內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題及對策

1、內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題及對策縣域是工業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)經(jīng)濟的一個交匯處，是推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，解決好“三農(nóng)”、 “三牧”問題的實驗室。推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，不能簡單地移植城市經(jīng)濟的發(fā)展模式，必須把普及各項服務(wù)與促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有機結(jié)合起來，構(gòu)建具有縣域特色的經(jīng)濟發(fā)展模式。內(nèi)蒙古縣域包括80 個旗縣（市），承納著全區(qū)72% 的人口，其中農(nóng)牧民就有 1000 多萬。縣域是內(nèi)蒙古全面建成小康社會的重點，也是難點。改革開放以來，內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展取得了一定的成就，但存在的問題、面對的制約因素也不少。深入研究問題，積極化解問題，才能有效推進內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)持續(xù)健康高效發(fā)展。一、內(nèi)蒙古

2、縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的問題（一）總體發(fā)展水平不高，縣域的貧困程度還比較嚴重近年來，內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展取得了可喜成績。2012 年，全區(qū)縣域生產(chǎn)總值完成 10260 億元， 是 2000年的 12.6 倍； 縣域地方財政收入達到1291億元，是 2000 年的 30 倍；縣域三次產(chǎn)業(yè)比重由2007 年的 17.8 ：50.2 ：32.0 調(diào)整到 13.0 ：58.7 ：28.3 。但是，內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟的發(fā)展水平還相對低下，與全國先進發(fā)達省份相比有很大差距。2011 年內(nèi)蒙古縣均GDP109億元，低于全國121 億元的平均水平，僅相當(dāng)于江蘇的1/5 、山東的 1/3 ；2012年全國百強縣中內(nèi)蒙古只有

3、2 個， 而江蘇、山東分別有25 個和 24 個。特別是內(nèi)蒙古縣域的貧困程度還比較嚴重，目前，內(nèi)蒙古有57 個國家和自治區(qū)重點扶持貧困旗縣，占全區(qū)旗縣總數(shù)一半以上；其中26 個旗縣 GDP不到 50 億元，不足全國平均水平的1/2 ，31 個旗縣公共財政預(yù)算收入不到 2 億元，僅為全區(qū)平均水平的1/3 左右。（二）科技創(chuàng)新能力不強，農(nóng)牧業(yè)科技進步滯后內(nèi)蒙古的科技進步在全國處于中下等水平。2011 年，內(nèi)蒙古“研究與發(fā)展”投入占比僅為0.59%，較全國平均水平的1.84%低 1.25 個百分點；總體科技進步貢獻率為32.44%，較全國平均水平的51.7%低 19.26 個百分點。反映縣域科技創(chuàng)新

4、能力的重要指標(biāo)農(nóng)牧業(yè)科技進步貢獻率，內(nèi)蒙古與全國平均水平也有較大的差距。內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科技進步貢獻率緩慢爬升，由“八五”期末的34% 逐漸增加到“九五”期末的39% ，又增加到“十五”期末的41% 左右， 2010 年全區(qū)農(nóng)業(yè)科技貢獻率達到48% 。然而，我國“十五”期末農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率就有48% ，2010 年為 52% ，2011 年達到53.5%；上海市農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率2009 年達到 59% ，江蘇省農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率 2011 年達到 61.2%； 特別是發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率已經(jīng)升到了 70% 80% 的水平。內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科技進步貢獻率比全國平均水平低四、五個百分點，比國內(nèi)

5、先進省市低十幾個百分點，比國外發(fā)達國家低二十多個百分點。（三）城鎮(zhèn)化率較低，縣城及其它小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)牧業(yè)剩余勞動力的能力不強縣域小城鎮(zhèn)發(fā)展相對緩慢，我國1/3 的小城鎮(zhèn)不足5000 人口；我國小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)人口中的比重很低，僅有27% ，而德國為 70% 、美國為 65% 。內(nèi)蒙古縣域的城鎮(zhèn)化率大大低于全區(qū)的水平，與全區(qū)平均水平的差距也呈拉大的趨勢。 2008 年內(nèi)蒙古 80 個縣域的平均城鎮(zhèn)化率為33% ，比全區(qū)平均水平低 18.7 個百分點， 只相當(dāng)于全區(qū)1990 年的水平。 2012 年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率已達到近 57.7% 的水平，比2011 年增長 1.1 個百分點；而2011年內(nèi)蒙古 80

6、 個縣域的平均城鎮(zhèn)化率只有37.2%，比全區(qū)平均水平低19.4個百分點。與全區(qū)平均水平的差距，2011 年比 2008 年拉大了 0.7 個百分點。內(nèi)蒙古縣域的城鎮(zhèn)規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，吸納農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動力的能力不強。近年來，由于合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、集中辦學(xué)等諸多因素的影響，使得縣域的部分小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了萎縮、甚至荒蕪的現(xiàn)象；這些小城鎮(zhèn)機關(guān)搬走、學(xué)校停辦、人口流失、服務(wù)行業(yè)也十分蕭條。而這些小城鎮(zhèn)往往又是社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)的主要建設(shè)點和農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移的“蓄水池” ，其發(fā)展不良，必將制約城鄉(xiāng)一體化的逐步實現(xiàn)和縣域城鎮(zhèn)化的整體推進。內(nèi)蒙古人口城鎮(zhèn)化遠滯后于土地城鎮(zhèn)化，2012年

7、我區(qū)城鎮(zhèn)化率雖然高于全國平均水平5 個百分點，工業(yè)化率也已達50% ，但是居民在二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重仍低于全國11 個百分點。內(nèi)蒙古縣域的農(nóng)牧業(yè)剩余勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步履艱難。人口對草原、耕地的壓力仍然很大，農(nóng)村牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善、農(nóng)牧民收入水平的提高面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，內(nèi)蒙古總體工業(yè)化、城市化的水平不斷提高；另一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)、 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重增加不多甚至下降。如從 2000 年到 2005年，全區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)比重由40.5%下降到 33.6%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由47.8%下降到 46.2%；同時，鄉(xiāng)村就業(yè)比重由59.5%提高到 66.4%，農(nóng)牧業(yè)就業(yè)比重由 52.

8、2%提高到 53.8%。（四）生態(tài)環(huán)境非常脆弱，資源、環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的制約作用愈來愈大內(nèi)蒙古的生態(tài)問題主要是農(nóng)牧業(yè)資源、生態(tài)問題，是綠色植被資源銳減而引發(fā)的荒漠化問題等，主要集中在農(nóng)村牧區(qū)等縣域。內(nèi)蒙古縣域生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地荒漠化程度比較嚴重，草原、農(nóng)田、林地等退化、沙化加劇的勢頭還沒有得到有效遏制。目前，全區(qū)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占國土面積的 62.5%，其中重度和極重度占36.7%。截至 2009 年，全區(qū)荒漠化土地為 61.77 萬平方公里，占自治區(qū)總土地面積的52.2%；沙化土地總面積 41.47 萬平方公里，占自治區(qū)總土地面積的35.05%。截至 2010 年，全區(qū)土壤侵蝕面積達7

9、9.25 萬平方公里，占全區(qū)總土地面積的87% 。內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)還沒有根本擺脫廣種薄收的傳統(tǒng)粗放農(nóng)業(yè)，加上水土流失及耕地沙化、鹽堿化、貧瘠化等比較嚴重，可利用水資源非常缺乏等問題，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及增加糧食產(chǎn)量會面臨比較嚴峻的制約。畜牧業(yè)的集約化水平較低，還以盲目增加牲畜頭數(shù)的數(shù)量型畜牧業(yè)為主要特征，草原及其草原畜牧業(yè)在今后的較長時間內(nèi)必須處于休養(yǎng)生息的階段，輕度利用草原及劃區(qū)輪牧、改良牲畜品質(zhì)等將是草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要內(nèi)容。內(nèi)蒙古縣域工業(yè)以相對粗放的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，技術(shù)含量較低，清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展程度不高。內(nèi)蒙古縣域資源、生態(tài)及環(huán)境條件的脆弱及其局部惡化，限制了一些產(chǎn)業(yè)的快速高效協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)

10、展，甚至使一些特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)也逐漸喪失了比較優(yōu)勢。（五）缺乏特色、模仿重復(fù)甚至貪大求洋的想法、做法，對發(fā)展縣域經(jīng)濟的危害不小內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均純收入低于全國農(nóng)民人均純收入的水平。近年來我區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距還有拉大的趨勢，而縣域特色經(jīng)濟尤其是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，農(nóng)牧民工資性收入偏低等是形成如此結(jié)果的主要原因之一。內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心的畢力格先生指出：內(nèi)蒙古縣域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化比較明顯、特色化不太突出；以工業(yè)為例，2012 年， 57 個縣域共同擁有化工、冶金、有色金屬、鐵合金、電石等行業(yè)，占71.25%，40 個縣域共同擁有電力、煤炭等能源產(chǎn)業(yè)，占50% 。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化使生產(chǎn)要素、原料資源、市場份額的配置產(chǎn)生不

11、合理的狀況，加劇了經(jīng)濟運行環(huán)境的緊張局面，也制約了縣域經(jīng)濟持續(xù)健康高效的發(fā)展。旗縣地方政府的債務(wù)負擔(dān)比較重，多則上百億、少則十幾億，對于部分旗縣，別說還本，就是付息的壓力也非常大。發(fā)展要實事求是、發(fā)展要科學(xué)合理，盲目的、沖動的“大躍進”會遺害無窮。實際上，國家主體功能區(qū)劃將我區(qū)70.4%的面積劃入重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，按照這樣的特點、布局與要求，不是所有的旗縣都能在經(jīng)濟上大有作為，有的旗縣主要是生態(tài)型的、有的旗縣主要是文化型的，可以讓一部分旗縣經(jīng)濟發(fā)展的速度適當(dāng)慢一些。旗縣的總體GDP 應(yīng)該是經(jīng)濟 GDP 加生態(tài) GDP再加文化GDP 。通遼市 2013 年 7 月出臺縣域經(jīng)濟發(fā)展綜合考

12、評體系，地區(qū)生產(chǎn)總值考核權(quán)重由 15% 下降到 8% ，民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標(biāo)比值由35% 提高到 46% 。這樣的思路與理念是非常正確的。二、內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展的著力點（一）著力拓展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)農(nóng)牧業(yè)是內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)是我區(qū)新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)和目標(biāo)。近年來，內(nèi)蒙古各旗縣加快推進農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)布局、調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)正在由低效、粗放、分散向高效、集約、規(guī)模方向發(fā)展。因而，在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢嚴峻、復(fù)雜、多變和我區(qū)總體經(jīng)濟形勢下行壓力加大的情況下，我區(qū)縣域農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟仍然呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的良好發(fā)展勢頭。但同時，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展

13、面臨著資源和市場的雙重約束，農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與環(huán)境保護以及農(nóng)牧民持續(xù)增收難度加大，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進與農(nóng)牧業(yè)資源要素流失加快、優(yōu)化配置難度加大，農(nóng)牧區(qū)勞動力大量轉(zhuǎn)移與農(nóng)牧區(qū)勞動力呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性短缺等壓力。這些新的要求、任務(wù)和挑戰(zhàn)，必然給農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來廣泛而深刻的影響。我區(qū)縣域要加快農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)必須注重組織、制度和規(guī)模創(chuàng)新。就農(nóng)牧業(yè)技術(shù)問題而言，高精尖技術(shù)在國與國之間有封鎖，但總體相差不大，比較容易得到和掌握。因此，推進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，主要困難是要建立一個與本地實際和市場經(jīng)濟要求相匹配的制度、組織和規(guī)模體系。（二）著力推進新型工業(yè)化加快推進新型工業(yè)化是加快內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的重

14、要條件。近年來，各旗縣把堅持“工業(yè)強縣”作為旗縣經(jīng)濟發(fā)展的主要戰(zhàn)略，逐步形成了較為完善的工業(yè)體系，縣域工業(yè)呈現(xiàn)快速增長的良好態(tài)勢。但由于我區(qū)縣域經(jīng)濟粗放型增長方式還沒能根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境壓力不斷增大，尤其是草原生態(tài)、水資源和大氣環(huán)境等形勢非常嚴峻，要求我們必須走出一條科技含量高、效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。我區(qū)縣域間經(jīng)濟發(fā)展差距明顯、工業(yè)化進程快慢不同，推進新型工業(yè)化、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的做法也不盡相同，必須根據(jù)自身的實際及宏觀經(jīng)濟、政策背景，堅持市場導(dǎo)向，科學(xué)確定縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做到因地制宜、擇業(yè)發(fā)展，徹底改變粗放式運作的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)

15、展理念，跳出高污染、 高消耗、 高投入的傳統(tǒng)發(fā)展模式，注重發(fā)展具有縣域特色的低碳、循環(huán)經(jīng)濟，堅持以差異化贏得競爭優(yōu)勢、獲得發(fā)展機遇和空間。當(dāng)前，需要緊緊抓住世界性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移由我國沿海發(fā)達地區(qū)向西部延伸、東部地區(qū)有一定競爭力的產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的機遇，努力消除因資本不足等帶來的縣域新型工業(yè)化的瓶頸制約。全區(qū)縣域經(jīng)濟工作會議指出：“圍繞五大基地建設(shè)，緊緊抓住重點企業(yè)這一龍頭、投資和項目建設(shè)這一關(guān)鍵、產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一載體，大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。 ” “立足旗縣實際，尊重發(fā)展規(guī)律，突出比較優(yōu)勢，明確發(fā)展路徑，防止規(guī)劃雷同”，各旗縣市區(qū)要根據(jù)自身資源稟賦、地域特點等，做好特色規(guī)劃、選準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)，有效杜絕盲目模仿和

16、重復(fù)建設(shè)。（三）著力推進城鎮(zhèn)化縣域城鎮(zhèn)化是以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)長期積累的漸進式過程，意味著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、生活方式的根本轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化道路是內(nèi)蒙古現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，對拉動內(nèi)需和工業(yè)化的實現(xiàn)都發(fā)揮著重要作用。由于內(nèi)蒙古縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展受脆弱生態(tài)環(huán)境、政策與制度障礙等因素的制約，綜合來看縣域城鎮(zhèn)化水平偏低?？h域城鎮(zhèn)化不論是經(jīng)濟規(guī)模還是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都不盡合理，這些都不利于內(nèi)蒙古經(jīng)濟的又好又快發(fā)展，縮小與東部地區(qū)的發(fā)展差距；不利于縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；更不利于吸收農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力、減輕人口對資源與環(huán)境的壓力和增加農(nóng)民收入。在未來的發(fā)展中，內(nèi)蒙古縣域推進城鎮(zhèn)化的任務(wù)艱巨。在城鎮(zhèn)

17、化進程中，必須轉(zhuǎn)變思維、創(chuàng)新機制，以縣城建設(shè)為重點，推動縣城向中小城市邁進，作為我區(qū)縣域經(jīng)濟增長極和發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，提升我區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。自治區(qū)廣大的小城鎮(zhèn)建設(shè)可以考慮“國際慢城”的發(fā)展理念，以健康美味的傳統(tǒng)食品、風(fēng)景秀美的生態(tài)空間、 熱情好客的人文風(fēng)情、悠然自樂的生活氛圍以及當(dāng)?shù)靥厣止に囍破泛吞厣称分圃鞓I(yè)，在 “慢”的發(fā)展中尋求經(jīng)濟效益，在厚重歷史文化積淀中提高城鎮(zhèn)的吸引力和凝聚力，提升縣域生活的品質(zhì)。（四）著力推進信息化我區(qū)政府一直以來高度重視縣域信息化工作，通過不懈努力，使我區(qū)縣域信息化在體系建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)延伸、資源開發(fā)、信息發(fā)布等方面取得一定的成績。但一些普遍存在的現(xiàn)象必須引起反

18、思：一是信息化如何持續(xù)發(fā)展，公認成功的信息化項目時?！皶一ㄒ滑F(xiàn)”，難以為繼；二是信息如何整合，不同行業(yè)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不能共享、不能比對，影響可用性；三是投入與產(chǎn)出的“性價比”問題，投資巨大的信息化工程，在實際應(yīng)用中鮮有作為。這需要我們總結(jié)和探索支持我區(qū)基層縣域信息化的方法，使基層政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員形成一種對信息化建設(shè)的整體把控，推動信息化健康持續(xù)發(fā)展。內(nèi)蒙古縣域?qū)儆诼浜蟮那钒l(fā)達地區(qū)，如不加快信息化發(fā)展步伐，將進一步被邊緣化，因此要加大力度推進我區(qū)縣域信息化工作。如建立農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)整合，構(gòu)造“無線通信網(wǎng)+寬帶數(shù)據(jù)網(wǎng) +農(nóng)村信息員”的構(gòu)架，通過無線網(wǎng)絡(luò)或短信平臺直接從信息站點的信息員處獲取信息，構(gòu)筑農(nóng)牧

19、業(yè)公共信息服務(wù)平臺。（五）著力發(fā)展非公有經(jīng)濟近年來，內(nèi)蒙古縣域非公有制經(jīng)濟隨著實力的增強，涉入行業(yè)比較廣泛，經(jīng)濟效益較好，已成為我區(qū)縣域經(jīng)濟增長的重要推動力和就業(yè)、稅收增長點。 但我區(qū)縣域非公有制經(jīng)濟發(fā)展由于受自然條件、資源稟賦、 資金、市場、技術(shù)和人力方面因素的制約，以及傳統(tǒng)經(jīng)濟體制和思想觀念的路徑限制，非公經(jīng)濟存在發(fā)展緩慢、總量小、層次低、產(chǎn)品科技含量低、附加值小和經(jīng)營者素質(zhì)較差等問題。因此，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進我區(qū)縣域非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展，營造公平競爭的市場環(huán)境，為民營經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和寬松環(huán)境；在建立和完善市場經(jīng)濟體制中，允許非公有資本進入一切法律未禁止的領(lǐng)域，并為其提

20、供與國有資本平等競爭的環(huán)境和條件；積極推進非公有制經(jīng)濟在社會事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。（六）著力加強生態(tài)建設(shè)內(nèi)蒙古縣域獨特的生態(tài)地位、豐富的生態(tài)資源和突出的城鄉(xiāng)二元格局使我區(qū)縣域生態(tài)建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟和社會意義。從宏觀環(huán)境看，黨和國家對生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略定位的不斷提升和一系列重大戰(zhàn)略的強化實施，使我區(qū)縣域提前站在生態(tài)建設(shè)的前沿。在國家的大力支持下，內(nèi)蒙古相繼實施了重大生態(tài)建設(shè)工程，如退耕還林、退牧還草及京津風(fēng)沙源治理工程等取得明顯成效。同時也應(yīng)看到，我區(qū)縣域特殊的地理環(huán)境決定了其生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。近年來，由于過度放牧、盲目開墾以及對資源掠奪式、粗放型的開發(fā)利用使我區(qū)縣域付出了巨大的資源和生態(tài)代價，超過了

21、生態(tài)環(huán)境的承載能力，造成水土流失、土地荒漠化和環(huán)境污染嚴重。盡管我區(qū)縣域的生態(tài)與環(huán)境治理形勢嚴峻、困難大、任務(wù)艱巨，但只要客觀分析我區(qū)縣域生態(tài)建設(shè)已取得的成果，正確認識生態(tài)建設(shè)中的有利因素和不利因素，找到開發(fā)與保護的最佳契合點，辯證地看待經(jīng)濟社會發(fā)展與資源、生態(tài)、環(huán)境的關(guān)系，在縣域經(jīng)濟發(fā)展中牢固樹立生態(tài)文明的理念，通過大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，通過資源的最小消耗實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化，破解經(jīng)濟社會深層次矛盾，從而實現(xiàn)我區(qū)縣域生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)，走出一條經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展新型縣域經(jīng)濟發(fā)展之路。三、內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展的對策措施（一）優(yōu)化政策

22、環(huán)境1. 營造寬松的政策環(huán)境，弱化政府行政干預(yù)的職能，突出其事前監(jiān)督的功能。政府政策的制定應(yīng)服務(wù)于縣域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，主要以積極扶持和有效引導(dǎo)為主，政府通過直接集中社會資金進行重點配置，能間接起到示范效應(yīng)，引導(dǎo)社會資源的合理流向，解決經(jīng)濟問題。在不違反現(xiàn)行法律禁止事項的前提下，政府應(yīng)允許各類經(jīng)濟主體、民間資本參與投資，營造充滿活力的縣域經(jīng)濟市場環(huán)境。2. 營造開放透明的政策環(huán)境。開放與合作是縣域經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，各級政府要結(jié)合實際，探索制定統(tǒng)籌區(qū)域間的大縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，積極拓展政策的應(yīng)用空間，全面落實各項優(yōu)惠政策，努力做到規(guī)劃統(tǒng)一、政策一致、協(xié)調(diào)推進、利益共享。3. 營造優(yōu)質(zhì)長效的政策環(huán)境。

23、加強對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中各項配套政策落實情況的跟蹤督查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對難以發(fā)揮效用的政策作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；對其主要內(nèi)容與國家政策相抵觸的，要明令禁止；對政策的適用期已過或者已被新的政策所代替，或者調(diào)整、扶持對象已消失，實際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；各級政府及各職能部門政策中個別條款不一致的，要予以修改。（二）加大城鄉(xiāng)投資內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟發(fā)展的投融資體系是以政府類投融資為主、市場化的投融資體系初步發(fā)展為基本特征的。為打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，滿足城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，同時有效地化解縣域發(fā)展中的各類投融資風(fēng)險，當(dāng)前需要對政府類投融資體系進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和完善。首先，政府投資方向應(yīng)選擇能

24、夠達到效用最大化的領(lǐng)域入手。目前縣域發(fā)展的主要制約因素是公共服務(wù)供給不足，因此政府應(yīng)更注重公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村教育、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代科技研發(fā)及推廣、生態(tài)安全環(huán)境建設(shè)等。其次，政府類投資主要包括基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資兩大塊。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求由城市向農(nóng)村牧區(qū)延伸，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施條件；對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資，可以按照不同的行業(yè)要求，分類建立產(chǎn)業(yè)投資公司。再次，創(chuàng)新融資服務(wù)模式，拓寬政府投融資渠道?，F(xiàn)行的政府投融資主要是依靠土地收益權(quán)質(zhì)押或房地產(chǎn)抵押向銀行貸款。在土地資源逐漸減少的情況下，政府投融資平臺的融資能力也不斷降低，而使用銀行信貸資金的高額成本也使政府

25、投融資平臺面臨著越來越大的償債壓力。 因此，需要改變政府融資平臺融資渠道單一的局面，將融資重點從銀行信貸向社會融資方向轉(zhuǎn)變，通過積極爭取政策性銀行貸款、發(fā)行信托產(chǎn)品和企業(yè)債券、建立投資基金等多種方式拓寬融資渠道，提高國有投資公司的融資能力。（三）健全金融服務(wù)1. 構(gòu)建一個多層次、多元化、適度競爭的縣域金融體系和融資機制，滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展中不同金融需求主體的多種需求。如鼓勵各類商業(yè)金融機構(gòu)進入縣域市場；引導(dǎo)民間金融正規(guī)化、合法化，給予其合法生存和有序發(fā)展空間等。2. 完善縣域金融協(xié)作機制，滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展多樣化金融服務(wù)的需求。如，發(fā)展融資擔(dān)保公司，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)與各類擔(dān)保公司合作，為縣域企業(yè)

26、提供擔(dān)保增信服務(wù)，促進縣域信貸投放增長；健全政策性農(nóng)業(yè)保險體系和再保險支持體系，提高農(nóng)業(yè)保險覆蓋面。3. 創(chuàng)新縣域金融產(chǎn)品和完善金融服務(wù)方式，提高縣域金融服務(wù)的水平。如，引導(dǎo)各類銀行延伸縣域服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵各類銀行聯(lián)合開辦營業(yè)網(wǎng)點，開展銀聯(lián)業(yè)務(wù)，減免跨行業(yè)務(wù)等收取的費用額；在金融貸款方面，適度放長貸款期限，提高貸款額度，擴大信貸擔(dān)保范圍，增加質(zhì)押貸款產(chǎn)品等。4. 開展信用教育宣傳工作，建立信用檔案體系，營造良好的縣域金融信用環(huán)境。如，建立健全企業(yè)和個人征信體系，建設(shè)工商、稅務(wù)、司法、金融等部門共享的金融信息平臺，創(chuàng)建金融安全區(qū)；加大對守信企業(yè)、村鎮(zhèn)和個人的信貸優(yōu)惠政策，以增強全社會信用意識。（四

27、）改善消費環(huán)境1. 社會保障體系的不完善，使得教育、醫(yī)療、養(yǎng)老都成為縣域居民家庭的沉重負擔(dān)，因此需要健全各類社會保障制度，完善社會保障體系，解決縣域居民的后顧之憂，提高居民的邊際消費傾向，釋放居民的潛在消費能力，使居民敢于消費。2. 縣域居民的消費市場主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，市場總體規(guī)模小，商品流通體系不健全，導(dǎo)致各類商品物價偏高，因此需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級市場的管理，鼓勵發(fā)展超市、連鎖經(jīng)營等多種業(yè)態(tài)，支持流通企業(yè)向小城鎮(zhèn)延伸經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，使居民能便利消費，從而降低市場終端的流通費用。另外，通過改善縣域水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，加強公共文化體系建設(shè)，建設(shè)租賃市場和二手商品市場，縮短縣域居民與消費市場的距離，降低

28、居民消費的相對成本，為居民的消費創(chuàng)造良好條件，居民才能積極消費。3. 大力整頓消費品市場秩序，嚴厲打擊假冒偽劣、價格欺詐、非法廣告等不法行為，加強食品藥品安全整治工作，使居民能安全消費。加強消費者權(quán)益保護，廣泛深入地開展消費者權(quán)益宣傳教育，積極發(fā)展消費者權(quán)益保護中介機構(gòu)，加大消費糾紛處理力度，使居民能放心消費。4. 各類金融機構(gòu)針對縣域特別是農(nóng)村牧區(qū)消費者的需求，研究開發(fā)滿足農(nóng)牧民不同特點、不同層次需求的消費信貸產(chǎn)品，推出新的消費信貸業(yè)務(wù)品種，為農(nóng)牧民擴大消費提供便利。同時，政府對信貸借貸雙方的權(quán)利義務(wù)、個人信用制度的建立、個人破產(chǎn)制度等做出明確規(guī)定，配合金融機構(gòu)開展守信宣傳工作，規(guī)范消費信貸

29、各方當(dāng)事人的市場行為。5. 政府實施的惠民消費政策應(yīng)更注重政策實施的常態(tài)化和實惠化，繼“家電下鄉(xiāng)”、 “汽車下鄉(xiāng)”等消費補貼政策之后，政府需要選擇縣域居民生活消費品中需求彈性較大的其他消費品作為新的補貼對象，同時通過補貼綠色節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，在刺激消費的同時引導(dǎo)消費。（五）合理考核激勵1. 完善不同縣域的黨政領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系，要按照各個縣域的類型，建立差異化的標(biāo)準(zhǔn)進行目標(biāo)考核，使考核具有公平性、 科學(xué)性和可操作性。結(jié)合關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行） 、 黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行） 、 黨

30、政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）等相關(guān)制度規(guī)定，進一步突出人口資源、社會保障、節(jié)能減排、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、提供公共服務(wù)、加強社會管理、增強可持續(xù)發(fā)展能力等評價內(nèi)容，增加對開發(fā)強度、耕地保有量、環(huán)境質(zhì)量、社會保障覆蓋面等相關(guān)約束性指標(biāo)評價指標(biāo)的考核。2. 制定縣域經(jīng)濟發(fā)展綜合評價考核辦法，依照考核辦法自治區(qū)政府定期對綜合成績突出的縣域給予獎勵，真正做到“精神上給激勵、政策上給優(yōu)惠、經(jīng)濟上給重獎” 。3. 把發(fā)展縣域經(jīng)濟的成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任免的重要依據(jù)，以進一步增強縣級領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展縣域經(jīng)濟的使命感和責(zé)任感，推動縣域經(jīng)濟跨越發(fā)展。（六）推進擴權(quán)強縣1. 具體分析各縣的生產(chǎn)力水平、區(qū)域環(huán)

31、境、歷史沿革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、特殊資源和發(fā)展?jié)摿Φ?，區(qū)分不同類型的縣域經(jīng)濟以及不同的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)主導(dǎo)縣、工業(yè)主導(dǎo)縣、三產(chǎn)或旅游業(yè)主導(dǎo)縣等。在全區(qū)發(fā)展整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對不同縣情分類科學(xué)指導(dǎo)，促進縣域經(jīng)濟在宏觀區(qū)域內(nèi)合理分工、各具特色、健康有序地協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)其成功形成各自的經(jīng)濟發(fā)展格局。2. 根據(jù)各縣域經(jīng)濟發(fā)展的特殊情況，實行分類放權(quán)，在投資、財政、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)境等相關(guān)政策上分類對待。如對于區(qū)域獨立性大、區(qū)位較好的縣，擴大公共服務(wù)權(quán)、市場監(jiān)督權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)；對城市化發(fā)展前景好、工業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h，下放項目審批權(quán)，擴大土地征用權(quán)，鼓勵其率先發(fā)展；對于資源比較豐富的縣，加強資源管理、促進資源合理開發(fā)；對于貧困縣，加大扶貧和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移力度等。3. 推進相關(guān)配套改革，自治區(qū)政府將能下放的行政審批權(quán)限和事權(quán)直接下放到縣級行政單位，部分中央和自治區(qū)垂直管理單位也應(yīng)考慮放權(quán)，如司法體制、金融體制等，避免擴權(quán)后