“刑事執(zhí)法中對(duì)證據(jù)要求嚴(yán)于行政執(zhí)法，行政執(zhí)法沒有必要象刑事執(zhí)法那樣嚴(yán)謹(jǐn)”。對(duì)于刑事執(zhí)法來說，刑事案件辦理的是否成功首先要經(jīng)檢察機(jī)關(guān)的審查，海關(guān)緝私警察認(rèn)為已構(gòu)成*罪嫌疑，即可把案件移送檢察機(jī)關(guān)。在職能調(diào)整前，即使檢察院作出不起訴決定，緝私警察可以將案件移交海關(guān)調(diào)查部門處理。而行政處罰由海關(guān)調(diào)查部門作出，緝私警察不再和當(dāng)事人直接接觸，從而避免了行政復(fù)議和行政訴訟的發(fā)生。在一定意義上講，檢察機(jī)關(guān)是緝私警察的最后一道屏障，或者說是一層過濾器。 職能調(diào)整后，緝私警察可以獨(dú)立行使立案調(diào)查、審理，然后根據(jù)案件具體情況作出是否予以處罰的決定等行政執(zhí)法權(quán)，因此，缺乏刑事執(zhí)法程序

3、中檢察機(jī)關(guān)審查的一環(huán)。這種一條龍式的行政處罰作業(yè)模式的最終結(jié)果是：如果當(dāng)事人對(duì)處罰決定書有異議，申請復(fù)議或提起訴訟，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)直接面對(duì)的將是上級(jí)機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。LOcalhOsT如果出現(xiàn)適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序等情事，則行政處罰決定將被復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)變更、撤銷，甚至引發(fā)行政賠償?shù)姆珊蠊虼似浞韶?zé)任和社會(huì)影響之重大絲毫不亞于刑事執(zhí)法。因此，行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩者在辦案要求上雖有所差異，不能等同視之，但絕不能有所偏廢，厚此薄彼，而應(yīng)該樹立高度重視行政執(zhí)法的意識(shí)。 二、重海關(guān)內(nèi)部文件輕法律法規(guī)的觀念 我們常說行政處罰要以法律為準(zhǔn)繩，要有法律依據(jù)，這里的依據(jù)應(yīng)該指嚴(yán)格意義的法律

4、和行政法規(guī)，而不是海關(guān)總署或者總署司局發(fā)布的有關(guān)文件。因?yàn)楦鶕?jù)行政訴訟法第五十二條、五十三條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，而部門規(guī)章僅僅是參考。因此，海關(guān)行政處罰的法律依據(jù)只能是海關(guān)法和海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則（下稱：實(shí)施細(xì)則）。海關(guān)法和實(shí)施細(xì)則具有相對(duì)穩(wěn)定性，海關(guān)法雖經(jīng)修訂，但畢竟是較為原則性的規(guī)定，對(duì)違法行為及其處罰未做詳盡的規(guī)定，而實(shí)施細(xì)則又不能與修訂后的海關(guān)法相配套，致使其缺乏操作性。 海關(guān)業(yè)務(wù)有其特殊性，隨著國家政策的變動(dòng)和對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，海關(guān)監(jiān)管經(jīng)常要面臨新問題。為了及時(shí)應(yīng)對(duì)新問題，確保海關(guān)既嚴(yán)密監(jiān)管、又高效運(yùn)作，海關(guān)總署制定了大量的部門規(guī)章和內(nèi)部

5、規(guī)范性文件來指導(dǎo)，雖然在領(lǐng)會(huì)法律條文、解決疑難等方面起到了指導(dǎo)作用，但也部分出現(xiàn)了與行政處罰法等有關(guān)法律的原則甚至是某些具體法律規(guī)定不一致的地方，而有些規(guī)范性文件在新的法律出臺(tái)生效后，沒有做相應(yīng)的修改。加入wto后，行政執(zhí)法應(yīng)該公開，增加透明度，對(duì)行政管理相對(duì)人規(guī)定權(quán)利義務(wù)的所有規(guī)范性文件應(yīng)該公開發(fā)布。對(duì)此，應(yīng)該堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是海關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章、內(nèi)部規(guī)范性文件不能與海關(guān)法、行政處罰法等法律相抵觸；二是在行政處罰中不能引用部門規(guī)章作為定性量罰的依據(jù)。 例如：實(shí)施細(xì)則第八條規(guī)定：“*行為在三年以后發(fā)現(xiàn)的，可以從輕或者免除處罰?！倍姓幜P法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再

6、給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外?！币话銓?duì)“法律另有規(guī)定的除外”的理解是指治安管理處罰條例中的六個(gè)月的處罰時(shí)效。由于實(shí)施細(xì)則是1993年修訂實(shí)施的，而行政處罰法是1996年頒布施行的，實(shí)施細(xì)則沒有做相應(yīng)的修改。按照立法法第八十七條關(guān)于“下位法不能違反上位法”的規(guī)定，實(shí)施細(xì)則的關(guān)于“三年”的處罰時(shí)效是無效的，在實(shí)踐中應(yīng)以行政處罰法規(guī)定的“二年”為執(zhí)法依據(jù)。 再如，中華人民共和國海關(guān)關(guān)于違法內(nèi)銷或者轉(zhuǎn)讓加工貿(mào)易保稅貨物處罰辦法（下稱辦法）以總署令第76號(hào)規(guī)定下發(fā)，署法636號(hào)文規(guī)定：“各海關(guān)在依據(jù)辦法實(shí)施處罰，制發(fā)處罰決定書時(shí)，應(yīng)同時(shí)引用海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則和辦法或意見和辦法的相關(guān)條款?！焙ｊP(guān)總

7、署關(guān)于執(zhí)行關(guān)于違法內(nèi)銷或者轉(zhuǎn)讓加工貿(mào)易保稅貨物處罰辦法有關(guān)問題的通知（署法11號(hào)）也規(guī)定：“辦法是為了進(jìn)一步明確對(duì)加工貿(mào)易是違法內(nèi)銷或轉(zhuǎn)讓加工貿(mào)易保稅貨物行為的行政處罰而制定的，其中有關(guān)行政處罰的主要規(guī)定（處罰辦法第六條的規(guī)定除外），均屬于對(duì)實(shí)施細(xì)則有關(guān)條文具體適用的規(guī)定和立法解釋，不是新設(shè)立的處罰，其適用的時(shí)間效力與實(shí)施細(xì)則相同?！睆纳鲜鲆?guī)定看，部門規(guī)章可以直接在處罰決定書中引用。但隨著時(shí)間的推移和認(rèn)識(shí)的深化，這種立場已發(fā)生了轉(zhuǎn)變。海關(guān)總署關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)廣東省高級(jí)人民法院司法建議書的通知（署法發(fā)167號(hào)）第四條規(guī)定：總署發(fā)布的各類規(guī)章和規(guī)范性文件（如海關(guān)總署關(guān)于明確“合法證明”的含義的通知，署調(diào)字

8、第500號(hào)）是為了便于各關(guān)進(jìn)一步統(tǒng)一理解法律、行政法規(guī)的規(guī)定，統(tǒng)一處罰尺度，原則上不宜作為海關(guān)行政處罰的依據(jù)，不得在行政處罰決定書中引用。因此，我們在行政處罰過程中的執(zhí)法依據(jù)還只能是海關(guān)法和實(shí)施細(xì)則，不能因?yàn)橛袀€(gè)內(nèi)部規(guī)定就以為簡單地照搬規(guī)定處理案件。 三、重實(shí)體輕程序的觀念 中國立法的一個(gè)顯著特點(diǎn)是側(cè)重于實(shí)體，忽視程序，法律法規(guī)對(duì)實(shí)體方面的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于對(duì)程序的規(guī)定，這種不均衡的表現(xiàn)直接導(dǎo)致了不少執(zhí)法人員的頭腦中形成了一種根深蒂固的觀念，即只要實(shí)體正確、適用法律依據(jù)準(zhǔn)確 【1】【2】【3】即可，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為必須要有充分的、確鑿的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，不論程序是否符合法律規(guī)定，實(shí)則不然。行

9、政復(fù)議法第二十八條第一款（三）項(xiàng)第3目規(guī)定：違反法定程序的具體行政行為，應(yīng)予以撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；行政訴訟法第五十四條（二）項(xiàng)第3目也規(guī)定：違反法定程序的具體行政行為，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。 對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，落實(shí)依法治國方略，最根本的是要依法行政。依法行政指行政機(jī)關(guān)不僅嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行行政管理，而且行政機(jī)關(guān)自身也受制于法律規(guī)定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求之一是：行政機(jī)關(guān)行使法定的行政職權(quán)時(shí)，必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序。因此行政執(zhí)法應(yīng)既要重視實(shí)體又要重視程序。從另一層面上講，程序合法的重要性更甚于實(shí)體的合法。因?yàn)槌绦?/p>

10、合法是實(shí)體合法的保障，也即實(shí)體上權(quán)利義務(wù)得以依法實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。因?yàn)樾姓袨橐坏┏绦虿缓戏ǎ瑒t無論其實(shí)體內(nèi)容如何合法，都將因?yàn)槭チ撕戏ǔ绦虻谋Ｕ隙灰暈檫`法。行政處罰法第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示*?！边@是對(duì)行政執(zhí)法作業(yè)制度、公開身份等方面的法律規(guī)定。行政處罰法第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。第四十二條規(guī)定：作出行政處罰決定之前，符合條件的當(dāng)事人可以要求聽證。如果沒有在告知單上明確當(dāng)事人的申辯、陳述或要求聽證的權(quán)利，則屬程序違法

11、。如田某、某公司訴海關(guān)一案中，海關(guān)在送達(dá)法律文書時(shí)將行政處罰告知單與行政處罰決定書在同一日送達(dá)給兩個(gè)當(dāng)事人，影響了某公司的陳述和申辯權(quán)利的行使，剝奪了田某要求聽證的權(quán)利，違反了行政執(zhí)法程序，最終必然導(dǎo)致行政處罰決定被撤銷的結(jié)果。 四、重筆錄說明輕其他證據(jù)的觀念 證據(jù)經(jīng)審查屬實(shí)，才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。證據(jù)要客觀、真實(shí)、充分，要審查調(diào)查取證程序是否合法。調(diào)查取證必須遵循全面、客觀、公正、合法的原則。但“證據(jù)如不夠，筆錄來相湊”的觀念在不少人頭腦中存在，辦理案件主要依賴于筆錄，辦案重點(diǎn)放在要當(dāng)事人承認(rèn)違法行為上的做法也有一定市場。這種認(rèn)識(shí)是極其危險(xiǎn)的。 在案件調(diào)查取證過程中，對(duì)當(dāng)事人做筆錄是必

12、要的，通過筆錄等材料可以尋找案件的突破口，了解案件的來龍去脈，確定辦案的思路方向。但僅僅依靠筆錄而無相關(guān)證據(jù)印證是不能作出行政處罰的。刑事證據(jù)上有個(gè)“米蘭達(dá)規(guī)則”，規(guī)則的含義是“只有其承認(rèn)不能證其罪”。我國也確立了該項(xiàng)證據(jù)原則，刑事訴訟法第四十七條規(guī)定：“只有被告人供述，沒有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據(jù)充分確實(shí)的，可以認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰?！毙姓?zhí)法也應(yīng)遵守這一原則，筆錄要做，但不能對(duì)筆錄有嚴(yán)重依賴性，關(guān)鍵是獲取相關(guān)證據(jù)，相互印證，形成完整穩(wěn)固的證據(jù)鏈條。 如，某公司以加工貿(mào)易方式出口皮包，實(shí)際藏匿許可證管理商品。在案件調(diào)查過程中，該公司經(jīng)理、業(yè)務(wù)員均稱，

13、此前，該公司以同樣手法出口過許可證管理商品，并提供了報(bào)關(guān)單、提單號(hào)，但兩人交代的貨物數(shù)量不一。由于該票貨物海關(guān)沒有驗(yàn)貨，貨物順利出口，因此，僅有兩個(gè)當(dāng)事人并不一致的查問筆錄，無法認(rèn)定第一票是否確已構(gòu)成*行為。 辦理行政案件，當(dāng)事人不承認(rèn)，只要證據(jù)確鑿，既可定性處理，不一定非要求當(dāng)事人 “親口承認(rèn)故意違法”不可。但只有當(dāng)事人的筆錄承認(rèn)，而無其他證據(jù)相互印證，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法第三十八條第一款（三）項(xiàng)的規(guī)定不得給予行政處罰。 五、重處罰輕教育的觀念 行政處罰法第五條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！?，這里明確了行政處罰必須遵循的處罰

14、與教育相結(jié)合的基本原則。該法第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！毙姓幜P通過申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、自由罰等方式使當(dāng)事人對(duì)自己的違法行為承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，從而達(dá)到教育當(dāng)事人的目的。如果過份強(qiáng)調(diào)罰沒收入的數(shù)量，勢必造成行政處罰的教育目的和處罰手段的錯(cuò)位，從而弱化了行政處罰教育目的的實(shí)現(xiàn)。 行政處罰不是重在增加罰沒收入，而是通過對(duì)違反行政法律規(guī)范所規(guī)定義務(wù)的行政管理相對(duì)人進(jìn)行懲罰，造成違法者精神、自由和經(jīng)濟(jì)利益受到限制或損害的后果，達(dá)到吸取教訓(xùn)、杜絕重犯的直接目的（即特殊教育意義）；同時(shí)還可對(duì)其他行政管理相對(duì)人產(chǎn)生威懾作用，使他們同樣不敢違反法定的行政

15、法義務(wù)（即普遍教育意義）。但懲罰與威懾是否收到成效，是否能實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，關(guān)鍵是要看行政管理相對(duì)人是否配合、協(xié)助。如果行政管理者、行政管理相對(duì)人均以對(duì)立的態(tài)度、抵觸的情緒來處理行政法律關(guān)系，則會(huì)引起關(guān)系緊張，案件多發(fā)，從而又增加執(zhí)法成本。而教育行政管理相對(duì)人守法，調(diào)動(dòng)其積極性，引導(dǎo)自覺守法是行政管理秩序恢復(fù)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有效方法和途徑，在教育中灌輸海關(guān)法律知識(shí)，還可以將誤會(huì)消除、矛盾消化。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該從思想上高度重視處罰與教育的有機(jī)結(jié)合，避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的對(duì)立的局面。 六、抵觸復(fù)議應(yīng)訴的觀念 具體行政行為直接影響公民、法人或其他組織的權(quán)利，一旦出現(xiàn)偏差，即會(huì)給公

16、民、法人或其他組織的合法權(quán)益帶來損害。隨著行政處罰法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等一系列法律的出臺(tái)實(shí)施，我國法律對(duì)于行政管理相對(duì)人合法權(quán)利的保護(hù)達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度。對(duì)于案件被申請復(fù)議或被提起訴訟，有人敬而遠(yuǎn)之，有人視為洪水猛獸，認(rèn)為這是工作的失誤或者是丟臉的事。 案件下達(dá)行政處罰決定書后，對(duì)于當(dāng)事人申請復(fù)議或提起訴訟應(yīng)該做正確理解。法律向公民、法人或其他組織提供了聽證、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償?shù)扔行У木葷?jì)制度，正是法律公正、公開原則的最大體現(xiàn)，其立法主旨就是防止和糾正違 【1】【2】【3】法的或不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｗo(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)保障和監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，完善行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。隨著依法治國方針的貫徹和落實(shí)，公民、法人和其他組織的經(jīng)營者的法律意識(shí)從萌發(fā)到扎根發(fā)芽，已有了顯著的進(jìn)步，且他們的法律素質(zhì)在不斷提高，已懂得利用法律來維護(hù)自己的權(quán)益，敢于對(duì)包括海關(guān)在內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的具體行政行為提出質(zhì)疑，甚至敢于說“不”。 因此，海關(guān)作出的具體行政行為被申請復(fù)議或被提起訴訟是正常的，關(guān)鍵是要保持一種正常的心態(tài)來對(duì)待，等閑視之、泰然處之，積極作好答復(fù)或應(yīng)訴工作，任何時(shí)候不要懼怕。如果因?yàn)榕卤簧暾垙?fù)議、被提起訴訟，勢必瞻前顧后，縮手縮腳，出現(xiàn)定性不準(zhǔn)、量罰畸重畸輕的情形，也就根本談不上依法行政。只要遵循案件審理的事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿