農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配范文(共5頁)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體和利益分配重慶市和成都市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析【專題名稱】【專 題 號(hào)】F2【復(fù)印期號(hào)】2010年12期【原文出處】(鄭州)2010年7期第5962頁【英文標(biāo)題】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer:    A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chon

2、gqing and Chengdu City【作者簡(jiǎn)介】蔡繼明(1956-)，男，河北省唐山市人，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)，全國(guó)政協(xié)委員，民進(jìn)中央常委，民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任。清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，北京 【內(nèi)容提要】在現(xiàn)行政府主導(dǎo)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式中，土地流轉(zhuǎn)的主體是政府。政府并不是通過市場(chǎng)交易購(gòu)得土地，而是仍然以征地方式變農(nóng)村集體土地為城市國(guó)有土地，從而占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。今后我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問題：在

3、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實(shí)行國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號(hào)；盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)?！娟P(guān) 鍵 詞】/    近年，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，各地在城市擴(kuò)張、工業(yè)開發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)過程中，土地征用和流轉(zhuǎn)需求的增長(zhǎng)加速和全國(guó)范圍內(nèi)土地管理日趨嚴(yán)格的矛盾日益突出，甚至阻礙了某些地區(qū)工業(yè)化和城市化的順利推進(jìn)。各地政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，已在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地資源供求狀況，普遍采取了當(dāng)?shù)厝罕娫敢饣蚰軌蚪邮艿母鞣N各樣的“大膽創(chuàng)新”做法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，全國(guó)建設(shè)用

4、地總量為20.34萬平方公里。其中，城市建設(shè)用地僅占3.63萬平方公里，村鎮(zhèn)建設(shè)用地為16.71萬平方公里，村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量為城市建設(shè)用地總量的4.6倍。在這種情況下，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的加速流轉(zhuǎn)，合理利用和配置農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程并嚴(yán)格保護(hù)耕地將發(fā)揮重要作用。    一、重慶市和成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論依據(jù)    眾所周知，重慶市和成都市都在試行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的周其仁教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組撰寫的調(diào)研報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，成都市

5、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級(jí)差地租。也就是說，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的需要，成都城市周邊的土地有巨大的增值空間，但城市沒有相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，因此不能直接把這些農(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地；成都偏遠(yuǎn)的農(nóng)村有大量的建設(shè)用地，但沒有多少增值的空間。所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是在國(guó)家既定的建設(shè)用地指標(biāo)之外，將城市周邊的農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，政府將其土地出讓金的一部分（每畝為15萬元）用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村的舊村改造，使分散居住的農(nóng)村居民集中到新建的樓群，而將節(jié)省出來的相應(yīng)建設(shè)用地恢復(fù)為耕地。    重慶的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，則采取了地票交易的形式。首先是將閑置的農(nóng)村

6、宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，然后經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出建設(shè)用地指標(biāo)，由市土地管理部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這種憑證就稱為“地票”。地票在重慶巾農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易。所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過公開競(jìng)價(jià)購(gòu)買地票。拍到地票的企業(yè)可以在重慶各區(qū)縣尋找自己中意的地塊，只要是符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，又沒被國(guó)家征收的土地，企業(yè)就可以向政府相關(guān)部門提出申請(qǐng)，在完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置、征為國(guó)有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。在價(jià)格確定環(huán)節(jié)，重慶市政府在

7、綜合考慮開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易基準(zhǔn)價(jià)格，供交易雙方參考。    可見，上述城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)際上是政府將城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級(jí)差收益拿走，其中只有少部分轉(zhuǎn)給偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，這種增減掛鉤真的是以級(jí)差地租理論為依據(jù)的嗎？    按照馬克思的地租理論，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，不管是級(jí)差地租還是絕對(duì)地租，它一定是歸土地所有者所有（當(dāng)然，級(jí)差地租在租期內(nèi)可以歸土地使用者所有）。即使是在馬克思、恩格斯所預(yù)想的未來社會(huì)（就是我們今天的社會(huì)）土

8、地歸國(guó)家所有，那也要由國(guó)家收取地租。但是在沒有把土地收歸國(guó)有之前，級(jí)差地租一定要?dú)w原來的土地所有者所有，在我國(guó)，應(yīng)該歸農(nóng)民所有。如果政府認(rèn)為城市周邊地區(qū)的農(nóng)民由于地理位置優(yōu)越而富有，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民因地理位置較差而貧窮，這有失公允，想把集體土地變?yōu)閲?guó)有土地從而直接獲得地租，那就必須按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。而現(xiàn)行的增減掛鉤，實(shí)質(zhì)上是抽肥補(bǔ)瘦，把本屬于擁有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城市周邊土地所有者的土地級(jí)差地租部分無償?shù)剞D(zhuǎn)移給偏遠(yuǎn)地區(qū)土地的所有者，另外的大部分則轉(zhuǎn)入政府手中。這顯然是違背馬克思的級(jí)差地租理論的。    二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民，土地增

9、值部分應(yīng)該在農(nóng)民之間進(jìn)行分配    如果我國(guó)土地資源相對(duì)充足，根本不存在保護(hù)耕地的問題，當(dāng)然也沒必要實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請(qǐng)并經(jīng)過批準(zhǔn)就可以將其變成建設(shè)用地。這樣一來，土地的級(jí)差收益當(dāng)然應(yīng)該完全歸優(yōu)等（具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)）土地的所有者，劣等（不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)）土地沒有級(jí)差收益。    而在目前實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)行增減掛鉤，不失為緩解城市擴(kuò)展占用耕地與保護(hù)耕地之矛盾的一種有效途徑。但增減掛鉤未必一定要以國(guó)家征地的方式來實(shí)現(xiàn)：偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地

10、所有者可以通過市場(chǎng)將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給城市周邊土地的所有者，雙方可以通過討價(jià)還價(jià)來確定建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)格。政府只需在做出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地規(guī)劃后，為這種建設(shè)用地指標(biāo)交易提供交易平臺(tái)、政策引導(dǎo)、信息服務(wù)和法律保護(hù)。這樣，無論是轉(zhuǎn)用后的建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地，都依然歸原土地所有者所有，農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的增值部分僅僅在原土地所有者之間進(jìn)行分配，從而保證農(nóng)民在更大程度上分享工業(yè)化和城市化帶來的土地增值。    在現(xiàn)行政府主導(dǎo)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式中，土地流轉(zhuǎn)的主體是政府，政府并不是通過市場(chǎng)交易購(gòu)得土地，而是仍然以征地方式變農(nóng)村集體土地為城市國(guó)有土地，從而占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用增

11、值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。    重慶的地票在當(dāng)前土地制度的框架內(nèi)，從宏觀層面探索了城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源整合的一種可行路徑。通過對(duì)地票財(cái)富價(jià)值的分配，城市可以反哺農(nóng)村。但地權(quán)市場(chǎng)化的微觀問題依然存在：    一是扼殺了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多樣性的地權(quán)交易形式。地票通過對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)這一稀缺性資源的交易，一次性地買斷了集體建設(shè)用地的指標(biāo)和變性了的集體建設(shè)用地的所有權(quán)，地權(quán)交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集體建設(shè)用地的財(cái)富價(jià)值的實(shí)現(xiàn)往往是通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、入股、聯(lián)營(yíng)等多

12、種交易形式實(shí)現(xiàn)的。雖然地票交易采取市場(chǎng)化的競(jìng)價(jià)方式，但其指標(biāo)價(jià)值是否能代表集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值，還有待進(jìn)一步探討。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接進(jìn)行交易，地方政府是否可以充當(dāng)買家，購(gòu)買集體土地的所有權(quán)后再出售使用權(quán)給土地需求者，這些問題也值得進(jìn)一步探討。    二是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市這一核心問題仍無法突破。重慶市的地票限定在國(guó)家公益性征地的制度限度內(nèi)，對(duì)于非公益性城市用地，能否可以不通過國(guó)家征地，而直接通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)獲得，這方面仍然存在著制度空白。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所要解決的核心問題依然是打破城市地權(quán)的所有權(quán)壟斷，建立同地、同價(jià)

13、、同權(quán)的定價(jià)機(jī)制和利益分享機(jī)制。    三是地票造成了地方政府對(duì)土地的超額儲(chǔ)備。地票產(chǎn)生以前，地方政府的土地儲(chǔ)備要受到建設(shè)用地指標(biāo)的限制。而隨著地票交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設(shè)用地指標(biāo)，從而可以更大規(guī)模地占有和儲(chǔ)備土地。其結(jié)果是土地的發(fā)展權(quán)和增值收益權(quán)被地方政府壟斷的步伐加快了。    三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議    中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)在我國(guó)改革開放30年之際，再次以決定的形式強(qiáng)調(diào)了解決農(nóng)村問題的重要性。其中指出最根本的問題是大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)

14、村制度建設(shè)。而農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度建設(shè)的核心。同時(shí)農(nóng)村土地制度也是關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的根本因素之一。根據(jù)調(diào)研，筆者認(rèn)為今后我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問題：    1.在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實(shí)行國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)    實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)土地的二元管制并沒有達(dá)到合理有效地利用農(nóng)村土地的政策目標(biāo)；相反，正是由于土地的二元管制導(dǎo)致農(nóng)村土地資源在經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下被濫用。國(guó)有土地和集體土地作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，共同參與中國(guó)的城市化建設(shè)，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，

15、形成集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。同時(shí)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。推進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地相同的權(quán)益，即城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等是根本。從理論上進(jìn)行分析，同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)用的“用途管制”問題，既然是兩種平等的所有權(quán)，市場(chǎng)配置的結(jié)果必然是同權(quán)同價(jià)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，應(yīng)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的原則下，搞好農(nóng)村集體建設(shè)用地作為“不動(dòng)產(chǎn)”的確權(quán)、登記。    中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)取得了巨大的制度突破。中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建

16、設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”在同權(quán)同價(jià)的市場(chǎng)交易規(guī)則下，用于工業(yè)開發(fā)的農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國(guó)的工業(yè)企業(yè)擺脫低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式，走創(chuàng)新性道路。要通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）在建設(shè)規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，擁有和城市建設(shè)用地相同的、參與房地產(chǎn)開發(fā)的權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民在自己的宅基地上建造并出售小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在法律上予以承認(rèn)，并可以用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行引導(dǎo)。而對(duì)于在農(nóng)村集體建設(shè)用地上經(jīng)過規(guī)劃、以村集體為主導(dǎo)的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)行為，

17、可以通過適當(dāng)?shù)恼咭騽?shì)利導(dǎo)，使之納入法制化規(guī)范化體系。    城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，并形成今后我國(guó)城市土地市場(chǎng)基本的所有權(quán)形態(tài)，有助于農(nóng)村集體建設(shè)用地土地功能的拓展。通過建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地使用權(quán)交易功能和資產(chǎn)抵押功能為核心的土地資本制度，形成農(nóng)民集體土地和國(guó)有土地相同的土地市場(chǎng)環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動(dòng)機(jī)制。    2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度畫等號(hào)    當(dāng)然，土地除了具有生產(chǎn)要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食

18、品是人類生存的第一需要，關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態(tài)的保護(hù)和利用，以及農(nóng)田和建設(shè)用地的配置，關(guān)系到我們的生態(tài)環(huán)境。所以，國(guó)家必須對(duì)土地進(jìn)行用途管制，特別是要進(jìn)行農(nóng)地保護(hù)。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者。現(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)。而農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國(guó)家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有才能實(shí)現(xiàn)，這實(shí)質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)權(quán)的變更。這種制度安排

19、，不僅弱化了國(guó)家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產(chǎn)權(quán)的交易和土地資源的有效配置。    3.盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)    目前人們普遍關(guān)心的僅僅是農(nóng)村土地制度改革，似乎城市國(guó)有土地制度不需要任何改進(jìn)，征地制度改革似乎也與城鄉(xiāng)土地所有制無關(guān)。這種認(rèn)識(shí)是片面的。一國(guó)的土地制度是一個(gè)完整的體系，城鄉(xiāng)土地制度彼此有著內(nèi)在的聯(lián)系，征地制度的改革也必然會(huì)涉及土地所有制的改革，必須從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來全面思考我國(guó)的土地制度改革。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地就都應(yīng)該實(shí)行多元所有

20、；即使在保持城市存量土地國(guó)有的前提下，如果我們?cè)试S農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，城市新增建設(shè)用地也會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的成分；我們的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國(guó)有土地是否也應(yīng)該實(shí)行中央政府和地方政府分級(jí)所有和分級(jí)管理，值得探討。    進(jìn)一步說，既然我國(guó)2004年的憲法規(guī)定“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，為什么土地制度只能實(shí)行公有制呢？土地的基本屬性是一種生產(chǎn)要素或經(jīng)濟(jì)資源，其產(chǎn)權(quán)為什么不能按照和資本、勞動(dòng)、企業(yè)家才能等其他生產(chǎn)要素相同的原則加以配置呢？   

21、; 為了適應(yīng)新形勢(shì)下我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，建議盡快修訂與土地相關(guān)的一系列法律法規(guī)。    首先，按照中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)決定的精神，建議將我國(guó)憲法中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，修改為：“城市的土地以國(guó)有制為主，多種所有制并存?！边@樣，公益性政府征地行為與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)交易行為，以及在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，就都有了法律依據(jù)，農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果也就有了法律保障。    其次，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)關(guān)于現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的精神，建議修改中華

22、人民共和國(guó)物權(quán)法，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)以抵押和繼承的權(quán)能，從而提高農(nóng)民的融資能力，拓寬其財(cái)產(chǎn)收入的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民承包土地的長(zhǎng)期行為。    再次，建議修改中華人民共和國(guó)土地管理法、中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法和中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法，取消其中對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多限制，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序地進(jìn)入市場(chǎng)。    最后，建議取消禁止農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)居民出售的行政法規(guī)，依法保護(hù)農(nóng)民宅基地的物權(quán)，以便在保證農(nóng)民通過出售或出租住房獲得合法的財(cái)產(chǎn)收入的同時(shí)

23、，使城鎮(zhèn)低收入居民的住房條件得以改善。    4.國(guó)家要盡快出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法    隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，部分務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民在城市有了較穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所，農(nóng)村出現(xiàn)了較多宅基地和農(nóng)房空置現(xiàn)象，出現(xiàn)了城市建設(shè)用地不夠用，農(nóng)村集體建設(shè)用地大量閑置的矛盾。因此，從國(guó)家層面出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法勢(shì)在必行。    一是對(duì)城市建沒用地指標(biāo)與農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行跨地區(qū)有償流轉(zhuǎn)的辦法，使耕地達(dá)到異地占補(bǔ)平衡。    

24、;二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內(nèi)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地用于發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)中的居民點(diǎn)建設(shè)。    三是對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)實(shí)行有償流轉(zhuǎn)。允許各類從事土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)產(chǎn)品加工的業(yè)主，在尊重農(nóng)民意愿的前提下有償使用和改造農(nóng)房。    四、需要進(jìn)一步研究的幾個(gè)問題    1.關(guān)于農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能    現(xiàn)行的中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法將農(nóng)村承包地的功能定位在“促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”上，而且整部法律偏重于維護(hù)土地的社會(huì)保

25、障功能。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和民生工程的實(shí)施，特別是城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的提高，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能將逐步弱化，其經(jīng)濟(jì)功能特別是作為一種生產(chǎn)要素的屬性，包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，是否應(yīng)該在相關(guān)的土地政策和法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，值得研究。    2.關(guān)于農(nóng)村居民土地退出機(jī)制    在強(qiáng)制征地補(bǔ)償上我們已經(jīng)有了一套比較完善的制度，但在農(nóng)村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)過程還將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。這樣一個(gè)重大的制度缺失，必然會(huì)影響到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。目前，我們的土地法律制度只對(duì)非自愿失去土地的補(bǔ)償有系統(tǒng)性規(guī)定，對(duì)自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地卻沒相關(guān)規(guī)定，這顯然不利于土地