國家審計模式國際比較

1、國家審計模式國際比擬 國家審計模式國際比擬 一、引言 目前，世界上通行的國家審計模式有四種，即立法型、司法型、獨立型與行政型。在不同的國家體制下，國家審計機關(guān)所關(guān)注的領(lǐng)域不同，但其最主要的任務(wù)仍然是對公共財政資金使用的合法性和效率性進行審計；其傳統(tǒng)職能就是監(jiān)督財政預(yù)算收支是否按照標(biāo)準執(zhí)行，同時對預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價。隨著政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，國家審計的功能也在發(fā)生變化。蔡春等學(xué)者認為國家審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系確實立，其根本目標(biāo)在于保證和促進政府公共受托經(jīng)濟責(zé)任的全面、有效履行。因此，當(dāng)效勞國家治理成為公共受托經(jīng)濟責(zé)任的重要內(nèi)容時，國家審計的目標(biāo)就應(yīng)包含效勞國家治理，并

2、充分發(fā)揮審計功能。在國家治理大系統(tǒng)中，國家審計所具有的免疫系統(tǒng)功能，應(yīng)該是對監(jiān)督、評價、鑒證等傳統(tǒng)功能的延伸和擴展，具體表現(xiàn)為四項功能，即：揭示功能、抵御功能、改良功能和預(yù)防功能。從單獨的賬項審計，開展到實現(xiàn)國家審計的前瞻功能，可以發(fā)現(xiàn)國家開展過程中的風(fēng)險，在一定程度上維護國家治理秩序。 國家審計模式是指審計機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)設(shè)置、管理模式及其運行效率的總稱，是國家審計組織制度中的核心內(nèi)容之一。從國家審計管理的實踐看，它的各項活動主要圍繞增強國家審計的獨立性和權(quán)威性，組織審計工程的有效實施而展開。目前我國國家審計存在著審計主體獨立性弱、權(quán)力制衡不合理、職能劃分不明確、審計結(jié)果透明度不高，反應(yīng)監(jiān)督機

3、制不完善等問題。如何定位國家審計決定了未來國家審計模式的改革方向。本文主要從組織結(jié)構(gòu)、效勞國家治理范圍與審計結(jié)果公告機制等方面，選取運用這四種模式的典型代表國家進行比擬分析，探索優(yōu)化我國國家審計模式，從而更好地提升國家治理能力。 二、不同國家審計模式效勞范圍比擬 隨著市場經(jīng)濟的不斷開展，國家審計介入國家治理的范圍不斷擴大，其產(chǎn)生的作用也日益明顯。現(xiàn)代國家審計的實踐以查核相關(guān)資料為主要手段，以監(jiān)督財政、財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性為主要內(nèi)容。國家審計重點在于：對國家經(jīng)濟、社會運行狀況進行獨立的監(jiān)督與評價；公共權(quán)力機構(gòu)行使權(quán)力的3E情況，有關(guān)機構(gòu)和個人履職的合法性、合規(guī)性；將維

4、護國家經(jīng)濟平安、推進民主法治、促進廉政建設(shè)、保障科學(xué)開展和公眾利益作為國家審計目的。 通過比擬國家審計效勞國家治理范圍，可以看到：美國審計署關(guān)注的范圍最廣，幾乎覆蓋了聯(lián)邦政府涉足的每個領(lǐng)域；每年發(fā)布多個領(lǐng)域的風(fēng)險清單，通過判斷該工程是否屬于國家層面、是內(nèi)生風(fēng)險還是系統(tǒng)風(fēng)險、衡量改良措施是否有效等來確定聯(lián)邦政府面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。法國與德國也圍繞政府責(zé)任，開展了績效審計與公共政策審計。而我國仍然將審計重點放在財務(wù)審計上，績效審計還處于試點階段，尚不成熟。在我國特有的政治體制下，審計機關(guān)開展針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，強調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，打擊腐敗。我國審計機關(guān)應(yīng)擴大國家審計的范圍

5、，加強實施績效審計與公共政策審計，將國家審計定位于提升國家治理能力。 三、不同國家審計模式組織結(jié)構(gòu)比擬 從現(xiàn)代組織理論來看，不同部門擁有的權(quán)利范圍不同，會導(dǎo)致部門之間、部門與領(lǐng)導(dǎo)者之間以及部門與下屬單位之間的關(guān)系不同，組織結(jié)構(gòu)也是不同的。如何實現(xiàn)職責(zé)別離，實現(xiàn)各崗位相互牽制，是國家審計機關(guān)進行組織結(jié)構(gòu)設(shè)計時應(yīng)考慮的問題。國家審計機關(guān)采用的組織結(jié)構(gòu)決定了該組織的運行效率，其結(jié)構(gòu)的合理性也會影響國家審計效勞國家治理的效果。表2主要從內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、隸屬機構(gòu)、權(quán)力范圍、人事安排、經(jīng)費來源等方面進行了比擬與分析。 通過對四種國家審計模式的比擬，可以看出：從機構(gòu)設(shè)置來看，立法型、司法型與獨立型審計機關(guān)的獨

6、立性較強，行政型機關(guān)獨立性較弱。立法型審計機關(guān)地位高、獨立性強，不受行政當(dāng)局的控制和干預(yù)，但這種職能的發(fā)揮依賴于完整的立法體系與程序。獨立型審計機關(guān)的地位上下、對應(yīng)的立法體系是否完善對其職能的發(fā)揮影響很大。行政型審計機關(guān)獨立性較弱，其職能發(fā)揮效果取決于其地位。地位越高，權(quán)威性越強。從權(quán)利范圍來看，司法型模式下的審計機關(guān)可以直接行使司法權(quán)力，具有司法地位和很高的權(quán)威性。這種模式下的審計機關(guān)所提供的效勞主要是基于微觀層面的，即審查和追責(zé)當(dāng)事人，不注重向立法機關(guān)提供建設(shè)性的意見和建議。我國審計機關(guān)雖然被賦予一定的制裁處分權(quán)，但大多審計檢查結(jié)果的處理權(quán)由紀檢、監(jiān)察、組織、人事等部門行使。因此，在審計范

7、圍和方式受到政府行政機關(guān)制約和限制的前提下，審計機關(guān)行使的并不是真正意義上的監(jiān)督權(quán)，從而審計的獨立性也會隨之受到影響。從人事安排看，前三種審計模式下，審計機關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)一般由議會提名，且最高長官的任期都較長，保證了其形式上的獨立性。我國審計機關(guān)雖然獨立于財政部門，但沒有獨立于行政部門。審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的提名與任免是由行政機關(guān)決定的，所以缺乏人事上的獨立性。從經(jīng)費來源來看，前三種審計模式下，審計機關(guān)經(jīng)費大都來源于國會或議會，保證了其在經(jīng)費上不受到政府的影響。因此，我國審計組織結(jié)構(gòu)的改革，應(yīng)從增強審計機關(guān)的獨立性與權(quán)威性入手，保證審計機關(guān)的經(jīng)費來源與人事安排獨立于被審計部門，同時應(yīng)注重提高審計組織效率，

8、保證審計信息傳遞的及時、準確與完整。 四、不同國家審計模式審計結(jié)果公告機制比擬 國家審計是國家治理的重要組成局部，而作為國家審計重要組成局部的國家審計結(jié)果公告制度，通過揭示和向社會公眾反映受托責(zé)任者代表國家和公眾利益履行職責(zé)的總體情況和存在的問題，有效地發(fā)揮審計監(jiān)督、立法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督多重約束機制的合力作用，促進受托責(zé)任者依法履行職責(zé)，維護國家的法律尊嚴，完善國家法律制度，有效地效勞和推動完善國家治理。 從表3可以看出：立法型、司法型與獨立型審計模式下的審計結(jié)果公開性強，且其審計質(zhì)量控制流程較為嚴格。比方，德國的審計報告公開性、專業(yè)性、直觀性較強，被審計單位可以反應(yīng)意見，審計結(jié)果需要

9、與被審計單位共同協(xié)商核定后才遞交過聯(lián)邦國會。公開后任何部門和個人無權(quán)更改，并且在審計的每一個階段都有嚴格的質(zhì)量控制程序，對審計人員的素質(zhì)要求非常高。對已審計工程進行跟蹤審計，公開沒有進行整改的單位。但其與被審計單位反復(fù)磋商后假設(shè)仍然存在分歧，分歧可以保存下來，由社會公眾和議會來進行評判；年度審計報告是評估政府績效和做出重大決議的參考。 行政型審計結(jié)果公開性較弱。例如，我國?審計法?雖然規(guī)定，“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果，但是，多年來中央和地方審計機關(guān)查處的大案要案披露較少，由于審計出來的問題涉及多方面的關(guān)系和利益，審計披露的內(nèi)容不可能完全真正披露政府存在的所有重大問題

10、，透明度不高，在處理和披露上比擬難。因此，我國審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)提高審計工作透明度，謹慎開展審計評價，降低審計公告風(fēng)險，保障公民知情權(quán)，從而擴大審計報告的影響力。 五、結(jié)論 國家審計模式的選擇需要與該國的具體政治經(jīng)濟體制相適應(yīng)，不斷優(yōu)化國家審計模式，從而全面提升國家治理能力。通過對四種審計模式的比擬，行政型國家審計模式存在著審計主體獨立性弱、機構(gòu)權(quán)力制衡不合理、職能劃分不明確、審計結(jié)果透明度不高，反應(yīng)監(jiān)督機制不完善等問題。國家審計在效勞國家治理范圍方面，擴大國家審計的范圍，加強實施績效審計與公共政策審計，將審計定位于提升國家治理能力；我國審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在審計組織結(jié)構(gòu)方面，增強審計機關(guān)的獨立性與權(quán)威性，保證審計機關(guān)的經(jīng)費來源與人事安排獨立于被審計部門；在審計結(jié)果公告機制方面，提高審計工作透明度，謹慎開展審計評價，降低審計公告風(fēng)險，保障公民知情權(quán)，擴大審計報告的影響力，促使國家審計從關(guān)注財政資金的平安拓展到國家的經(jīng)濟環(huán)境平安，從打擊腐敗、提高政府運營透明度拓展到為國家治理提供前瞻性策略。 本文系審計署公開招標(biāo)立項課題?國家審計推動完善國家治理的路徑研究?階段性研究成果 參考文獻： 【1】謝志華、陶玉俠：?論國家審計的角色定位?，?審計與經(jīng)濟研究?2021年第2期。 【2】蔡春、朱榮、蔡利：?國