以科學的態(tài)度認識海關基層反腐倡廉的特點用科學的方法深化海關基層黨風廉政建設

1、以科學的態(tài)度認識海關基層反腐倡廉的特點用科學的方法深化海關基層黨風廉政建設（大連海關保持先進性理論研討小組）2006-3-21大連海關保持先進性理論研討小組科學發(fā)展觀是落實基層單位黨風廉政建設責任制的重要指導思想和行動指南， 怎樣針對基層海關特點，深化基層黨風廉政建設，保證基層落實科學發(fā)展觀，本文就此做一初步探討。一、基層海關上下級利益聯(lián)系緊, 垂直監(jiān)督體制有斷鏈的風險，落實黨風廉政建設責任制要注意建立垂直監(jiān)督體制的保障恢復機制運用黨風廉政建設責任制預防權力腐敗的一個重要思路，就是用上級的權力看住下級的權力， 這樣從直屬海關到基層的科級單位形成了一級管一級的權力監(jiān)督鏈條，出現(xiàn)了較大的向下監(jiān)督力

2、量， 對防治腐敗起到了明顯的作用。 但還必須看到， 基層單位上下級之間的利害關系密切，有著共同的榮譽、 利益、責任。這種上下級的利益關聯(lián)性，在有利于實現(xiàn)黨風廉政責任制的同時，還會導制基層單位上下級形成自我利益的保護。 一是容易出現(xiàn)保下等于保已的問題。根據(jù)黨風廉政責任制的追究制度，下級出現(xiàn)了黨風廉政問題，要追究上級的責任，這樣下級有了問題，就等于上級也有問題，出于逃避責任的需要，上級就可能保護下級，壓事不報，最終醞成大害。二是容易形成互相利用的問題。 為了以權謀私，上下級共同謀利，一起腐敗。 三是容易形成互相庇護的問題。上級和下級都“不干凈”，出于對自己的保護，互相包庇對方。 四是出現(xiàn)上級自保的

3、問題。 上級權力主體有問題，就不敢大膽的監(jiān)督管理下級，下級就會失去上級的監(jiān)督。 這些同一個結果，就是導制黨風廉政責任鏈條的斷鏈，最終造成責任制體系失去防治腐敗的作用。 可見，垂直監(jiān)督體制并不是完全可靠的，有著斷鏈的可能。由此可見，我們不能將監(jiān)督的可靠性僅僅維系在責任制形成的垂直監(jiān)督體制之上， 必須在加強黨風廉政責任制的基礎上，針對責任制可能斷鏈的可能， 建立黨風廉政責任制的保障恢復機制。一是要建立主動查處問題的責任脫減機制。應明確規(guī)定，只要是上級主動發(fā)現(xiàn)報告的下級廉政問題， 上級的責任應減輕， 只要是上級發(fā)現(xiàn)并解決的下級問題，上級脫離責任。 只有這樣上級才敢于發(fā)現(xiàn)、 暴露和解決問題，從而防止因

4、逃避責任而導制的責任制鏈條的斷裂。二是要建立斷鏈的發(fā)現(xiàn)糾正機制。 針對從上至下的監(jiān)督存在的斷鏈可能，強化垂直監(jiān)督體制之外的監(jiān)督， 重點要強化紀檢和審計的專門監(jiān)督，強化平行部門的橫向監(jiān)督，強化下級的反向監(jiān)督，強化社會的外部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)斷鏈的狀況，彌補和恢復垂直監(jiān)督體系。三是要建立組織恢復機制。對可能存在廉政問題的基層上下級進行交流，及時破壞腐敗利益鏈條，從組織上恢復責任制的鏈條。二、基層海關處于垂直管理體制的最低層，具有來自上層權力侵蝕的可能，應建立縱向權力監(jiān)督制約機制基層單位處于垂直領導管理體制的最低層，位于黨風廉政責任制的未稍環(huán)節(jié)。 從導制基層單位權力腐敗的誘因主體來看，不僅有外部的工作對

5、象，而且有內部由領導和職能部門組成的多級上層權力主體。這些上層權力主體，想以權謀私的話，往往最終要通過辦理具體執(zhí)法事項的基層來實現(xiàn)。 海關實行的垂直領導管理體制和黨風廉政責任制，形成了從上至下的強大管理和監(jiān)督力量，最終的落腳點是基層，這對于海關的管理和黨風廉政建設，都是十分必要的。 但在看到這種管理監(jiān)督體制積極作用的同時， 也必須清醒的看到如果上級違法向下運行權力，能量同樣是巨大的。由于地位、權力的差異和利益驅動，基層單位往往抵擋不住來自上面的違法權力，從而導制基層海關的被動權力腐敗。過去我們強調抵御工作對象拉攏侵蝕的較多，往往忽視了來自上級權力的侵蝕。 為此，基層海關必須在強化正面抵御工作對

6、象侵蝕的同時，還必須想方設法抵御上級違法權力的侵蝕。目前的關健問題不是下級愿不愿意抵御和抵御的方法問題，而是基層海關沒有這樣的權力和能力， 當前最重要的是賦予基層海關一定的獨立權，建立海關垂直領導體制基層的縱向權力制約機制。一是要賦予基層執(zhí)行法規(guī)制度的獨立性。要在法律層面上明確法規(guī)、上級決定、基層單位之間的權責關系。使基層單位不僅要對上級負責，而且要對國家的法律法規(guī)和上級的制度負責， 而且首先是要對后者負責， 當上級的決定與法律法規(guī)和上級的制度矛盾時， 有優(yōu)先執(zhí)行法規(guī)制度的權力，從而賦予基層海關以法規(guī)制度抵御上級違法權力的權力。二是要賦予上級對基層的義務和責任。 黨風廉政責任制狀要雙向簽約，不

7、僅要明確下級的義務和責任，也要明確上級不得在下級職權范圍內以權謀私的義務，明確上級在基層運行違法權力的責任，以責任制限制上級在基層違法用權。三是要建立基層執(zhí)行上級違法權力有過錯的制度。基層執(zhí)行了上級的違法決定， 同樣違法，同樣要承擔過錯責任，將基層的責任與上級的責任捆綁起來， 使基層出于保護自己的考慮， 主動抵制上級的錯誤決定。四是要賦予基層制度規(guī)定的獨立性?；鶎右罁?jù)法規(guī)制度，結合本部門實際， 集體建立的制度，上級個人無權干涉和改變（除非這些制度違法違規(guī)或與上級的集體決策矛盾）。從而使基層具有以自己制度抵抗上級錯誤決定的權力。五是要賦予基層一定的自由裁量權。上級的決定主要明確干什么，干到什么程

8、度，遵守怎樣的要求，而具體怎么辦， 由下級決定，除非違法違紀，明顯不符合實際，上級不應干涉，從而使基層具有自由裁量權抵抗上級違法權力的權力。三、基層海關辦事具有直接性，違法用權隱蔽性強，應著重建立內部權力監(jiān)督制約機制基層海關是法規(guī)政策和上級決定的執(zhí)行單位，國家和上級的各種法規(guī)政策，最終要由基層來實現(xiàn)。上級領導要想以權謀私，許多情況下需要領導層層向下找關系，最終在基層實現(xiàn)，辦事具有時間長，環(huán)節(jié)多，成本高，容易暴露的特點。而基層海關關員想以權謀私，可以避開這些環(huán)節(jié)和各種外部監(jiān)督直接進行。辦事具有時間短、環(huán)節(jié)少，成本低、風險小的特點，違法用權具有較強的隱蔽性。所以一些走私分子和內部權力主體， 往往避

9、開上級各層領導， 直接拉攏基層現(xiàn)場辦事關員，為其走私和權力腐敗服務。 在這種情況下，有些執(zhí)法權力只在基層小的范圍內運行，外部對基層海關監(jiān)督往往起不到應有的作用。正因為如此，在反腐敗力度日益加大的今天，一些基層關員仍然頂風違紀。為此，必須針對基層關員腐敗行為的直接性和隱蔽性，外部難以監(jiān)督的特點，著重在建立基層海關內部權力監(jiān)督制約機制上下功夫。要按照牟新生署長提出的 “重點防范和控制業(yè)務崗位的廉政風險，抓好制衡權力、規(guī)范行為、監(jiān)督檢查三個環(huán)節(jié)”要求，對基層內部業(yè)務權力進行分解制衡。 要對基層內部業(yè)務權力分解， 使同一個業(yè)務過程由不同環(huán)節(jié)的權力在掌控，重大風險事項由不同的人共同決定，一個崗位有多個權

10、力在運行， 一件事情要有多種權力在里邊，重要審批要由多層審定， 從而使風險業(yè)務權力不能單獨運行，業(yè)務風險事項不能一個人直接辦成。要利用計算機等技術手段，通過參數(shù)設定，組合限制、程序設定、機械程序、電子識別等手段，對各種權力進行剛化處理，并將其有機的溶入到各業(yè)務環(huán)節(jié)之中，以技術的剛性，制約人的彈性；以電子的無情， 限制人的有情，從而達到對彈性權力硬性限制之目的。要在權力分解基礎上， 強化權力監(jiān)督制約的封閉性， 對流性，強化權力之間的滲透性， 筑建權力主體的利害性， 達成權力大小的平衡性，形成監(jiān)督制約的動力， 提高制約的力度，從而形成各種權力犬牙交錯，膠著纏繞，力量相當，環(huán)環(huán)相扣的權力制約鏈?？傊?/p>

11、，要通過內部權力制約機制建設，使基層海關內部權力制約具有自動性、即時性和廣泛性， 逐步形成一種不以時移，不以物換，不以人替的基層單位內部權力監(jiān)督制約機制。四、基層海關業(yè)務決策具有即決性，效率與制約矛盾突出，應實行“議行時空分離”的工作機制基層工作的特點是業(yè)務工作量大，具體事項繁雜， 需要現(xiàn)場即決的事項多。在這種情況下，許多業(yè)務事項不及時處理，不果斷做出決斷，就會制約通關速度，影響服務質量，而且矛盾積重難返。在這種業(yè)務壓力之下， 基層單位尤其是科級業(yè)務單位，長期習慣于采用“議行合一”的辦事機制。即：議事（做出決定）與行事（執(zhí)行決定）是同一個（批）人同時同地進行。這種“議行合一”的辦事機制，雖然能

12、提高了辦事效率， 但決定權與執(zhí)行權合一， 形成了較為集中的領導權力，為“議”與“行”互相利用，以權謀私創(chuàng)造了條件。這是基層海關存在的一個權力腐敗風險。在現(xiàn)代社會對基層海關業(yè)務效率要求高的情況下，如果一事當頭，都要現(xiàn)場集體議事， 在派其他人去行事， 雖然能夠化解廉政風險，但會嚴重影響通關效率， 這是不現(xiàn)實的。 如何解決這種議行合一有利于效率，議行分離有利于廉政的矛盾，實現(xiàn)效率與制約的統(tǒng)一，是基層海關亟待解決的問題。根據(jù)基層工作的特點，我們認為要建立“議行時空分離”的工作機制。具體的講分三個層面：第一，制度層面。對經常性、穩(wěn)定性的業(yè)務事項，事先通過集體研究，形成各種業(yè)務事項，怎么辦的固定模式（制度

13、），在實際業(yè)務工作中，遇到相應的事項，按模式辦就行了。 這一層面，能解決大多數(shù)經常性業(yè)務事項的集體研究問題。第二，集體決策層面。對于可預見的階段性業(yè)務重大事項，要提前集體研究決定后， 再由現(xiàn)場執(zhí)行。對于現(xiàn)場臨時遇到的重要有風險業(yè)務事項， 先擱置起來，再經過集體研究后執(zhí)行。 這一層面，能解決階段性的風險業(yè)務事項的集體研究問題。第三，有關人員研究決定層面。在風險不是很大， 通關速度要求高的情況下， 由現(xiàn)場科長、副科長和執(zhí)法關員，研究做出決定，由其它關員執(zhí)行，但要報告和備案，事后集體審查。這一層面，能解決少見的緊急通關的業(yè)務事項集體研究問題。以上三個層面， 議行結合的形式不一樣，但都是通過議事與行事

14、在時間上和空間上進行了分離，都對重大業(yè)務實行了集體研究，達到了議行分離的目的， 即不影響現(xiàn)場的通關效率， 又避免了議行合一權力集中的風險性，實現(xiàn)效率與制約的統(tǒng)一。 這樣在現(xiàn)場使用的權力，看起來是少數(shù)人在直接行使，但實際上已溶入了集體和民主的權力，只不過是這些權力提前進入罷了。五. 基層海關業(yè)務具有活躍性和微觀性，法規(guī)制度具有不適應性，應建立微觀業(yè)務的監(jiān)督制約機制隨著世界經濟的一體化， 對外貿易的不斷發(fā)展， 對外貿易的方式、方法、途經等層出不窮?；鶎雍ｊP位于對外貿易的一線，能充分反映對外貿易的活躍性。 最先遇見對外貿易的新情況， 最先反映通關過程出現(xiàn)的新問題， 最先發(fā)現(xiàn)海關業(yè)務中出現(xiàn)的新矛盾。規(guī)

15、章制度是對已經常出現(xiàn)的業(yè)務工作的規(guī)范，相對基層業(yè)務事項的活躍性，具有一定的穩(wěn)定性和置后性， 不能對這些新業(yè)務進行規(guī)范， 這就夠成了基層海關業(yè)務的活躍性與規(guī)章制度的穩(wěn)定性的矛盾?；鶎雍ｊP業(yè)務是海關系統(tǒng)最微觀的層次，具有具體性，多樣性、細節(jié)性、微觀性，而規(guī)章制度具有一定的抽象性、 一般性、概括性難以規(guī)范微觀層次的多種多樣的業(yè)務，這就夠成了基層海關業(yè)務的微觀性與規(guī)章制度的概括性之間的矛盾。這兩種矛盾的存在， 形成了海關前沿業(yè)務和微觀業(yè)務的制度真空，造成了基層海關一些業(yè)務無法可依，無規(guī)定制度可循的狀態(tài)，形成了基層海關工作人員在微觀層次上的自由裁量權，為一些關員濫用權力提供了條件。這是基層海關滋生腐敗的

16、一個重要因素。要想解決以上兩個矛盾， 如果采用對每個具體業(yè)務內容，都制定規(guī)章制度的辦法是不現(xiàn)實也是不可能的。我們認為，一方面，要改變定期監(jiān)督的模式，建立動態(tài)監(jiān)督模式，強化監(jiān)督的微觀性，深化基層海關微觀層次的權力分解制約體制建設。更重要的方面， 是不能著重于在建立各種各樣約束規(guī)章上做文章，要在建立對各種前沿和微觀業(yè)務都管用的監(jiān)督措施上想辦法， 形成對這些無規(guī)則無依據(jù)事項處理的制約機制，以剛性執(zhí)法形式， 來制約關員自由裁量權。一是要明確對待這類業(yè)務的決定原則和依據(jù)。 二是規(guī)定這些業(yè)務事項的多級決定權限定。三是要規(guī)定監(jiān)督制約的程序，增加環(huán)節(jié)，分解權力。四是要實施報告和備案制度。 形成剛性執(zhí)行情況記錄

17、和報告制度，以強化事后監(jiān)督。五是要建立監(jiān)督責任追究制度，違反原則程序和權限的自作主張行為，要受到相應的處罰。六、 基層工作具有較強的綜合性， 關員行為受多種因素綜合作用，應建立綜合防治腐敗機制上面千條線，下面一根針。從直屬海關到處級單位到科級單位，工作的綜合性愈來愈強， 在直屬海關政治思想、 教育培訓、干部管理、紀檢監(jiān)察、行政管理， 業(yè)務工作等是分開的，都有相應的獨立部門領導管理，到基層海關這種區(qū)別越來越小，以至到了科一級幾乎完全融合在一起了。可以說基層海關處、科級領導集領導、管理、教育、思想、業(yè)務、廉政等工作于一身。 同時，關員的行為也是受多種因素作用的結果。 為此，基層海關廉政工作， 不能

18、就紀檢抓紀檢，就反腐敗反腐敗，就監(jiān)督抓監(jiān)督，而是要樹立大廉政觀，要按照牟新生署長所要求的，領導干部要切實履行領導、管理、教育、監(jiān)督、報告、配合調查的責任，使紀檢工作與業(yè)務等工作深度融合，互相作用，形成合力。一是要善于從領導、管理、教育、思想、業(yè)務等多種因素的互相聯(lián)系中思考廉政問題。 比如：廉政問題糾正不過來，有時并不是領導不去糾正的問題， 而是領導的管理權威性不夠的問題；廉政建設觀念弱，有時不是對廉政建設本身認識問題，而是權力觀問題；關員濫用權力，有時不是關員本身的問題，而是業(yè)務工作不規(guī)范的問題等。只有克服就廉政思考廉政的思路，從多因素的聯(lián)系中思考， 才能得出正確的結論。二是要從多種因素的互相作用中采取措施。解決廉政問題，要跳出廉政的圈子，從領導、管理、教育、思想、業(yè)務互相作用中，尋得問題的癥結所在， 找到解決問題的切入點和著力點。比如：解決關員不執(zhí)行廉政規(guī)定的問題，有時需要從提高領導管理能力入手；解決關員廉政意識不強的問題，有時需要從