城市規(guī)劃管理與法規(guī)1

1、城市規(guī)劃管理與法規(guī)城市規(guī)劃管理與法規(guī)主講人：楊祖貴主講人：楊祖貴(注冊(cè)城市規(guī)劃師注冊(cè)城市規(guī)劃師) 前前 言言 城市是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物。 早期的人類(lèi)聚居地由于規(guī)模小，很多城鎮(zhèn)都是自發(fā)地發(fā)展。當(dāng)人群聚居達(dá)到一定的規(guī)模時(shí)，城市就出現(xiàn)了，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，這種自下而上的城市的發(fā)展模式就不能滿足人類(lèi)進(jìn)步的需要，在建筑學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展出一門(mén)新的學(xué)科，這就是城市規(guī)劃。 城市規(guī)劃是一門(mén)學(xué)科，也是一門(mén)藝術(shù)，它致力于創(chuàng)造和引導(dǎo)與城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)而要相一致的城市物質(zhì)空間的發(fā)展秩序。 城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。 城市

2、規(guī)劃是對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的概念和藍(lán)圖，要將藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，必須通過(guò)立法和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。 城市規(guī)劃管理就是對(duì)城市規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施等管理工作的總稱。 城市規(guī)劃管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它是由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范等組成的體系以及一系列的執(zhí)行程序構(gòu)成。 因此，作為一個(gè)未來(lái)的城市規(guī)劃工作者，必須對(duì)城市規(guī)劃的管理體系有深刻的了解。第一章 行政法基礎(chǔ)知識(shí)一、法律的概念1、廣義的法律概念 泛指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的總稱。 2、狹義的法律概念 專(zhuān)指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的、在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范文件。3、法律的外部特征 （1）由國(guó)家制定或認(rèn)可； （2）由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施； （

3、3）是國(guó)家用來(lái)規(guī)范人們的行為的。二、行政法概述（一）行政法的概念 行政法是國(guó)家法律體系中的一個(gè)部門(mén)法。是規(guī)范國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的行政管理規(guī)則，保障和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的有效行使，保護(hù)公民、法人和其他組織的活法權(quán)益。（二）行政法的淵源二）行政法的淵源 行政法的淵源，又稱為行政法的法源，行政法的淵源，又稱為行政法的法源，是指行政法產(chǎn)生的依據(jù)和來(lái)源以及外部是指行政法產(chǎn)生的依據(jù)和來(lái)源以及外部表現(xiàn)形式。表現(xiàn)形式。 在我國(guó)只有成文法才是行政法的淵源。在我國(guó)只有成文法才是行政法的淵源。（國(guó)外有判例法）我國(guó)行政法的主要法（國(guó)外有判例法）我國(guó)行政法的主要法源有源有9 9種：種： （三）行政法律規(guī)范構(gòu)成要素（三）行

4、政法律規(guī)范構(gòu)成要素 行政法律規(guī)范由假設(shè)、處理、制裁三行政法律規(guī)范由假設(shè)、處理、制裁三個(gè)要素構(gòu)成。個(gè)要素構(gòu)成。 1 1、假設(shè)：指適應(yīng)該法律規(guī)范的必要條、假設(shè)：指適應(yīng)該法律規(guī)范的必要條件，即規(guī)定了適用法律的空間條件、時(shí)間件，即規(guī)定了適用法律的空間條件、時(shí)間條件和行為條件。條件和行為條件。 2 2、處理：即規(guī)定了當(dāng)事人如何享有權(quán)、處理：即規(guī)定了當(dāng)事人如何享有權(quán)利和履行義務(wù)。指當(dāng)某種條件或場(chǎng)合出現(xiàn)利和履行義務(wù)。指當(dāng)某種條件或場(chǎng)合出現(xiàn)時(shí)，行政法律關(guān)系的主體應(yīng)當(dāng)做什么、允時(shí)，行政法律關(guān)系的主體應(yīng)當(dāng)做什么、允許做什么、禁止做什么。許做什么、禁止做什么。 3 3、制裁：行政法律規(guī)范中表現(xiàn)為、制裁：行政法律規(guī)范

5、中表現(xiàn)為“罰罰則則”，當(dāng)行政法律關(guān)系主體違反，當(dāng)行政法律關(guān)系主體違反“假假設(shè)設(shè)”、“處理處理”的規(guī)定沒(méi)有作出應(yīng)當(dāng)?shù)牡囊?guī)定沒(méi)有作出應(yīng)當(dāng)?shù)男袨榛蜃鞒隽私棺龅男袨闀r(shí)應(yīng)負(fù)的法行為或作出了禁止做的行為時(shí)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。律責(zé)任。（四）行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素（四）行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素 行政法律關(guān)系是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律關(guān)系是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律規(guī)范進(jìn)行管理活動(dòng)中與行政相行政法律規(guī)范進(jìn)行管理活動(dòng)中與行政相對(duì)方所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系。由行政主對(duì)方所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系。由行政主體、行政內(nèi)容和行政客體三個(gè)要素組成：體、行政內(nèi)容和行政客體三個(gè)要素組成： 1 1、行政主體：是行政法律關(guān)系中權(quán)利、行政主體：是行

6、政法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者。由行政主體和行政相對(duì)方兩方面當(dāng)事人構(gòu)成。 2、行政內(nèi)容：雙方主體依法享有的權(quán)利和義務(wù)。這種權(quán)利和義務(wù)是由法律規(guī)范事先規(guī)定的，既不能事先約定，也不能自由選擇。這些權(quán)利和義務(wù)是由國(guó)家強(qiáng)制力予以保護(hù)的。與其他法律不同的是，在行政法律關(guān)系中，行政主體可以 直接運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)違反行政法義直接運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力，對(duì)違反行政法義務(wù)的一方采取制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。務(wù)的一方采取制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。3 3、行政客體：行政法律關(guān)系的客體是主休、行政客體：行政法律關(guān)系的客體是主休體雙方的權(quán)利和義務(wù)，義務(wù)一般指向的體雙方的權(quán)利和義務(wù)，義務(wù)一般指向的多是行為。多是行為。 三、行政法制原則 行

7、政法制原則是指導(dǎo)行政法的立法和實(shí)施的基本原則。包括下面三個(gè)方面：（一）行政合法性原則 是指行政管理對(duì)的存在、行使、授權(quán)和委托必須依據(jù)和符合法律，不得與憲法和法律相抵觸。同時(shí)還要遵循行政法規(guī)、 地方法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例和單行條例。依法行政不僅要合符實(shí)體法，還要合符程序法，否則就是行政違法。行政合法包括 （1 1） 行政職權(quán)必須依據(jù)法律的授予行政職權(quán)必須依據(jù)法律的授予才能存在；才能存在； (2) (2) 行政職權(quán)必須依據(jù)法律行使；行政職權(quán)必須依據(jù)法律行使； (3) (3) 行政授權(quán)、行政委托必須有法律行政授權(quán)、行政委托必須有法律依據(jù)、符合法律要旨。依據(jù)、符合法律要旨。 行政分為兩類(lèi)：一是對(duì)行政

8、相對(duì)方的行政分為兩類(lèi)：一是對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響，如行政處罰等，權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響，如行政處罰等，稱為消極行政。二是對(duì)相對(duì)方的權(quán)利和義稱為消極行政。二是對(duì)相對(duì)方的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，如行政咨詢、行政建務(wù)不產(chǎn)生直接影響，如行政咨詢、行政建議、行政政策等。稱為積極行政。議、行政政策等。稱為積極行政。 （二）行政合理性原則（二）行政合理性原則 是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、公正、是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、公正、合乎理性。行政合理性產(chǎn)生于自由裁量權(quán)的存合乎理性。行政合理性產(chǎn)生于自由裁量權(quán)的存在。在。 自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，

9、行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷決定作為或不作為以政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷決定作為或不作為以及如何作為的權(quán)力。及如何作為的權(quán)力。 行政合理性原則要求行行政合理性原則要求行政機(jī)關(guān)在下列幾種情況下，合理地行使自由裁政機(jī)關(guān)在下列幾種情況下，合理地行使自由裁量權(quán)。量權(quán)。(1) (1) 在法律沒(méi)有規(guī)定限制條件的情況下，行政在法律沒(méi)有規(guī)定限制條件的情況下，行政機(jī)關(guān)在不違反憲法和法律的情況下所機(jī)關(guān)在不違反憲法和法律的情況下所 采取的必要措施； (2) 法律只規(guī)定了模糊的標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有規(guī)定明確的范圍和方式，行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況和對(duì)法律的合理解釋?zhuān)诓贿`背常規(guī)的情況下所采取的具體措施； (3) 根據(jù)法律規(guī)定的范圍、幅度和方

10、式，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情 況選擇采用。 合法性原則適用于行政法的所有領(lǐng)域，而行政合理性原則適用于自由裁量權(quán)領(lǐng)域。一個(gè)行政行為如果觸犯了合法 性原則，就不再追究其合理性問(wèn)題，而性原則，就不再追究其合理性問(wèn)題，而一個(gè)自由裁量行為，即使沒(méi)有觸犯合法一個(gè)自由裁量行為，即使沒(méi)有觸犯合法性原則，也可能會(huì)引起合理性問(wèn)題。性原則，也可能會(huì)引起合理性問(wèn)題。（三）行政應(yīng)急性原則（三）行政應(yīng)急性原則 指在某些特殊緊急情況下，出于國(guó)指在某些特殊緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益，經(jīng)法律家安全、社會(huì)秩序或公共利益，經(jīng)法律授權(quán)的特定一級(jí)政府批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)可授權(quán)的特定一級(jí)政府批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)或與

11、法律依據(jù)相抵以采取沒(méi)有法律依據(jù)或與法律依據(jù)相抵觸的措施，事后必須報(bào)法定國(guó)家機(jī)關(guān)予觸的措施，事后必須報(bào)法定國(guó)家機(jī)關(guān)予以確認(rèn)。以確認(rèn)。 應(yīng)急性原則是合法性原則的例外。應(yīng)急性原則是合法性原則的例外。 但并不排斥任何法律的控制。行使行政但并不排斥任何法律的控制。行使行政應(yīng)急權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合到下條件：應(yīng)急權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合到下條件： (1) (1) 存在明確無(wú)誤的緊急情況；存在明確無(wú)誤的緊急情況； (2) (2) 非法定機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力，事后非法定機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力，事后應(yīng)報(bào)法定國(guó)家機(jī)關(guān)予以確認(rèn)；應(yīng)報(bào)法定國(guó)家機(jī)關(guān)予以確認(rèn)； (3) (3) 行政機(jī)關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機(jī)行政機(jī)關(guān)作出應(yīng)急行為應(yīng)受有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；關(guān)的監(jiān)

12、督； (4) (4) 應(yīng)急權(quán)力行使應(yīng)該，將損害控制在應(yīng)急權(quán)力行使應(yīng)該，將損害控制在最小程度范圍。最小程度范圍。 應(yīng)急性原則是行政法制原則的特殊的、應(yīng)急性原則是行政法制原則的特殊的、重要的內(nèi)容。重要的內(nèi)容。四、四、 行政行為行政行為（一）行政行為概述（一）行政行為概述 行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織依法行使國(guó)家行政權(quán)力，法規(guī)授權(quán)組織依法行使國(guó)家行政權(quán)力，實(shí)施實(shí)施 國(guó)家行政管理任務(wù)而產(chǎn)生的具有國(guó)家行政管理任務(wù)而產(chǎn)生的具有法律效力的行為。法律效力的行為。 行政行為必須具有五個(gè)條件：行政行為必須具有五個(gè)條件： （1 1）行為主體：履行國(guó)家行政管理職）行為主

13、體：履行國(guó)家行政管理職能的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組能的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和工作人員?？椇凸ぷ魅藛T。 （2 2）行為客體：行政管理的對(duì)象，即行政行為）行為客體：行政管理的對(duì)象，即行政行為所指的相對(duì)方。所指的相對(duì)方。 （3 3）行為內(nèi)容：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定要求實(shí)）行為內(nèi)容：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定要求實(shí)現(xiàn)的管理任務(wù)?，F(xiàn)的管理任務(wù)。 （4 4）行為形式：行政行為的實(shí)施必須以法定）行為形式：行政行為的實(shí)施必須以法定的形式表現(xiàn)出來(lái)。的形式表現(xiàn)出來(lái)。 （5 5）行為結(jié)果：行政行為的實(shí)施必定引起）行為結(jié)果：行政行為的實(shí)施必定引起一定法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。一定法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅

14、。 行政行為分為抽象行政行為和具體行政行行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。為。 抽象行政行為：不針對(duì)特定人或事，具抽象行政行為：不針對(duì)特定人或事，具 普遍約束力的行為規(guī)則的行為。如立法，制定規(guī)范性文件等。 具體行政行為：針對(duì)特定人或事所作的具體處理或?qū)μ囟ǖ臓?zhēng)議進(jìn)行的裁決。如對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行的處罰決定等。 （二）行政行為的效力 行政行為的效力就是行政行為的法律約束力。一個(gè)行政行為是否產(chǎn)生法律效力，必須具有以下條件： 行為主體合法、行為客體合法、行為內(nèi)容合法、行為程序合法、行為形式 合法。合法。 要同時(shí)具有這五個(gè)要求行政行為才是要同時(shí)具有這五個(gè)要求行政行為才是合法的、有效的。反之則是不合法的

15、和合法的、有效的。反之則是不合法的和無(wú)效的。無(wú)效的。 五、五、 行政立法行政立法 1 1、行政立法的概念：廣義講是國(guó)家權(quán)、行政立法的概念：廣義講是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性程序，制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性文件的活動(dòng)。狹義上講是指特定的國(guó)家文件的活動(dòng)。狹義上講是指特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依照法定的權(quán)限和程序，制行政機(jī)關(guān)，依照法定的權(quán)限和程序，制定行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章的行定行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章的行為。為。 2 2、行政立法原則、行政立法原則 行政立法應(yīng)特別貫徹從實(shí)際出發(fā)的行政立法應(yīng)特別貫徹從實(shí)際出發(fā)的原

16、則、穩(wěn)定與適應(yīng)性相結(jié)合的原則、統(tǒng)原則、穩(wěn)定與適應(yīng)性相結(jié)合的原則、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。一性與靈活性相結(jié)合的原則。 3 3、行政立法的主體、行政立法的主體 是指依法取得行政立法權(quán)、可以進(jìn)是指依法取得行政立法權(quán)、可以進(jìn)行行政立法活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)行行政立法活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)三種形式取得立法權(quán)：一是根主要通過(guò)三種形式取得立法權(quán)：一是根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定取得職權(quán)性據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定取得職權(quán)性行政立法權(quán)；二是根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)行政立法權(quán)；二是根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定取得授權(quán)性的行政立法權(quán)；的規(guī)定取得授權(quán)性的行政立法權(quán)； 三是根據(jù)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的專(zhuān)項(xiàng)三是根據(jù)最高

17、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的專(zhuān)項(xiàng)決定，取得特別授權(quán)性的行政立法權(quán)決定，取得特別授權(quán)性的行政立法權(quán)。 4 4、行政立法程序、行政立法程序 是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，制定、修改和廢止行政法規(guī)和規(guī)章所應(yīng)制定、修改和廢止行政法規(guī)和規(guī)章所應(yīng)遵循的活動(dòng)方式和法定步驟。遵循的活動(dòng)方式和法定步驟。 行政立法的行政立法的 一般程序包括編制立法一般程序包括編制立法規(guī)劃、起草、征求意見(jiàn)、協(xié)商、審查、規(guī)劃、起草、征求意見(jiàn)、協(xié)商、審查、通過(guò)、審批、備案和公布。通過(guò)、審批、備案和公布。 六、行政法律責(zé)任和監(jiān)督六、行政法律責(zé)任和監(jiān)督 （一）行政法律責(zé)任的概念（一）行政法律責(zé)任的概念 行政法律

18、責(zé)任是指違反行政法律規(guī)范行政法律責(zé)任是指違反行政法律規(guī)范的當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。有如下的當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。有如下特征：特征： 1 1、 引起行政法律責(zé)任的原因：是行引起行政法律責(zé)任的原因：是行政違法。即指行政法律關(guān)系主體政違法。即指行政法律關(guān)系主體( (行政機(jī)行政機(jī)關(guān)或行政相對(duì)方關(guān)或行政相對(duì)方) )違反行政法律規(guī)范，侵違反行政法律規(guī)范，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系，對(duì)社會(huì)造成害受法律保護(hù)的行政關(guān)系，對(duì)社會(huì)造成一定程度危害，尚未構(gòu)成犯罪的行為。一定程度危害，尚未構(gòu)成犯罪的行為。 行政違法可表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)違法和行政相對(duì)方違法，實(shí)體性違法和程序性違法，作為違法和不作為違法等。 2、承擔(dān)行政法律責(zé)任的主體可以是行政相對(duì)人也可以是行政機(jī)關(guān)，只要任何一方有行政違法行為，符合行政法律責(zé)任的構(gòu)成條件，都應(yīng)追究其責(zé)任。 3、行政法律責(zé)任構(gòu)成的條件 行政法律責(zé)任構(gòu)成的條件是指追究當(dāng)事人行政法律責(zé)任的各種條件，包括： (1) (1) 行為人的行為客觀上已構(gòu)成違法行為人的行為客觀上已構(gòu)成違法； (2) (2) 行為人必須具備責(zé)任能力；行為人必須具備責(zé)任能力； (