公私合作項(xiàng)目物有所值評(píng)估比較與分析

1、公私合作項(xiàng)目物有所值評(píng)估比較與分析彭為1，2 ，陳建國1 ，Cui Qingbin2 ，穆詩煜3( 1 同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092; 2 馬里蘭大學(xué)帕克分校 工程學(xué)院，美國 馬里蘭 20742; 3 東南大學(xué) 土木工程學(xué)院，南京 210096)摘要: 全面解析了公私合作項(xiàng)目物有所值評(píng)估( VfM) 實(shí)踐，包括評(píng)估流程、執(zhí)行時(shí)間、公共部門比較值、貼現(xiàn)率選 擇、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量等多方面，以澳大利亞、英國、加拿大、美國為案例進(jìn)行了橫向比較研究。首次對(duì)物有所值評(píng)估所包含 的項(xiàng)目回報(bào)、社會(huì)福利、外部性、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移四項(xiàng)假設(shè)進(jìn)行了定量和定性分析。研究結(jié)果顯示 VfM 評(píng)估在綜合評(píng)測 PPP 項(xiàng)目可行

2、性上存在不足。提出了設(shè)計(jì)我國 PPP 項(xiàng)目決策體系的啟示和發(fā)展策略。關(guān)鍵詞: 公私合作伙伴關(guān)系; 物有所值; 物有所值評(píng)估; 案例分析中圖分類號(hào): F283文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A文章編號(hào): 1001 8409( 2014) 05 0028 05Comparative Analysis of Value for Money Assessment in Public-private Partnership ProjectsPENG Wei1，2 ，CHEN Jian-guo1 ，CUI Qing-bin2 ，MU Shi-yu3( 1 School of Economics and Management

3、，Tongji University，Shanghai 200092; 2 School of Maryland，College Park， MD 20742，USA; 3 School of Civil Engineering，Southeast University，Nanjing 210096)Abstract: This paper outlined the Value for Money ( VFM) assessment practices in four areas including the United King- dom，Australia，Canada，and the U

4、nited States The research focused on the comparison of procedure，PSC，discount rate， risk management issues In addition，four assumptions: revenues，benefits，externality，and risk transfer in the VFM analy- sis were critically analyzed It highlights the pitfalls in the assessment of PPP viability and po

5、ints out the implication and strategy of designing a domestic PPP project decision systemKey words: PPP; value for money; VFM assessment; case study1引言公私合作伙伴關(guān)系( PPP) 自上世紀(jì) 90 年代以來在 全球多個(gè)國家廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購，引起研究 者的關(guān)注。PPP 項(xiàng)目模式本身具有多項(xiàng)優(yōu)勢，如強(qiáng)化公 共部門和私營部門的合作關(guān)系，更好的風(fēng)險(xiǎn)管理，減輕 政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。實(shí)施公私伙伴關(guān)系最重要的目標(biāo)是實(shí) 現(xiàn)更好的物有所值( Value for

6、 Money) ，它是指以公共部 門交付類似項(xiàng)目所需的等量資金情況下，通過使用 PPP 模式能夠提供更好的服務(wù)1。物有所值被認(rèn)為是相對(duì) 于傳統(tǒng)采購，PPP 模式采購所能獲得的節(jié)約成本，而物 有所值評(píng)估( VfM) 則是用來計(jì)算這類節(jié)約成本和評(píng)估 PPP 項(xiàng)目可行性的過程2。物有所值評(píng)估能夠幫助政 府部門比較 PPP 采購和政府采購，并做出相應(yīng)決策。關(guān) 于 VfM，英國、澳大利亞、加拿大等國家和地區(qū)相繼頒布了完整而細(xì)致的評(píng)估程序和評(píng)估指南2。我國 PPP 項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)階段備受青睞，例如北京奧運(yùn) 場館、北京地鐵四號(hào)線、深圳地鐵五號(hào)線等都以此形式 完成。盡管如此，PPP 項(xiàng)目相關(guān)政策還不完善，尤其是

7、在項(xiàng)目決策方面還缺乏標(biāo)準(zhǔn)程序和方法。國內(nèi) VfM 評(píng) 估理論研究主要集中于介紹 VfM 概念3，推 廣評(píng)估方 法4和驗(yàn)證評(píng)估適用性5。而國外針對(duì) VfM 的研究，主 要集中在 VfM 評(píng)估存在的缺 陷，如公共部門比較值 ( Public Sector Comparator，PSC) 1、項(xiàng) 目可負(fù)擔(dān)性、問 責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)6以及針對(duì)評(píng)估方法的不完善之處，試圖在建 立穩(wěn)健的 PSC 機(jī)制、凈現(xiàn)值計(jì)算和使用全生命周期成本 等方面對(duì) VfM 評(píng)估程序進(jìn)行改進(jìn)。上述文獻(xiàn)一定程度上研究了引入 VfM 評(píng)估的可行 性、改進(jìn)方法以及設(shè)計(jì)建立 PPP 項(xiàng)目前期決策體系。鑒收稿日期: 2013 05 12基金項(xiàng)目: 國

8、家自然科學(xué)基金項(xiàng)目( 70472062) ; 上海市重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目( B310)作者簡介: 彭 為( 1987 ) ，男，湖北大冶人，博士研究生，研究方向?yàn)榻ㄔO(shè)工程管理; 陳建國( 1957 ) ，男，上海人，教授、博 士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣こ坦芾怼⒖沙掷m(xù)建設(shè); Cui Qingbin( 1972 ) ，男，教授，研究方向?yàn)?PPP 項(xiàng)目融資; 穆詩煜( 1987 ) ， 女，山西呂梁人，博士研究生，研究方向?yàn)楣こ坦芾?。?VfM 評(píng)估與 PPP 項(xiàng)目的成功實(shí)施密不可分，因此，需 要及時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)所積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)評(píng)估 程序進(jìn)行綜合性的對(duì)比研究，進(jìn)而對(duì)我國設(shè)立 PPP 項(xiàng)目 前期決

9、策框架提供指導(dǎo)。同時(shí)，VfM 評(píng)估在比較兩種采 購方式優(yōu)劣上附帶一些前提假設(shè)，現(xiàn)有的研究對(duì)這些假 設(shè)的合理性并未有所涉及。正因如此，本文首先闡述了 VfM 過程，并從國家層面及區(qū)域?qū)用鎯蓚€(gè)方面探究發(fā)達(dá) 國家和地區(qū) VfM 評(píng)估程序的異同。隨后，對(duì)評(píng)估中內(nèi)含的四項(xiàng)基本假設(shè)的合理性進(jìn)行了定量和定性的分析，為VfM 研究提供新的思路。2物有所值評(píng)估過程VfM 評(píng)估通常有兩部分組成: 定量和定性評(píng)估7。 以澳大利亞的 VfM 評(píng)估方法為例，政府公共部門在基于 初步資料，判斷 PPP 可能是待建項(xiàng)目一個(gè)合適的采購渠 道之后，就開始進(jìn)行 VfM 評(píng)估，評(píng)估相關(guān)流程如圖 1 所 示。VfM 評(píng)估通常在收到私

10、人投標(biāo)方案后進(jìn)行定義參考項(xiàng)目識(shí)別所有的初始PSC 部分計(jì)算直接成本計(jì)算非直接成本計(jì)算初始 PSCA競爭中性B確定所有的重要風(fēng) 險(xiǎn)定量分析風(fēng)險(xiǎn)影響 結(jié)果估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)概率計(jì)算所有的風(fēng)險(xiǎn)價(jià) 值識(shí)別理想的風(fēng)險(xiǎn)分 配計(jì)算可轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn) 價(jià)值C計(jì)算保留的風(fēng)險(xiǎn)價(jià) 值D計(jì)算得到PSC=A+B+C+DPSC 的形成過程對(duì) PPP 標(biāo)書和 PSC 比較值進(jìn)行調(diào)整·調(diào)整 PPP 標(biāo)書方案調(diào)整公共部門比較值（PSC）定量分析：分析和評(píng)估定量因素·將 PPP 與 PSC 進(jìn)行比較·確定最少的成本選項(xiàng)和下一個(gè)最好的方案定性分析：考慮定性因素的影響·識(shí)別 PSC 中未考慮的一些重要的因素&

11、#183;考慮到定性因素對(duì)私人投標(biāo)方案的影響PPP 方案提供了物有所值嗎？圖 1 物有所值評(píng)估過程資料來源：根據(jù)文獻(xiàn)8 整理修改在收到符合征求建議書( equest for Proposal，F(xiàn)P) 要求的投標(biāo)方案之后，政府或代理機(jī)構(gòu)開始 VfM 評(píng)估。 在招標(biāo)過程和對(duì)各項(xiàng)方案進(jìn)行比較的過程中，VfM 定量 評(píng)估采用 PSC 作為基準(zhǔn)值。然而，計(jì)算 PSC 值是在 FP 階段之前完成( 如圖 1 右側(cè)所示) 。方案比較過程中，首 先根據(jù) FP 來確定私人的投標(biāo)方案是否符合投標(biāo)要求， 若出現(xiàn) PPP 投標(biāo)方案偏離 FP 要求或 PSC 被錯(cuò)誤估價(jià) 的情形，還需要對(duì)私人投標(biāo)方案和 PSC 分別進(jìn)行

12、價(jià)格調(diào) 整。其次將符合 FP 要求的私人投標(biāo)方案與 PSC 進(jìn)行 成本凈現(xiàn)值差值比較，以 確定他們在經(jīng)濟(jì)上是否有優(yōu) 勢，如圖 2 所示。PSCPPP 投標(biāo)方案保留的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)保留的 風(fēng)險(xiǎn)競爭中性值服務(wù)支付物有所值初始公 共 部 門 比 較 值 折現(xiàn)后加和得到的成本凈現(xiàn)值采購方式完整的 VfM 評(píng)估需要在定量評(píng)估中同時(shí)考慮定性 因素。因此，為了確定最佳的結(jié)果，還需要考慮那些投 標(biāo)方案里沒有明確估值的定性因素。評(píng)估過程需要在 投標(biāo)過程和項(xiàng)目最終結(jié)束前完成。如果在評(píng)估過程中 證明存在物有所值，公共機(jī)構(gòu)可以啟動(dòng) PPP 項(xiàng)目。相 反，則考慮其他的采購?fù)緩?。圖 2 比較 PSC 和 PPP 投標(biāo)方案

13、成本資料來源：根據(jù)文獻(xiàn)8 整理修改3VfM 評(píng)估案例研究與對(duì)比分析如表 1 所示，通過多案例比較的方法，對(duì)已實(shí)施 VfM 評(píng)估體系的國家和地區(qū)實(shí)踐狀況進(jìn)行對(duì)比分析。這些地區(qū)分為國家層面和地區(qū)層面。國家層面選取的樣本 為澳大利亞、英國、加拿大; 地區(qū)層面選取的樣本為美國 弗吉尼亞州、佐治亞州和得克薩斯州。表 1 前半部分顯示，澳、英、加三個(gè)國家在 VfM 評(píng)估 的測試啟動(dòng)階段和評(píng)估組成部分之間存在差別。在英 國，VfM 評(píng)估分為 3 個(gè)階段貫穿于采購過程，而澳大利 亞和加拿大出于加快評(píng)估流程的考慮，在私人投標(biāo)提交 后即進(jìn)行評(píng)估，1 2 個(gè)階段完成。此外，英國政府取消 使用 PSC 指標(biāo)，選擇在

14、OBC 階段采用前期采購評(píng)估作 為替代，該評(píng)估主要用來確定對(duì)于物有所值目標(biāo)有重要 影響的因素。折現(xiàn)率方面，澳大利亞和加拿大并不使用固定折現(xiàn)率來計(jì)算現(xiàn)金流，而是主張單獨(dú)制定每個(gè)項(xiàng)目 的貼現(xiàn)率，從公共部門的角度看，這樣能夠更好地反映 以市場為基礎(chǔ)的回報(bào)率和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。表 1 后半部分顯 示區(qū)域?qū)用婷绹煌ú块T的 VfM 評(píng)估。美國作為 PPP 模式相對(duì)較新的推廣者，到目前為止還沒有在全國范圍 建立統(tǒng)一的 VfM 評(píng)估體系，多數(shù) PPP 交通項(xiàng)目評(píng)估由州 政府啟動(dòng)2。在風(fēng)險(xiǎn)管理部分，弗吉尼亞州使用三種不 同層次的定量分析方法來計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)值。該做法的主要 原因是交通需求和成本估計(jì)的不確定性。PPP 交通項(xiàng)

15、 目存在巨大的技術(shù)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，公共部門需要更加全面 和細(xì)致地評(píng)估各種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)合同最終結(jié)果的影響程度。區(qū)域評(píng)估執(zhí)行時(shí)間PSC 或類似定量指標(biāo)表 1 VfM 評(píng)估案例對(duì)比如何使用評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)管理貼現(xiàn)率定性評(píng)估說明項(xiàng)目的可行性澳大利亞在收 到 符 合 FP 的 投 標(biāo)方案后進(jìn)行PSC = 初 始 PSC + 競爭 中性 + 風(fēng)險(xiǎn) 價(jià)值識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、估 計(jì)結(jié) 果、發(fā) 生 概 率、計(jì) 算風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值，風(fēng) 險(xiǎn) 價(jià) 值 = 風(fēng) 險(xiǎn) 后 果× 發(fā) 生 概 率 + 偶 然因素基于 項(xiàng) 目 個(gè) 體 情 況制定，根 據(jù)市場 無風(fēng) 險(xiǎn) 回 報(bào) 率 + 風(fēng)險(xiǎn) 溢 價(jià) 以 反 映 系統(tǒng) 性 的 市 場 風(fēng) 險(xiǎn)定性評(píng)估交付的

16、確 定 性、質(zhì) 量、設(shè) 計(jì)有效性等以 PSC 作為基準(zhǔn) 值 來評(píng)估投標(biāo); 在最終 決定授予合同時(shí)，同 時(shí)考 慮 定 量 和 定 性 因素在年度預(yù)算階段，開 展 計(jì)劃形成階段評(píng)估; 在 OJEU 發(fā)出通 知 之 前 的 OBC 階段，開 展專案評(píng)英國估; 在 OBC 階段結(jié)束后 完成財(cái)務(wù)融資前，開 始 采購階段評(píng)估在第三階段 要求執(zhí)行新 的采購評(píng)估 以替代 PSC通過前兩階段的 定性評(píng)估確認(rèn)風(fēng) 險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方案是否 能夠?qū)崿F(xiàn); 第三階 段定性評(píng)估，仍 然 需要再次確認(rèn)項(xiàng) 目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案 是否是合適的和 可交付的以實(shí) 際 折 現(xiàn) 率 計(jì) 算，用 于返還現(xiàn)金 流量 的 折 現(xiàn) 率 取 3. 5% ; 若使

17、用名義 折現(xiàn)率計(jì)算，折 現(xiàn) 率取 6. 09%前兩個(gè)階段考慮 PFI 項(xiàng) 目 的 可 行 性、可 取性和可實(shí) 現(xiàn)性; 最后階段的 定性評(píng)估考慮是 否 出 現(xiàn): 市 場 失 靈、高 效的采購流 程和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等 情形在定 性 和 定 量 評(píng) 估 的基礎(chǔ)上，進(jìn)行總體 判斷，如 果 證 明 PFI 方案可行，采購應(yīng)當(dāng) 繼續(xù)進(jìn)行加拿大正式評(píng)估在投標(biāo)方案提 交后開始; 選中投標(biāo)方 案后，根據(jù)合同變更，在 財(cái)務(wù)融資結(jié)束前進(jìn)行新 一輪的評(píng)估類似于澳大 利 亞 建 立 PSC類似于澳大利亞 的風(fēng)險(xiǎn)管理折現(xiàn) 率 分 別 根 據(jù) 每個(gè)項(xiàng)目來確定， 以反 映 當(dāng) 時(shí) 的 采 購資本成本; 而不 是在 立 法 或 監(jiān)

18、管 層面 上 設(shè) 定 固 定 的折現(xiàn)率根據(jù)項(xiàng)目所定義 的目標(biāo)定性評(píng)估 公 共 采 購 和 PPP 采購在滿足各自 目標(biāo)上的程度以 PSC 成本作為 基 準(zhǔn)，評(píng) 估 投 標(biāo) 方 案; 但成 本 并 非 唯 一 因 素德克薩斯通常是在采購階段之前 進(jìn)行市場估值分析無風(fēng) 險(xiǎn) 價(jià) 值 = 風(fēng) 險(xiǎn) 發(fā) 生 概 率 × 風(fēng) 險(xiǎn) 結(jié)果允許 使 用 四 種 折 現(xiàn)率 用 于 估 值 計(jì) 算考慮定性因素，如 投標(biāo)人資質(zhì)等市場 估 值 將 測 算 公 共機(jī)構(gòu)能從 PPP 模 式中獲得多少價(jià)值; 如果 市 場 估 值 的 結(jié) 果可以接受，那么決 定采納 PPP 方案弗吉尼亞評(píng) 估 分 為 兩 個(gè) 階 段:

19、 ( 1) 初始評(píng)估是在私人 部門 提 交 方 案 后 開 始 ( 2) 最終評(píng)估是在選擇 出方案提供者之前完成初始 PSC + 保留的風(fēng)險(xiǎn) 價(jià)值 + 風(fēng)險(xiǎn) 溢價(jià) + 其他 項(xiàng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，估 算風(fēng) 險(xiǎn) 影 響，評(píng) 估 風(fēng) 險(xiǎn)，并 更新風(fēng)險(xiǎn)應(yīng) 對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)分配策 略根據(jù) 項(xiàng) 目 類 型 使 用政 府 借 貸 成 本 或資 本 資 產(chǎn) 定 價(jià) 模型 或 市 場 比 較 法來定折現(xiàn)率定性評(píng)估將設(shè)法 確定哪些因素會(huì) 影響項(xiàng)目的可行 性、性 能和可實(shí)現(xiàn) 性在競 爭 性 采 購 過 程 中使 用 方 案 評(píng) 價(jià) 和 審核機(jī)制，以確保該 項(xiàng)目 在 整 個(gè) 采 購 過 程中提供物有所值佛羅里達(dá)在發(fā)放 FP 之前，先

20、 計(jì) 算擬建項(xiàng)目的成本和收 益; 在選定的項(xiàng)目實(shí)施 方動(dòng)工之前，再 次進(jìn)行 成本有效性分析，以 反 映擬實(shí)施合同條款真實(shí) 的效益情況類似于澳大 利亞和加拿 大在執(zhí)行特許權(quán)協(xié) 議時(shí)考慮風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn) 移選擇 州 內(nèi) 融 資 平 均成 本 作 為 基 準(zhǔn) 名義折現(xiàn)率考慮非定量的因 素: 如利益一致性 和公共部門是否 繼續(xù)承擔(dān)項(xiàng)目責(zé) 任和公眾接受程 度根據(jù) 定 量 和 定 性 的 分析結(jié)果，以及潛在 投標(biāo)人的反饋意見， 決定 最 終 是 否 選 用 PPP 采購注: PSC 為公共部門比較值; PPP 為公私伙伴關(guān)系; PFI 為私人主動(dòng)融資; OJEU 為歐盟官方公告; OBC 為綱要計(jì)劃書; FP 為征

21、求建議書4VfM 假設(shè)分析根據(jù) VfM 評(píng)估的國際經(jīng)驗(yàn)，通常只有當(dāng) PPP 采購在 VfM 評(píng)估中顯示出“價(jià)廉物美”時(shí)才執(zhí)行 PPP 采購。但 是通過分析評(píng)估過程，發(fā)現(xiàn)評(píng)估是建立在兩種采購方式 成本不同，而假設(shè)項(xiàng)目收入、社會(huì)福利相同的基礎(chǔ)之上。 關(guān)于這些假設(shè)需要深入分析。4. 1假設(shè)一: 兩種采購方式具有相同回報(bào)如圖 2 所示，VfM 評(píng)估分析并沒有考慮到項(xiàng)目所產(chǎn) 生的收益，僅需要估算政府通過 PPP 方式采購該項(xiàng)目可 能降低的成本。該估算是基于兩種采購方式成本以外 所有其他因素都相同。這就引入了一個(gè)有疑問的假設(shè)， 即對(duì)同一項(xiàng)目通過私人發(fā)起或是通過公共采購，兩種方 式產(chǎn)生同等的回報(bào)? 通過審查

22、美國公路基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目之后發(fā)現(xiàn)，兩者完全不同。原因在于負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目 建設(shè)經(jīng)營的私人伙伴具有專業(yè)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)、豐富的 歷史經(jīng)驗(yàn)和雄厚的財(cái)力。憑借這些優(yōu)勢，私營部門可以 有效地降低成本或增加項(xiàng)目收益，對(duì)于不同成本、收益 影響，后面按照兩項(xiàng)案例分別進(jìn)行討論。案例 1: PPP 方式并沒有真正降低成本VfM 從本質(zhì)上是比較政府開發(fā)項(xiàng)目與私人開發(fā)項(xiàng) 目的貼現(xiàn)成本，從圖 3 中柱 1 和柱 3 的比較就可以看 出，該過程需要公共部門計(jì)算其獨(dú)自開發(fā)項(xiàng)目的成本 PSC( 圖 3 柱 1) 與交付給私人開發(fā)政府需支付的采購成 本 PPP: 服務(wù)支付和保留風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值( 圖 3 中柱 3 ) 進(jìn)行比

23、較。V = CPSC CPPP( 2)但如果要對(duì)該項(xiàng)目使用私人融資計(jì)劃，理應(yīng)對(duì)項(xiàng)目 做進(jìn)一步的回報(bào)收益分析。選擇 PPP 中標(biāo)方案后，公共 部門所需支付給中標(biāo)方的成本為 CPPP ，同時(shí)未來項(xiàng)目將 產(chǎn)生回報(bào) PPP 。由于 PPP 項(xiàng)目是以項(xiàng)目預(yù)期收入現(xiàn)金 流為融資基礎(chǔ)，需要用未來收入來支付前期的投入成 本。這些成本包括項(xiàng)目的資本成本、運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用以 及債務(wù)的借貸成本。剩余的項(xiàng)目收入將用于支付權(quán)益 投資者的利潤，最后給公共機(jī)構(gòu)分配收益。因 此，PPP 合同下的總回報(bào) PPP 涵蓋了三部分，可表示為式( 3) 。PPP = CPPP + PPPP + DPPP( 3)其中，PPPP 是私營部門

24、在 PPP 合同下所獲得的利潤。 很容易理解，PPPP 是項(xiàng)目支付私人投資者的利潤，從公共 部門的角度來看，這同時(shí)也是一個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)金流流出部 分，可看作公共部門的開支或成本。基于這樣的認(rèn)識(shí)， 根據(jù)圖 3 可以看到如式( 4) 所示 。CPSC CPPP + PPPP( 4)這意味著滿足式( 1) 和式( 2) 條件下的 PPP 項(xiàng)目符 合啟動(dòng) PPP 項(xiàng)目的要求，但當(dāng)把項(xiàng)目私營部門所獲得的 利潤也視為公共部門的部分成本時(shí)，PPP 采購方案變得 并不理想。出現(xiàn)這種情況的原因是因?yàn)槟壳?VfM 評(píng)估 分析沒有考慮到一個(gè)基本的事實(shí)，那就是私營部門交付 較低成本的項(xiàng)目的同時(shí)也從項(xiàng)目中獲取了利潤。部分 利

25、潤將從項(xiàng)目總利潤中剝離給私營部門，因此從財(cái)務(wù)方 面來說，它們都可以歸為公共開支。這種費(fèi)用開支從來 沒有考慮到現(xiàn)在的 VfM 評(píng)估中。這些無意被忽視的成 本 NC，如式( 5) 所示。NC = CPSC CPPP + PPPP( 5)如圖 3 所示，再對(duì)公共采購和 PPP 采購兩種方式的 公共收益進(jìn)行比較。如果該項(xiàng)目收益表現(xiàn)不佳( 圖 3 情 形 A) ，無法產(chǎn)生足夠的收益來支付公共部門( DPPP 非常 小) ，那么在這樣的一個(gè)情形下，公共采購下得到的收益 DPSC 將會(huì)大于選擇 PPP 采購所能獲得的收益 DPPP ，如式 ( 6) 所示。情形 BDPPP情形 ADPSCNCVPPPPPSC

26、 成本PPP 成本CPSCCPPP私營部門利潤公共部門收益1-PSC2-PSC成本回報(bào)3-PPP4-PPP成本回報(bào)DPPP DPSC( 6)圖 3 公共采購的總成本低于 PPP 采購的實(shí)際總成本如圖 3 所示，由 公共部門所負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目開發(fā)成本 CPSC 是高于選擇 PPP 合同下所需要支付的成本 CPPP。另一方面，如果私人部門有效地運(yùn)營項(xiàng)目產(chǎn)生的收 益非常高( 如圖 3 情形 B) ，公共部門選擇 PPP 采購得到 的收益將會(huì)大于或等于公共采購下所能分得的收益，如 式( 7) 所示。如式( 1) 所示。DPPP DPSC( 7)CPSC CPPP( 1)因此，按照現(xiàn)有的評(píng)估該項(xiàng)目符合作為 P

27、PP 項(xiàng)目實(shí) 施的條件，式( 2) 說明 PPP 采購比公共采購具備數(shù)量為 V 的名義成本優(yōu)勢。如果 V 大于零，則選擇 PPP 采購 ( 假設(shè)項(xiàng)目還通過了定性評(píng)估) ，合同將授予最優(yōu)的私人 投標(biāo)者。式( 6) 表示，PPP 收益不足，再加上實(shí)際成本高于公 共采購，如式( 4 ) 所示，作為替代采購?fù)緩?PPP 并不適 合這個(gè)項(xiàng)目。只有在當(dāng)前 VfM 評(píng)估中包含式( 7 ) 作為 附加條件后，即選擇 PPP 采購得到的收益大于或等于公 共采購下所能獲得的收益，能夠彌補(bǔ) PPP 采購實(shí)際成本 較高的不足時(shí)，才能夠確保 PPP 替代方案可行。案例 2: PPP 方式真正降低了成本類似的，如圖 4

28、所示，CPSC CPPP + PPPP ，私人伙伴有 效地降低了成本，同時(shí)產(chǎn)生不同的項(xiàng)目收益情形 A 和 B。 這意味著，該項(xiàng)目若選擇公共采購，成本將超過通過 PPP 采購該項(xiàng)目實(shí)際總成本 CPPP 與 PPPP 之和。因此選 擇 PPP 項(xiàng)目方案，有助于幫助減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)?；?財(cái)政考慮，對(duì)于低收益情形 A 和高收益情形 B 該項(xiàng)目選 擇 PPP 采購都是可行的。表 2 將上述兩項(xiàng)案例的分析DPSCCPSC1-PSC成本V2-PSC回報(bào)NC3-PPP成本DPPPCPPP4-PPP回報(bào)情形 B情形 A PPPPPSC 成本 PPP 成本 私營部門利潤公共部門收益結(jié)果進(jìn)行了總結(jié)。圖 4 公共采

29、購的總成本高于 PPP 采購的實(shí)際總成本表 2 不同成本和不同收益情形下 VfM 評(píng)估實(shí)際結(jié)果實(shí)施 PPP 條件案例成本比較情形收益比較PPP 是否可行1CPPP CPSC CPPP + PPPPADPPP DPSC否CPSC CPPPBDPPP DPSC是2CPSC CPPP + PPPPADPPP DPSC是BDPPP DPSC是由于傳統(tǒng) VfM 評(píng)估實(shí)施 PPP 項(xiàng)目的前提條件是公 共采購成本高于 PPP 采購成本，該條件同時(shí)覆蓋了案例 1 中的情形 A。因此，傳統(tǒng)的 VfM 評(píng)估無法探測到這種 情形的出現(xiàn)，而該情形中 PPP 并不是可行的項(xiàng)目采購選 擇方案。這也表明在此情況下，傳統(tǒng)的

30、VfM 評(píng)估不能完 全確保選得的采購方式是公眾利益的最優(yōu)結(jié)果。因此， 需要考慮兩種采購方式的成本和收益，才能全面估計(jì)項(xiàng) 目創(chuàng)造的實(shí)際價(jià)值。4. 2假設(shè)二: 兩種采購方式具有相同社會(huì)福利目前 VfM 評(píng)估少有考量社會(huì)福利，并沒有提供適當(dāng) 的方法來計(jì)算不同采購?fù)緩降纳鐣?huì)福利差異。例如， PPP 收費(fèi)公路合同中常設(shè)立非競爭性條款，公共機(jī)構(gòu)為 了保護(hù)私人利益，將無法在原來道路附近區(qū)域另建一條 新公路。這也意味著，即便存在更高的通行需求，公眾 也只能使用私營收費(fèi)道路。而如果由公共部門來興建， 那么公共機(jī)構(gòu)愿意向公眾提供更多的道路設(shè)施，提升社 會(huì)福利和滿意度。顯然，通過 PPP 開發(fā)的收費(fèi)公路無法 像公共

31、機(jī)構(gòu)那樣可以提供同樣的社會(huì)福利。4. 3假設(shè)三: PPP 不存在外部效應(yīng)在 VfM 評(píng)估中，假設(shè)沒有外部效應(yīng)差異，而且公共 機(jī)構(gòu)對(duì)未來的私人合作伙伴的信息了解有限，這樣一來 會(huì)阻礙公共機(jī)構(gòu)估計(jì)和核算私人部門從項(xiàng)目中實(shí)際獲 得的收入和回報(bào)。例如，私營部門通過規(guī)劃建設(shè)高速公 路，可以帶動(dòng)沿線自身財(cái)團(tuán)附屬的房地產(chǎn)、廣告等相關(guān) 業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)將從新建項(xiàng)目中得到直接的財(cái)務(wù)收益。 這些被忽視的正外部效應(yīng)給私營部門帶來額外的盈利。 4. 4假設(shè)四: 風(fēng)險(xiǎn)順利轉(zhuǎn)移公共部門進(jìn)行 VfM 評(píng)估通常在采購前期，此時(shí)已假 定風(fēng)險(xiǎn)分配給私人和公共部門。然而，隨著采購階段的 深入，雙方對(duì)合同進(jìn)行細(xì)節(jié)談判可能會(huì)改變評(píng)估過程

32、事先假定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。例如，在項(xiàng)目設(shè)施的使用需求 方面，私營部門被認(rèn)為具備更好的能力來控制和管理需 求風(fēng)險(xiǎn)，因此，幾乎所有的 PPP 項(xiàng)目 VfM 評(píng)估中，這類風(fēng) 險(xiǎn)都假定轉(zhuǎn)移到了私營部門。然而，在采購階段后期公 私雙方將會(huì)對(duì)建設(shè)和運(yùn)營合同進(jìn)行協(xié)商談判，并在合同 中補(bǔ)簽非競爭性條款或最低收入保障條款。未來使用 需求存在劇烈變化的情況下，這些條款會(huì)讓公共機(jī)構(gòu)陷 入承諾的兩難困境。在這種情形下，風(fēng)險(xiǎn)很難按照評(píng)估 所預(yù)期的那樣順利地轉(zhuǎn)移到私人部門。5 結(jié)論與啟示研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各個(gè)國家和地區(qū)在 VfM 評(píng)估的執(zhí)行 時(shí)間、評(píng)估組成部分、貼現(xiàn)率的選擇、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量上存在不 同，采購成本的比較依然是作為項(xiàng)目決

33、策的重要依據(jù)。 同時(shí)對(duì)于公共部門在項(xiàng)目的長遠(yuǎn)負(fù)擔(dān)能力、風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值上 VfM 評(píng)估仍然考慮不足。此外，當(dāng)前 VfM 評(píng)估主要從政 府決策角度出發(fā)比較兩種采購方式在成本上的差異，忽 略了項(xiàng)目在未來時(shí)期可能的收益，而不同的收益決定不 同的項(xiàng)目價(jià)值。同時(shí)對(duì)于 PPP 項(xiàng)目本身所帶來的社會(huì) 福利和外部性考慮不足，前期評(píng)估所依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)分配方 案，在后期還存在變化的可能。鑒于 PPP 項(xiàng)目特許經(jīng)營 合同期較長，常為 20 30 年，多數(shù)項(xiàng)目如污水處理廠、 公路、地鐵等具有極強(qiáng)的公益性和福利性。因此，基于 現(xiàn)有假設(shè)的 VfM 評(píng)估所得到 PPP 項(xiàng)目成效，依然存在著 較大的不確定性。目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資需求持

34、續(xù)增加，地方財(cái)政 出現(xiàn)困境，越來越多的民間資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域。因 此，需要根據(jù) PPP 項(xiàng)目特點(diǎn)建立完善的決策體系，保證 PPP 項(xiàng)目發(fā)揮最佳價(jià)值，而國外 VfM 評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可 以對(duì)我國 PPP 項(xiàng)目決策制度和方法提供參考。( 1) 我國傳統(tǒng)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法 ( 下轉(zhuǎn)第 42 頁)組織與人力資源管理軟科學(xué)14 年 5 月·第 28 卷·第 5 期（總第 173 期）在國有企業(yè)進(jìn)行，員工均為正式員工，企業(yè)典型的終身 雇傭制會(huì)讓員工較少知覺到因反饋尋求而帶來的顯性 風(fēng)險(xiǎn)，例如擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)低而被辭退; 其次，本文研究中 員工任期平均 2. 4 年，員工之間大多非常熟悉，中

35、國企 業(yè)中典型的“圈子文化”會(huì)讓個(gè)體在反饋尋求時(shí)傾向于 在圈內(nèi)人詢問，亦很少知覺到尋求帶來的尷尬和困境。 5 管理啟示組織實(shí)踐中，尤其是以創(chuàng)新為組織使命的企業(yè)中， 應(yīng)提倡變革型領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，為員工創(chuàng)造一個(gè)健康良好的反 饋氛圍，緩解員工的尋求防范心理，通過引導(dǎo)積極的反 饋認(rèn)知和主動(dòng)的反饋尋求，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新績效的提高。 其次，單靠改變組織因素尚且不夠，通過多種方式鼓勵(lì) 員工勝任的工作信心，增強(qiáng)個(gè)體自我效能感，亦是促進(jìn) 員工反饋尋求的重要方式。參考文獻(xiàn):1 Ashford S J，Tsui A S Self regulation for Managerial Eeffective- ness: The

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41、truct? Psychometric Findings from 25 CountriesJ Euro- pean Journal of Psychological Assessment，2002，18( 3) : 242( 責(zé)任編輯: 李映果)檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭檭( 上接第 32 頁) 相對(duì)成熟，可以在可行性研究表明項(xiàng)目 初步可行后，實(shí)施 VfM 評(píng)估，從而進(jìn)一步評(píng)估 PPP 項(xiàng)目 的可行性和后期的負(fù)擔(dān)能力。該 VfM 評(píng)估在計(jì)算公共 采購和 PPP 采購成本的同時(shí)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目在不同運(yùn)營方式 下未來收益進(jìn)行估計(jì)，以項(xiàng)目成本扣減相應(yīng)的項(xiàng)目收 益，得到公共采購和 PPP 采購的凈成本。選取項(xiàng)目凈成 本作為兩種采購方式的比較基礎(chǔ)。( 2) 在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)方面，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值進(jìn)行量化。 澳大利亞、美國多采用公式化和仿真兩種定量風(fēng)險(xiǎn)分析 技術(shù)來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化。我國當(dāng)前項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理尚未成 熟，可以首先選取簡單的公式化風(fēng)險(xiǎn)定量方法，要求專 家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)最大、最小、最可能后果進(jìn)行 估計(jì)，確定風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值。在逐步積累項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)歷史數(shù)據(jù)和 經(jīng)驗(yàn)后，再采用高級(jí)風(fēng)險(xiǎn)仿真方法來分析風(fēng)險(xiǎn)。( 3) 在項(xiàng)目折現(xiàn)率方面，國外 PPP 項(xiàng)目折現(xiàn)率的選 取主