集體林權(quán)制度改革中出現(xiàn)的問題與解決方法

1、集體林權(quán)制度改革中出現(xiàn)的問題和解決方法摘 要 ： 集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村系列改革的繼續(xù)和深化,是將黨和國家土地承包政策從耕地向林地延伸和促進(jìn)林農(nóng)就業(yè)增收一項重大舉措。集體林權(quán)制度改革涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨，改革中不可避免地會面臨不少困難問題和挑戰(zhàn)，從而需要我們在工作中及時發(fā)現(xiàn)問題并且制訂行之有效的舉措。關(guān)鍵詞一、林權(quán)集中與農(nóng)民抗?fàn)幦魏沃贫茸兏? 本質(zhì)上都是利益的再調(diào)整和再分配。作為國家確定的林改試點省份之一和國家確定的唯一“國家林業(yè)改革與發(fā)展綜合試驗區(qū)”, 福建林改的重點也是從明晰產(chǎn)權(quán)入手, 以重塑林業(yè)微觀經(jīng)營主體, 實現(xiàn)“耕者有其山”為目標(biāo), 其改革宗旨與上世紀(jì) 80 年代初期實施的耕

2、地承包制是基本相類似的。在具體產(chǎn)權(quán)分割上, 林改強(qiáng)調(diào)要把山林所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)“四權(quán)”的落實作為一個有機(jī)整體推進(jìn), 建立以林農(nóng)為主體的微觀市場經(jīng)營主體, 放活山林經(jīng)營權(quán), 落實林業(yè)經(jīng)營者對林木的處置權(quán), 確保林地經(jīng)營者的收益權(quán)。福建林改的最終目標(biāo)是積極探索建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的林業(yè)經(jīng)營管理體制, 實現(xiàn)經(jīng)營主體多元化、所有制形式多樣化, 充分調(diào)動各方面的造林積極性, 提高林業(yè)的集約經(jīng)營水平。2003 年至 2006 年, 經(jīng)過三年的改革, 福建林改的主體階段工作基本宣告完成。應(yīng)該承認(rèn), 福建林改在提升林業(yè)經(jīng)營績效, 提升林業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平, 以及促進(jìn)村財增收方面確實取得了明顯

3、的成效, 也因此被認(rèn)為是林改“典范”, “為各地林權(quán)制度改革創(chuàng)造了模式和經(jīng)驗”。但是在實地調(diào)查研究中, 筆者卻發(fā)現(xiàn), 在有的農(nóng)村, 林改在促進(jìn)林業(yè)的規(guī)?；?jīng)營水平提升的同時, 也導(dǎo)致了林權(quán)過度集中的現(xiàn)象。其結(jié)果是少部分人借林權(quán)改革之機(jī)“快速致富”, 而大部分農(nóng)民卻因社會排斥而失去了原本屬于“大家集體所有”的山場。由此可知, 福建某些農(nóng)村地區(qū)的林改并沒有很好地兼顧到改革的效率與公平問題。2006 至今, 由于有的農(nóng)村農(nóng)民因為在林改中沒有獲得收益或者獲得的收益非常有限, 出于對林改政策的不滿, 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的盜砍盜伐、林木走私的案件比前幾年明顯上升, 特別是 2006 年底, 有的村甚至出現(xiàn)了全村

4、勞力普遍盜砍林木的現(xiàn)象; 在有的農(nóng)村, 農(nóng)民則采取攔路阻橋向林業(yè)經(jīng)營者收取過路過橋費(fèi)的方式來表達(dá)他們的不滿; 也有農(nóng)民一旦發(fā)現(xiàn)有哪一片他們認(rèn)為“屬于不合理轉(zhuǎn)讓”的山場林木被砍伐之后, 他們就以群體行為的方式, 不顧一切占領(lǐng)跡地, 不讓林權(quán)經(jīng)營者來重新造林。類似這樣抗?fàn)幍睦幽酥寥后w性抗?fàn)幨录? 不僅嚴(yán)重干擾了林業(yè)的正常經(jīng)營秩序, 而且也直接危及到林權(quán)所有者的利益以及林改后的整個林權(quán)制度安排, 對林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也構(gòu)成了極大威脅。二、農(nóng)民抗?fàn)幍脑蚍治鰪霓r(nóng)民自身的角度來看, 福建林改中之所以會引發(fā)農(nóng)民的抗?fàn)幮匀后w事件, 本質(zhì)上是農(nóng)民認(rèn)為他們的林業(yè)經(jīng)營權(quán)益受到了侵害, 他們的抗?fàn)幮袨槭且环N維權(quán)行為

5、。農(nóng)民認(rèn)為, 他們的林業(yè)權(quán)益受到侵害, 主要與林改后出現(xiàn)的林權(quán)過度集中有關(guān), 林權(quán)的過度集中必然使得一部分農(nóng)民失去了林地承包經(jīng)營權(quán), 而導(dǎo)致林權(quán)過度集中又與林改中的政策設(shè)計以及政策實行中的偏離乃至違規(guī)操作有關(guān)系。正是林改中諸多排斥因素的存在, 導(dǎo)致廣大農(nóng)民被排斥在林權(quán)改革收益之外。具體包括如下幾個方面:1、政策排斥引起林權(quán)集中。福建林權(quán)過度集中首先與林改政策的“建構(gòu)性排斥”主導(dǎo)精神有關(guān)?？v觀福建整個林改政策的實施, 其目的主要是注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)績效而相對忽視了社會的公平效益。按照林改制度設(shè)計者們提出的觀點, 林業(yè)最終還是要走規(guī)?；I(yè)化、集約化經(jīng)營之路,要以家庭聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作林場、股份

6、制林場等形式, 創(chuàng)建一批新的林業(yè)經(jīng)營實體, 充分發(fā)揮市場對林業(yè)資源配置的基礎(chǔ)作用, 促進(jìn)林業(yè)的資源、資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素向有能力經(jīng)營的“大戶”合理流動, 不斷提高森林資源的科學(xué)經(jīng)營水平和規(guī)模效益。福建省林業(yè)廳也曾經(jīng)出臺關(guān)于鼓勵企業(yè)辦工業(yè)原料林基地的若干意見政策文件, 積極鼓勵林權(quán)向經(jīng)營實體集中。另外, 依照福建省關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見的規(guī)定, 此次林改要“堅持分類指導(dǎo), 尊重歷史”的原則, 為了盡量保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性, 意見規(guī)定必須堅持“三維護(hù)”政策: 一是對已明確林權(quán)的予以維護(hù), 不打亂重來或借機(jī)無償平調(diào); 二是對在改革前簽訂的合同, 只要是符合國家法律政策, 轉(zhuǎn)讓行為規(guī)

7、范, 合同真實有效并依約履行的, 均予以維護(hù); 三是對合同有不完善和不規(guī)范的地方, 也采取“動錢不動山”的辦法進(jìn)行利益調(diào)整并加以完善規(guī)范, 盡量維護(hù)原業(yè)主的利益?！叭S護(hù)”政策的實施實際上把林改之前已經(jīng)通過各種途徑轉(zhuǎn)讓的山場排斥在林改之外。而對于基層地方政府來說, 既然上面出臺了這種政策, 有的地方政府甚至直接采用行政性手段“強(qiáng)制性”地把林權(quán)向一些經(jīng)營實體集中, 由此出現(xiàn)了一些占有幾萬甚至數(shù)十萬畝的“原料林基地”的企業(yè)實體, 導(dǎo)致林權(quán)過度向一些經(jīng)營實體及某些個人經(jīng)營者集中。2、資本排斥加劇林權(quán)集中。福建林改過程中, 林權(quán)集中與廣大農(nóng)民的林權(quán)競爭能力被剝奪有很大的關(guān)系, 這點又與林權(quán)競爭中的資本

8、排斥有關(guān)。按照省林改的政策規(guī)定, 山場拍賣必須通過市場化的“公開”招投標(biāo)的方式進(jìn)行。在這個過程中, 并沒有對參與招投標(biāo)的資本屬性進(jìn)行界定。這樣一來, 外來的各種非農(nóng)業(yè)非農(nóng)村資本就可以直接參與林權(quán)的市場化競爭。外來強(qiáng)勢非農(nóng)業(yè)資本的介入, 很容易就把農(nóng)村資本排斥在外。這種排斥首先體現(xiàn)在山場的招投標(biāo)過程中。和外來的非農(nóng)村商業(yè)資本相比, 普通農(nóng)民擁有的資本不僅量小, 而且非常分散, 根本難以在同一平臺上和外來強(qiáng)勢資本進(jìn)行競爭。雖然林改政策規(guī)定不得人為提高山場竟標(biāo)的門檻, 但是各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村出于降低招投標(biāo)成本甚至為一己私利的考慮, 大都采取捆綁集中的方式, 把本村擬定招投標(biāo)的山場統(tǒng)一“公開”招投標(biāo), 面

9、對動輒數(shù)十萬的投標(biāo)抵押金或者定金, 普通個體村民甚至連參與竟標(biāo)的資格都不容易得到, 更不要談參與正式的山場竟標(biāo)了。與此同時, 資本的排斥也與林權(quán)抵押所出現(xiàn)的資本信貸排斥有關(guān)系。福建林改政策規(guī)定, 農(nóng)民可以以手中的林權(quán)證為抵押, 向金融福建集體林權(quán)制度改革中的農(nóng)民抗?fàn)幖皩Σ叻治?#183;73·機(jī)構(gòu)申請貸款。然而, 普通農(nóng)民連基本的林權(quán)都拿不到, 而那些林業(yè)經(jīng)營實體卻可以利用手中的林權(quán)證作為抵押, 獲取更多的信貸資金支持, 進(jìn)一步增加對林權(quán)的投入。信貸的排斥, 使農(nóng)民的處境因此而變得雪上加霜。3、信息排斥對林權(quán)集中的影響。由于福建山區(qū)普遍的封閉落后及信息不通暢, 使得農(nóng)民對林地和林權(quán)的

10、價值缺乏足夠的認(rèn)識, 這種信息不對稱引發(fā)的信息排斥也導(dǎo)致林權(quán)集中。在林改之前, 林地和林權(quán)都是屬于村集體所有, 難以落實到具體的個人, 加之林權(quán)不能進(jìn)行市場化的流轉(zhuǎn), 其價值自然也就很難體現(xiàn)出來。林改則為林業(yè)發(fā)展提供了市場化的平臺, 使得原本難以“明碼標(biāo)價”的山場有了明確的市場交易價。據(jù)了解, 以福建某縣為例, 如果僅僅按照靜態(tài)的市場價格測算, 從 1998 年至 2006 年, 該縣有的農(nóng)村好的山場的價格差不多上漲了 10 倍, 特別是在2004- 2006 年這兩年間, 林業(yè)商品上漲幅度更高。遺憾的是, 絕大部分農(nóng)民對此類信息根本就不敏感, 喪失了不少機(jī)遇。事實上, 正如某縣的林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)同

11、志所指出的, 林改中獲得改革收益的主要“包括從前和現(xiàn)任的村干部、林業(yè)技術(shù)骨干、林木銷售人員等。這些林業(yè)精英利用手中可以支配的財富資源、技術(shù)和市場信息優(yōu)勢、社會關(guān)系, 興辦林場, 從事林木交易, 從改革后的林業(yè)發(fā)展中獲得了很大利益?！?由此可以看出, 山區(qū)的封閉落后以及信息的不通暢是導(dǎo)致廣大農(nóng)民被排斥在林改之外的又一重要因素。4、林改中存在某些“非規(guī)范”操作。某些農(nóng)村地區(qū)在林改中存在某些“非規(guī)范”操作行為也是引發(fā)農(nóng)民抗?fàn)幮袨榈囊粋€原因。據(jù)了解, 在林改之前, 福建的集體林中屬于“干部林”和“大戶林”分別約占 30%左右和 10%多, 這些林權(quán)有相當(dāng)一部分在林改之前就已經(jīng)以各種“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓方式,

12、 變成為私人所有。而按照林改政策的規(guī)定, 所謂的“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓山場是指那些未經(jīng)村民代表大會通過, 也沒有進(jìn)行價值評估和公開的招投標(biāo)的山場。以福建某縣為例, 林改中該縣官方認(rèn)定的屬于“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓的山場面積高達(dá) 15 萬多畝。而這些山場的林權(quán)主體在此次林改中基本不變更。他們只要在砍伐樹木時, 按照每立方米 40 元的標(biāo)準(zhǔn), 補(bǔ)繳一筆補(bǔ)償金即可。實際上, 林改之前“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓的山場, 很多與村干部的尋租甚至腐敗行為有關(guān)。況且, 當(dāng)初通過“非規(guī)范”方式獲取山林的價格都非常低, 如今他們只要繳納占山場升值幅度的很小比例的補(bǔ)償金, 就可以把當(dāng)初非法獲取的林權(quán)變?yōu)楹戏ǖ負(fù)碛小＿@點不能不說是林改制度設(shè)計的

13、一大缺陷, 也是導(dǎo)致農(nóng)民抗?fàn)幍闹匾蛑?。正是由于上述多方面因素的存? 使得福建部分農(nóng)村地區(qū)林改中出現(xiàn)了林權(quán)過度集中的現(xiàn)象, 林改也因此偏離了改革當(dāng)初設(shè)計的要實現(xiàn)“耕者有其山”的宗旨和目標(biāo), 大多數(shù)農(nóng)民也并沒有因此而分到屬于自己的“第二份責(zé)任田”。林地增值與林地分配不公使農(nóng)民們感到強(qiáng)烈的相對剝奪感, 從而自然也就引發(fā)了各種農(nóng)民抗?fàn)幮允录?。目? 各地的農(nóng)民抗?fàn)幨聭B(tài)仍然有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。農(nóng)民在抗?fàn)庍^程中, 他們首先是采取包括上訪、信訪等“合法”的方式來表達(dá)自己的利益訴求, 一旦“合法的反抗”方式難以奏效, 他們就可能進(jìn)一步采取更加激進(jìn)的手段和策略來表達(dá)自己的不滿, 包括前文所提到的盜砍盜伐

14、、攔路阻橋乃至于直接驅(qū)逐外來的林地經(jīng)營者等都屬于這種范疇。事實上, 這個問題如果沒有處理好, 也可能進(jìn)一步釀成更嚴(yán)重的抗?fàn)幨录? 包括人為的故意縱火、蓄意破壞都有可能出現(xiàn)。三、相關(guān)的對策和建議和其他資產(chǎn)權(quán)利不同, 林業(yè)經(jīng)營的長期性和長效性, 林業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營管理事實上存在監(jiān)督中共福建省委黨校學(xué)報2008 年第 6 期·74·福建集體林權(quán)制度改革中的農(nóng)民抗?fàn)幖皩Σ叻治龉芾沓杀靖摺⒒厥掌陂L等特點, 其中的經(jīng)營風(fēng)險不可低估。如果農(nóng)民的抗?fàn)巻栴}沒有解決好, 林權(quán)經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險將因為人為因素而進(jìn)一步加大, 這樣不僅危及林權(quán)經(jīng)營者的權(quán)益, 也可能進(jìn)一步威脅到林改后的整個產(chǎn)權(quán)制度安排,

15、甚至直接影響林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而對于地方政府尤其縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府來說, 頻發(fā)的農(nóng)民抗?fàn)巹t耗費(fèi)了大量的行政成本, 也影響了其他工作的開展。因此, 對于福建省及各地方政府而言, 如何妥善處理并平息農(nóng)民的抗?fàn)幮袨? 無疑是當(dāng)前林改乃至整個林業(yè)工作中的重中之重?？紤]到福建林改的主體階段已經(jīng)基本宣告完成, 全省大部分的林權(quán)已落實到林權(quán)經(jīng)營者手中, 因此重新設(shè)計林改的產(chǎn)權(quán)制度安排甚至推倒重來顯然是不切實際的。從全局的角度來說, 政府能做的工作基本上只能屬于補(bǔ)救性的工作, 盡量使得剩余部分林權(quán)在農(nóng)民群眾之間進(jìn)行更加公平合理的“分配”。筆者認(rèn)為, 應(yīng)該從以下幾個方面來處理好這個問題:1、妥善做好剩余部分山場

16、的林改工作。按照福建林改政策的規(guī)定, 村一級要留下不超過10%的林場。對于這部分山場, 各村應(yīng)不再按照已有的林改政策進(jìn)行改革, 而是繼續(xù)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn), 其經(jīng)營收益在理論上仍然歸屬于村集體所有, 或者仿照上個世紀(jì) 80 年代初期土地承包制的做法, 把林權(quán)相對平均地分配給各個農(nóng)戶經(jīng)營。相關(guān)職能部門應(yīng)該充分明確這部分林場對于保障村集體和普通村民生存的重要性, 不能輕易再次列入林改范疇。2、重新分配林地跡地。如果林權(quán)承包者只是承包經(jīng)營本代林, 那么本代山林采伐完之后, 其采伐跡地部分向本村村民平均分配、低償轉(zhuǎn)讓, 并對非農(nóng)業(yè)非農(nóng)村資本進(jìn)入林權(quán)競爭市場進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮侠硐拗啤τ谏洲D(zhuǎn)讓中明顯違反

17、政策法規(guī)的, 林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村有責(zé)任幫助、引導(dǎo)群眾走司法途徑解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在換發(fā)林權(quán)證之前, 應(yīng)制定比較完善的林改辦法或補(bǔ)充辦法向群眾公布, 讓群眾滿意。23、讓村民適當(dāng)“分享”林權(quán)升值的部分收益, 給村民適當(dāng)合理的補(bǔ)償。農(nóng)民之所以對林改后的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度安排心存不滿, 主要原因是他們未能享受到山場升值的收益。鑒于林改之后福建山場大幅度升值的事實, 各地方政府應(yīng)該本著因地制宜的原則, 盡量設(shè)法給農(nóng)民適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。例如前文提到的某縣, 該縣政府明確規(guī)定, 凡是屬于林改之前“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓的山場, 此次林權(quán)改革并不改變其所有權(quán)屬性, 但是林權(quán)經(jīng)營者在砍伐樹木時, 必須按照每立方米 40 元的標(biāo)準(zhǔn),

18、補(bǔ)繳一筆補(bǔ)償金, 其中部分返還給村集體和農(nóng)民群眾。類似這樣的政策, 可以考慮給予推廣。這也是從根本上解決農(nóng)民抗?fàn)巻栴}的途徑之一。4、建立林權(quán)糾紛的應(yīng)急處理機(jī)制, 加大對惡意林業(yè)違法行為的打擊力度。針對林權(quán)糾紛日益增多的現(xiàn)實, 各級政府應(yīng)該未雨綢繆, 建立林權(quán)糾紛的應(yīng)急應(yīng)對機(jī)制。各地林業(yè)公安、信訪部門, 縣鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 級政府以及村組織應(yīng)該聯(lián)合成立一個專門的林權(quán)糾紛處理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)同時也應(yīng)該積極吸收當(dāng)?shù)氐牧值亟?jīng)營實體和經(jīng)營大戶參加, 這樣便于在工作中進(jìn)行協(xié)調(diào), 做到群策群力。針對林木走私和偷盜林木的行為, 這其中實際上已經(jīng)形成一個專門的盜砍林木林木走私收購的“產(chǎn)業(yè)鏈”, 打擊這類行為的關(guān)鍵在于切斷林木走私的源頭。一旦源頭被切斷, 林木走私現(xiàn)象可能自然隨之消失。參考文獻(xiàn):1蔡為茂.農(nóng)村改革與農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)永安農(nóng)村建設(shè)的探索J.探索與爭鳴.2006(1).2賀東航, 朱冬亮.中國集體林權(quán)改革存在的問題及思考J.社會主義研究, 2006(5).責(zé)任編輯 張義禎林權(quán)制度存在的問題普遍認(rèn)為我國現(xiàn)行的林權(quán)制度存在一些嚴(yán)重問題。黃李焰、陳少平、陳泉生概括為產(chǎn)權(quán)界