行政決策中的公民參與研究

1、行政決策中的公民參與的思考摘耍公民參與行政決策并不是替代行政機(jī)關(guān)作出決策，而是為了促成 行政決策科學(xué)化和民主化，使行政決策日益成為一種社會化行為。當(dāng)前我國行政 決策屮公共參與機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷，決策屮無法吸納公眾的意見。在我國要真正 實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化與科學(xué)化，就必須在行政決策過程中建立起一套科學(xué)的行 z有效的制度保障機(jī)制。隨著我國行政環(huán)境的變化和社會主義民主政治的發(fā)展， 如何捉升政府行政決策的能力，捉高政府行政決策的水平，冇效防止和及時糾正 行政決策的失誤，已成為現(xiàn)代社會對各級政府提出的一種必然要求。其中的一個 重要因素就是要解決政府在行政決策過程屮的公民參與問題。一、當(dāng)前行政決策中公民參與

2、現(xiàn)狀1. 行政決策系統(tǒng)不健全，公共決策過程排斥公民參與行政決策的組織系統(tǒng)是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的、多因素緊密聯(lián)系、相互配合的冇機(jī) 系統(tǒng)?？茖W(xué)的行政決策中樞系統(tǒng)的建立，必須能夠正確劃分中央與地方、政府與 企事業(yè)單位、人民團(tuán)體及公民的各自決策范圍，合理劃分職責(zé)權(quán)限，使決策屮樞 系統(tǒng)提供多種決策方案和分析評估意見，以及對各種方案進(jìn)行政治或技術(shù)指導(dǎo)的 服務(wù)系統(tǒng)。當(dāng)前，我國行政決策系統(tǒng)存在的問題主要冇：黨政不分導(dǎo)致行政屮樞系統(tǒng)行 政決策權(quán)大受牽制；職責(zé)不明確，決策失誤造成的損失往往大事化小，以交學(xué)費(fèi) 為名而敷衍了事；長官意志、個人獨(dú)斷、盲口拍板的現(xiàn)象仍然存在。相當(dāng)一部分 行政領(lǐng)導(dǎo)對研究咨詢機(jī)構(gòu)重視不夠，同吋決策

3、研究工作缺乏獨(dú)立性。決策研究處 于中低水平、不務(wù)實(shí)。行政信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不健全，覆蓋面比較狹窄，特別是作為 行政決策依據(jù)的政務(wù)信息，存在一般信息過多過濫、適用信息偏少、時效性差等 問題，不利于迅速、有效地作出行政決策，不利于政府部門與社會各界進(jìn)行廣泛 的信息反饋與交流，制約了行政決策民主化的進(jìn)程。行政決策三大系統(tǒng)存在的這 些問題，使公民參與行政決策變得有名無實(shí)。2. 行政決策不公開，公民參與缺乏應(yīng)有的信息基礎(chǔ)由丁階層意識、行業(yè)意識、社團(tuán)意識、地域意識等所導(dǎo)致的利益分化和多元 格局的存在，行政決策過程中基于信息的不對稱和利益非均衡必然就會出現(xiàn)由行 政主體單方的決策到多元主體的共同協(xié)商、溝通、妥協(xié)的局

4、面，決策的過程，如 聽證會中英至?xí)霈F(xiàn)不同利益主體針鋒相對的激烈爭論。但從目前的實(shí)際情況來 看，很多的決策過程只是走過場流于形式而已。以價格聽證為例，由于透明度不 高、公平性不足、平等性缺位等現(xiàn)彖的存在，致使當(dāng)前的一些價格聽證成為非對 稱的、不充分的論辯，嚴(yán)格地說還不能稱之為“論辯”。聽證會上嚴(yán)重的信息不 對稱，只能是“聽而不證”。由于公聽代表人不能代表公眾，即使獲得了代表資 格，也沒有同公眾進(jìn)行有效的信息溝通，無法反映公眾的真實(shí)心態(tài)。這種參與下 的行政決策，最終仍然是反映行政機(jī)關(guān)單方意見，聽證制度目的沒有實(shí)現(xiàn)。3. 行政決策屮參與機(jī)制缺失，公民參與通道不暢首先表現(xiàn)在行政決策系統(tǒng)中缺乏民主機(jī)制

5、?，F(xiàn)代政府決策所面臨的行政環(huán)境 呈現(xiàn)多元化的特征，輔助機(jī)制的設(shè)立對形成合理科學(xué)的決策有著不容忽視的作 用。這些機(jī)構(gòu)設(shè)立的本來目的就是為溝通民情、吸納民意，為公民參與提供一個 便利的途徑。但在具體操作過程中卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，現(xiàn)有的公民 參與決策的一些制度的作用沒有得到充分發(fā)揮。如聽證會、民情溝通日、民情懇 談會等形式，在一定程度上能夠影響到政府的行政決策，但由于政府在決策中真 正聽取民意的誠心有限、公民參與的被動性等因素限制，實(shí)際效果不容樂觀。再 次，監(jiān)控機(jī)制不完善。對于行政決策的實(shí)際結(jié)杲而言，由于監(jiān)控機(jī)制不完善，無 論是內(nèi)部的述是外部的監(jiān)督都沒有達(dá)到預(yù)期效果。二、行政決策中公民參與

6、的重要性由于決策主體的自利性因素的存在、決策信息的匱乏和決策形式的合法性等 問題，要解決這些問題，行政決策中必須吸納非正式主體的廣泛參與，以彌補(bǔ)行 政決策口身中存在的缺陷。當(dāng)然，公民參與行政決策并非公民替代行政主體做出 決策，而是公民僅僅通過參與行為促使行政決策更加科學(xué)、民主、合理，更加符 合公共利益的需要。1. 有利于行政決策的科學(xué)化和民主化科學(xué)化和民主化是現(xiàn)代行政決策的兩大趨勢，在決策中，科學(xué)化和民主化是 緊密聯(lián)系不可分離的。民主化是科學(xué)化的內(nèi)在要求，科學(xué)化又以民主化為基本前 提，民主的決策路線和程序是科學(xué)化的重要保證。決策的科學(xué)性要求行政主體在決策時盡可能多地搜集信息，這就要求在決策 過

7、程屮盡可能多吸納公民參與其中，以利于提高決策的科學(xué)性。當(dāng)代作為行政決 策體制重要組成部分的中樞系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)都以官員和專業(yè)人士為核心，通過加 強(qiáng)公民參與可以平衡官員和專業(yè)人士過大的權(quán)力，增強(qiáng)行政決策的社會回應(yīng)性。 這既可以捉高決策的科學(xué)性，同時也實(shí)現(xiàn)了決策民主化的目的。一個科學(xué)民主的 行政決策，具有較高程度的社會接受性，其合法性的認(rèn)可度較高，這在執(zhí)行中將 減少執(zhí)行成木和監(jiān)督成木。2. 有利于協(xié)調(diào)各種利益，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化行政決策是一個齊方面利益協(xié)商、妥協(xié)的過程，行政決策作為政治決策的組 成部分，其實(shí)質(zhì)是對社會利益的權(quán)威性分配。政府作為行政決策的主體，由于被 賦予的公共權(quán)力，會產(chǎn)生對普遍政策下

8、的具休操作和操縱。正如阿爾蒙德所說的, “一項(xiàng)普遍政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于 他們實(shí)施該項(xiàng)政策的興致和效率?！倍駞⑴c使行政決策的標(biāo)取向由對部分 利益的維護(hù)轉(zhuǎn)向?qū)Χ嘣娴恼?，從而?shí)現(xiàn)公共利益的最大化。決策參與的各個主體來自于社會各界，他們代表著一定社會群體的利益，履 行著表達(dá)一定利益并為該群體爭取利益的功能。而政府必須是社會不同群體利益 的集屮代表者，必須調(diào)和不同的利益需求。政府不是-個超脫于社會各方利益之 上的沒有自身利益的組織。其特殊的地位又決定了它在進(jìn)行行政決策的同時必然 對口身組織及其成員的利益有所考慮。公民參與正是給予不同利益和力量以制度 化

9、的表達(dá)途徑，同時也是監(jiān)督政府決策屮可能存在的偏私的冇效載體，使利益沖 突方達(dá)成最大程度的共識。3. 行政決策合法性的需要從行政決策的權(quán)力要索看，行政決策是典型的行政權(quán)行使過程，而且大多數(shù) 行政決策類似于一個立法行為。因此，行政決策必須依法作出，這是行政決策的 最低耍求。但是在行政決策屮，為了捉高行政效率，實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制， 亦即行政決策最終是由首t等少數(shù)人作出，容易造成行政首長恣意妄為、獨(dú)斷專 行，違法決策，因此，需要引入一種行政決策的監(jiān)督機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)依法決 策。在現(xiàn)行法律制度框架中，這種監(jiān)督機(jī)制，一般是通過事后備案和事后審查進(jìn) 行，而缺乏一種行政決策過程中的監(jiān)督，因此，監(jiān)督的實(shí)效

10、并不理想，而且這種 監(jiān)督一貫關(guān)注的是行政決策的形式合法性，也很難保證行政決策的實(shí)質(zhì)合法性， 亦即正當(dāng)性。在民主社會屮，政府治理的合法性基礎(chǔ)在于民意而民意獲得的基木途徑是公 眾參與。因此，行政決策需要一個民主化過程，耍經(jīng)過利益相關(guān)人的參與、討論 與協(xié)商。當(dāng)然，由于行政管理的特殊性，這一過程不能完全復(fù)制代議制民主形式, 而是設(shè)計(jì)一種參與式行政，讓利益相關(guān)人等公眾參與決策，提供信息，發(fā)表意見, 表達(dá)訴求，雖然決策最終仍由政府作出，但是，政府必須考量信息，冋應(yīng)訴求， 采納民意。因此，公眾參與行政決策既能使行政決策過程受到公眾的監(jiān)督，從而 保障行政機(jī)關(guān)依法決策，同時又獲得了民主意義上的合法化。三、公眾參

11、與行政決策的主要方式1、書面評論書面評論，是一種最基木的參與形式，即使行政程序法沒有規(guī)定，受到行政 決策影響的公民或組織也可根據(jù)憲法導(dǎo)出書面評論的參與權(quán)利。具體要求是：行 政機(jī)關(guān)將決策的具體程序、計(jì)劃、擬議決策的草案或主耍內(nèi)容公z于眾，所有感 興趣的公眾都可以通過書而或口頭的方式表達(dá)意見。書而評論這種參與方式的優(yōu) 點(diǎn)在于：成本最小，最具經(jīng)濟(jì)性，同時能容納最大量的公共參與。尤其在網(wǎng)絡(luò)時 代，通告和書面評論都可以通過網(wǎng)站發(fā)布和接收，無需將眾多的參與者組織在一 起、專門花費(fèi)一定的時間對行政政策進(jìn)行討論。其缺陷在于：有可能造成“過度 參與”，使行政機(jī)關(guān)淹沒在“意見”中，一定程度上影響行政效率；而且書面

12、評 論多在規(guī)章草案形成z后，不具有形成性；更重要的是，書而評論的結(jié)果只起參 考作用，行政機(jī)關(guān)的決策往往不受公眾意見的限制，如果沒有完善的說明理由機(jī) 制，這種方式非常容易流于形式，甚至成為為既定決定辯護(hù)的幌子，無法真正實(shí) 現(xiàn)維護(hù)公眾利益、促進(jìn)理性決策和約束行政機(jī)關(guān)的目的。2、聽證會以是否遵循“聽證記錄排他性原則”為標(biāo)準(zhǔn)，聽證可分為非正式的聽證和正 式的聽證。非正式的聽證也稱為“公聽會”，由行政機(jī)關(guān)采用聽證程序廣泛地聽 取有關(guān)利害關(guān)系人及其代表、技術(shù)專家或其他人的各種意見，但是聽證意見對行 政機(jī)關(guān)沒有法律拘束力，僅供其決策時參考。正式的聽證會類似審判，由獨(dú)立的 行政法官主持，參加聽證的人有權(quán)聘請律

13、師，有權(quán)口頭陳述意見、提出證據(jù)，可 以互相盤問、質(zhì)證，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證記錄進(jìn)行決策。相對于書而評論和非 正式聽證，正式聽證方式較能激勵利害關(guān)系人充分展開事實(shí)和政策辯論，揭示各 種主張的缺陷和錯誤，能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)提供各方面的充分信息；同吋，行政機(jī) 關(guān)要根據(jù)聽證記錄做出決定，應(yīng)說明最終決定的根據(jù)以及不采納相關(guān)意見的理 由，這有利于保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利。但是，行政機(jī)關(guān)仍然擁有絕對的決定權(quán)以 及衡量權(quán)力的優(yōu)勢，如呆行政機(jī)關(guān)已經(jīng)冇既定決定，仍會冇“未參先決”的現(xiàn)彖, 因此仍然不利于形成進(jìn)一步的共識；而且聽證會的對抗式程序容易造成耗資、拖 沓等問題。因此，這種美國式的正式聽證會在其木國都極少應(yīng)用，在其

14、他國家也 基本未被采用。3、咨詢委員會咨詢委員會溢旨對政府問題進(jìn)行審議并為政府機(jī)關(guān)或官員捉供見解或結(jié)論 的若干個人的組合。咨詢委員會的職能是就行政機(jī)關(guān)指定的議題進(jìn)行討論，并將 結(jié)果報(bào)告行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上做出決定。根據(jù)委員會成立的動機(jī)，可以將咨詢委員會分為基于利益權(quán)衡的咨詢委員會 和基于技術(shù)考量的咨詢委員會。當(dāng)然，這只是理論上的一種分類，不甚嚴(yán)格。實(shí) 踐屮，冇些情況下，行政決策既涉及各方利益的權(quán)衡，又涉及復(fù)雜的技術(shù)因素， 導(dǎo)致咨詢委員會的委員構(gòu)成和活動范圍涵蓋兩方面的因素。(1)基于利益權(quán)衡的咨詢委員會基于利益權(quán)衡的委員會是指基于各方利益協(xié)調(diào)的目的建立起來的咨詢委員 會。最典世的就是美

15、國的規(guī)章制定協(xié)商委員會。根據(jù)協(xié)商制定規(guī)章法的規(guī)定, 該委員會由可能受擬議規(guī)章影響的利害關(guān)系人或其代表和行政機(jī)關(guān)代表組成；職 能是就行政機(jī)關(guān)提出的擬議規(guī)章的主題、范圍和需要考慮的問題進(jìn)行協(xié)商，并努 力就這些問題以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)為與規(guī)章冇關(guān)的其他問題達(dá)成一致意見；如果經(jīng)協(xié) 商達(dá)成合意，則行政機(jī)關(guān)以該合意為規(guī)章草案，然后進(jìn)入通告評論程序。相對丁書而評論和對抗式的聽證會，協(xié)商委員會一方而能夠?qū)⒐娨庖娤鄬?集中，乂能形成行政機(jī)關(guān)和利害關(guān)系人各方之間的意見和信息交流，起到維護(hù)利 害關(guān)系人權(quán)益和促進(jìn)理性決策的口的；另一方面還能創(chuàng)造性地解決行政問題，避 免對抗式聽證帶來的耗資、拖沓等問題。當(dāng)然，協(xié)商委員會也面

16、臨許多問題，比如，“輕諾寡信”問題，即經(jīng)過評論 程序，如果行政機(jī)關(guān)采納公眾的否定性評論意見，則會導(dǎo)致i辦商委員會機(jī)制的失 效；更嚴(yán)重的是，協(xié)商結(jié)果往往是透過利益交換機(jī)制達(dá)成的，除了可能不符合公 益外，也可能產(chǎn)生短視近利、忽略下一代利益的問題。為避免這些弊端，美國協(xié) 商制定規(guī)章法對協(xié)商委員會的成立規(guī)定了嚴(yán)格的條件。（2）基于技術(shù)考量的咨詢委員會基丁技術(shù)考量的咨詢委員會，簡稱技術(shù)咨詢委員會，是由相關(guān)領(lǐng)威的技術(shù)專 家和行政機(jī)關(guān)官員組成的，其職能是就行政機(jī)關(guān)提出的某些技術(shù)問題進(jìn)行研究、 討論，提出報(bào)告，供行政機(jī)關(guān)決策吋參考。與基于利益權(quán)衡的協(xié)商委員會不同，技術(shù)咨詢委員會成員的選擇“首要的應(yīng) 以他們在相

17、關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的專長”他們與特定團(tuán)體的制度性關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)。也就是說, 技術(shù)咨詢委員會是科學(xué)定位的，一般排除非專家的公眾參與。這種做法的理由是: 非專家的公眾對技術(shù)性問題不能提供或很少能提供幫助，而且委員會的科學(xué)定位 也可能因利益團(tuán)體代表的加入而受到破壞?；诩夹g(shù)專家超然獨(dú)立的地位和對科 學(xué)負(fù)責(zé)的態(tài)度，技術(shù)咨詢委員會能夠克服協(xié)商委員會可能岀現(xiàn)的“派系斗爭”或 “聯(lián)合出賣公共利益”的問題，利用科學(xué)依據(jù)抑制行政白由裁量權(quán)的行使。當(dāng)然, 技術(shù)咨詢委員會也冇可能給出有偏見的乃金無知的建議。另外，實(shí)踐中，通過向 委員會“選派”那些從過去的行為看一般會遵從行政官員政策偏好來處理科學(xué)、 政策問題的科學(xué)家，或者通過隱

18、匿不利于行政官員所支持結(jié)果的委員會資料，行 政官員也冇可能運(yùn)用咨詢委員會來支持自己預(yù)設(shè)的政策偏好，利用咨詢委員會躲 避對政策選擇的批評。這些問題的解決，需耍公止的委員遴選機(jī)制、適當(dāng)均衡的 成員配置以及透明、公開的運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)對咨詢員會的監(jiān)督，增強(qiáng)咨詢委員會 的公共責(zé)任。總之，相對于書面評論和聽證方式，咨詢委員會的優(yōu)勢在于：意見相對集屮, 不會造成“參與爆炸參與階段較早一般在決策草擬階段，形成性較強(qiáng)；行政 機(jī)關(guān)原則上應(yīng)考慮咨詢委員會形成的意見，在最終決策時應(yīng)說明決策的根據(jù)，并 對不采納的理由做出解釋，影響力較強(qiáng)；而且能夠在一定程度上解決對抗式程序 耗資、拖沓等問題。咨詢委員會運(yùn)作中遭遇的問題可

19、以通過進(jìn)一步完善其產(chǎn)生和 運(yùn)作機(jī)制得到解決。四、公眾參與的強(qiáng)度公眾參與的強(qiáng)度是指公眾參與結(jié)果對于行政決策影響力、拘束力的強(qiáng)弱程 度。根據(jù)安思汀的理論，公眾參與的度由弱至強(qiáng)依次為：1、非參與的參與層級: 公眾參與只是行政機(jī)關(guān)就既定政策向公眾宣傳、取得公眾支持的手段，而不是切 實(shí)征求公眾意見作為決策的基礎(chǔ)2、象征性的參與層級：公眾有一定的知情權(quán)和 提供咨詢意見的權(quán)力，但沒有決策權(quán)。其中又分為兩個層級：第一，行政機(jī)關(guān)不 受公眾參與結(jié)果的限制，對公眾意見也不承擔(dān)凹應(yīng)義務(wù)；第二，盡管行政機(jī)關(guān)未 必以參與結(jié)果做成決定，但至少必須就參與結(jié)果在決定書中以說明理由的方式或 單獨(dú)回復(fù)的方式進(jìn)行回應(yīng)3、市民控制層級

20、：市民在決策屮的地位和權(quán)力日益重 要，行政機(jī)關(guān)必須并且只能以參與結(jié)果做成決定。基于代議制民主原則，并非公眾參與的強(qiáng)度越大，效果越好。因?yàn)?（1）行 政規(guī)則的制定并不單純屈丁適用法律的問題，述涉及到復(fù)雜的技術(shù)爭議，過于強(qiáng) 調(diào)公眾意見的約束力可能會抑制成本收益分析的嘗試，并降低獨(dú)立的專業(yè)性評價 的重要性（2）很多行政決策涉及政策考慮，是一個多元利益整合的結(jié)果，基于 自身利益參加決策過程的公眾很難擔(dān)當(dāng)此任，而只能由超然獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)來完 成（3）項(xiàng)程序機(jī)制要想發(fā)揮其作用，也必須處理好法律責(zé)任和政治責(zé)任問題。 行政權(quán)力不能輕易授予給私人，因?yàn)樗麄兺耆幱谥荚谝种菩姓賳T裁量權(quán)運(yùn)作 的監(jiān)督制衡體系之外。

21、“如果參與的程度達(dá)到具有支配性決定權(quán)力的程度時，就 可能面臨代議民主原則的憂慮，并且有紊亂責(zé)任政治的危險(xiǎn)。”因此，一般情況 下，公眾意見在行政決策過程中僅起到咨詢、參考的作用，行政機(jī)關(guān)必須考慮公 眾意見，并在做出最終決策時說明采納或不采納公眾意見的理由，但決定權(quán)仍屬 于行政機(jī)關(guān)。這是審慎性民主的根本耍求?？赡軆尤藭@一觀點(diǎn)捉岀質(zhì)疑，認(rèn) 為這樣一來，公參與程序可能成為行政決策的“遮羞布”，或者僅成為公眾發(fā)泄 不滿的場所，而無法真正發(fā)揮作用。這些問題實(shí)際屮確實(shí)存在，但可以通過完善 參與程序的透明機(jī)制、行政決策的說明理出機(jī)制以及司法審查制度來解決。五、行政決策如何運(yùn)用公眾參與第一，確定目標(biāo)階段的公

22、眾參與。這個階段的公眾參與屈于直接的、事前 的參與。行政機(jī)關(guān)在確定目標(biāo)時，必須要做到目標(biāo)信息的充分收集。其中，民意 的調(diào)查是其屮最重要的一環(huán)。一個真實(shí)的民意調(diào)查可以反映公眾的基木意見，從 而為行政決策的其他步驟奠定民意的基礎(chǔ)。如果調(diào)查顯示公民對該決策持否定的 意見較多時，行政機(jī)關(guān)就要思考是否需要調(diào)整目標(biāo)，以迎合公眾的需求。第二，擬定方案階段屮的公眾參與。擬定方案就是要在一系列的備選方案屮， 選出一個最終的方案。方案的選擇涉及到兩大方面的問題，一是技術(shù)的問題，該 問題有專家負(fù)責(zé)論證；另一個就是價值的問題，這就要經(jīng)過公眾的認(rèn)可，聽證會 就是這樣的一個最適合、最常用的認(rèn)可方式。出于行政決策一般都會涉

23、及到公眾 整體性利益或部分公民的群體利益，在方案的選擇上，必須要考慮到各個方面的 利益，那么就需要冇一個供各個利益團(tuán)體相互交流和對話的平臺。這個平臺就是 聽證會。在聽證會上，參與者將口身對行政決策方案的意見表達(dá)出來，期望能夠 通過聽證會尋求自身利益被行政決策所吸收，即都是從自身角度出發(fā)來對行政決 策做出評論。第三，確定方案階段中的公眾參與。方案的確定耍經(jīng)過充分的論證，政府并 不是萬能的，同樣存在不可克服的缺陷，一旦決策涉及到一些專業(yè)知識時，必須 要有相應(yīng)專家的參與。一方面，從上文的分析可以得知，專家也是屬于廣義的“公 眾”的內(nèi)涵，也可以說是公眾參與的一部分。另一方面，在我國，專家是由行政 機(jī)關(guān)

24、指定的，專家論證最主要的就是涉及決策的事實(shí)問題，專家所做的就是以自 己的專業(yè)知識對行政決策的技術(shù)性和科學(xué)性做出論證。所以，公眾可以通過質(zhì)疑 等必要的方式來實(shí)踐公眾的參與，即監(jiān)督這些專家是否保持必要的屮立地位，這 種監(jiān)督從專家的產(chǎn)生一直到專家論證的結(jié)束。第四，實(shí)施階段屮的公眾參與。行政決策進(jìn)入實(shí)施階段，大規(guī)模的、直接 的公眾參與就基木退出舞臺，但公眾仍然需耍其他的方式來監(jiān)督行政決策的執(zhí)行 情況，人民代表大會制度就是這樣的一種方式。人民代表制度是一種代議制民主, 是一種間接的民主。在這個階段中，主要是通過人大代表與政府進(jìn)行有效的溝通 與協(xié)商，來達(dá)到對行政決策的有效監(jiān)督。但這些都是表面的情況，問題的

25、實(shí)質(zhì)仍 然需要公眾的有效參與。須知人大代表是由廣大的選民投票產(chǎn)生的，其代表的利 益就是廣大選民的利益。人大代表是否充分地代表、反映和維護(hù)選民的利益都需 耍經(jīng)過選民即通過“選民一一人大代表政府”的監(jiān)督傳導(dǎo)方式來完成。但是, 我們發(fā)現(xiàn)，人大代表在整個事件中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，公眾也沒有積極履行 對人大代表的監(jiān)督。六、如何改善和加強(qiáng)公眾參與研究公眾參與問題專家約翰托馬斯講過：“成功的行政決策都必須以公民 對政策的接受為基礎(chǔ)，沒有公民參與，讓公民接受決策幾乎是不可想象的。”但 傳統(tǒng)理論上的公眾參與是一個單向度的、自下而上的公眾參與，這種認(rèn)識是有其 局限性的。真正意義上的公眾參與，是由自上而下與自下而上的兩個相互互動的 向度組成的，自上而下的向度是從行政機(jī)關(guān)的角度考量的，而自下而上的向度則 是從公民的視角觀察的。也就是說，改善與加強(qiáng)行政決策的公眾參與，必須從這 兩方而著手：第一，從政府角度上看。政府要做到自上而下的改革。一方面，行政決策 者一定要打破“為民決策”或“為民做主”的傳統(tǒng)觀念，樹立起“與民決策”和 “讓民決策”的新觀念，并通過這些新觀念來指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)決策的制定。同時， 行政決策必須以反映和實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為根木宗旨。