政府預(yù)算的管理原則與主要模式(共98頁).ppt

1、第3章 政府預(yù)算的管理原則與主要模式主講人：李鐵 3.1 古典預(yù)算管理原則 3.2 現(xiàn)代預(yù)算管理原則 3.3 我國的政府預(yù)算管理原則 3.4 政府預(yù)算的主要管理模式及其演化政府預(yù)算原則發(fā)展脈絡(luò)功能性控制性周密性3.1 古典預(yù)算管理原則（控制性） 尼琪預(yù)算原則 諾馬克預(yù)算原則一、尼琪（FNitti）預(yù)算原則 尼琪是意大利財政學(xué)者，他提出的預(yù)算原則包括以下六個方面的內(nèi)容 公開性原則公開性原則 確定性原則確定性原則 統(tǒng)一性原則（各項收支編列的標準）統(tǒng)一性原則（各項收支編列的標準） 總括性原則（歸一性原則）總括性原則（歸一性原則） 分類性原則分類性原則 年度性原則年度性原則1）公開性 預(yù)算的內(nèi)容力求詳

2、盡通俗，以便于立法機構(gòu)和公眾能夠了解政府收支活動的全部情況。 全部預(yù)算收支必須經(jīng)過議會審查批準，成為公開性的文件。2）確定性 預(yù)算編制時，認真收集各種相關(guān)資料，依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，做出準確切實的預(yù)測，防止預(yù)預(yù)算的虛假算的虛假，謀求預(yù)算的穩(wěn)定確實。3）統(tǒng)一性 同一預(yù)算收支體系內(nèi)部，各項收支的編列與測算各項收支的編列與測算標準標準應(yīng)該力求邏輯上的一致性； 所有政府收支均應(yīng)納入同一預(yù)算之內(nèi)。4）總括性 所有的政府收支都應(yīng)該通過預(yù)算過程的批準才能進行，所有的政府收支均應(yīng)編列于預(yù)算收支表格之中，不得以任何預(yù)算外財政資金的形式存在。 這是古典預(yù)算管理原則控制性的重要體現(xiàn)。這是古典預(yù)算管理原則控制性的重

3、要體現(xiàn)。5）分類性 政府預(yù)算的收支應(yīng)根據(jù)其性質(zhì)分門別類，一目了然，以便于社會公眾和審議機構(gòu)了解政府財政資金活動的來龍去脈。6）年度性 預(yù)算必須按照規(guī)定的預(yù)算年度編制和執(zhí)行，不能逾越預(yù)算年度。二、諾馬克（FNeumark）預(yù)算原則 諾馬克是德國財政學(xué)家，他所提出的預(yù)算原則包括以下八個方面的內(nèi)容 公開性原則公開性原則 明確原則明確原則 事前決定原則事前決定原則 嚴密原則（收入、支出的設(shè)置）嚴密原則（收入、支出的設(shè)置） 界限原則界限原則 單一原則單一原則 完全原則完全原則 不相屬原則不相屬原則（收入、支出項目之間無特別的相屬關(guān)系）（收入、支出項目之間無特別的相屬關(guān)系）1)公開性原則公開性原則 程序公

4、開：政府預(yù)算的編制流程和審議批準程序應(yīng)該公開透明，置于立法監(jiān)督機構(gòu)的全程控制之下。 結(jié)果公開：政府預(yù)算的執(zhí)行結(jié)構(gòu)的公開，以便于公眾對政府預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)構(gòu)有全面的了解，并據(jù)以提出批評和建議。2)明確原則明確原則 政府預(yù)算的收入來源渠道及支出用途、項目構(gòu)成與分類方法，都應(yīng)加以明確列示、清晰一致。3)事前決定原則事前決定原則 政府預(yù)算應(yīng)在財政年度開始之前，就經(jīng)由立法監(jiān)督機構(gòu)審議通過。4)嚴密原則嚴密原則 政府預(yù)算應(yīng)對各收支項目產(chǎn)生嚴格的約束力，力求與未來財政決算保持盡可能的一致性。5）界限原則）界限原則預(yù)算的各項目相互間應(yīng)有明確的界線，通常禁止經(jīng)費相互流用。預(yù)算科目的設(shè)立于歸宿應(yīng)力求明確，以免A科目

5、的費用改由B科目核銷。要盡可能避免隱性的不恰當?shù)目颇恐g的流用。預(yù)算以外的支出項目必須禁止，包括預(yù)算中原來沒有該項支出而安排支出，或超過預(yù)算授權(quán)限額安排支出，或?qū)㈩A(yù)算內(nèi)列支的項目非法轉(zhuǎn)移到預(yù)算外。a. 禁止提前動支下年度的預(yù)算經(jīng)費，或?qū)⒈灸甓鹊慕?jīng)費未經(jīng)法定程序結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。6）單一原則）單一原則政府全部財政收支應(yīng)納入同一預(yù)算表內(nèi)綜合列示，不得另行編制獨立的預(yù)算。政府財政收支應(yīng)統(tǒng)一編列，維持政府預(yù)算的完整體系。a. 預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)部限定于同一項的內(nèi)容，不得分解列示于兩個項目之內(nèi)。7）完全原則）完全原則 一切政府公共開支和預(yù)算收入均應(yīng)完整地計入預(yù)算，不得存在任何游離于預(yù)算之外的政府性收支活動，以體現(xiàn)公

6、共財政體系的健全與完整。8）不相屬原則）不相屬原則 任何財政收入與支出，不得有個別相屬關(guān)系，不應(yīng)以特定預(yù)算收入維持特定項目的預(yù)算支出。3.2 現(xiàn)代預(yù)算管理原則（周密性、功能性） 現(xiàn)代預(yù)算原則的主要內(nèi)容 現(xiàn)代預(yù)算原則與古典預(yù)算原則的關(guān)系一、現(xiàn)代預(yù)算原則的主要內(nèi)容： 史密斯（HDSmith）預(yù)算原則 1945年美國聯(lián)邦政府預(yù)算局局長史密斯提出八點預(yù)算原則 1、反映行政計劃原則、反映行政計劃原則 2、加強行政責任原則、加強行政責任原則 3、以政府預(yù)算報告為依據(jù)原則、以政府預(yù)算報告為依據(jù)原則 4、適度權(quán)力原則、適度權(quán)力原則 5、預(yù)算程序多樣化原則、預(yù)算程序多樣化原則 6、適當加強行政主動性原則、適當加

7、強行政主動性原則 7、執(zhí)行中的彈性原則、執(zhí)行中的彈性原則 8、機構(gòu)協(xié)調(diào)原則、機構(gòu)協(xié)調(diào)原則二、現(xiàn)代預(yù)算原則與古典預(yù)算原則的關(guān)系沖突：現(xiàn)代預(yù)算原則更加強調(diào)政府行政機構(gòu)在預(yù)算上的自主權(quán)；由于預(yù)算外項目和基金的大量存在，以及復(fù)式預(yù)算、績效預(yù)算制度的引入，傳統(tǒng)預(yù)算的完整性和年度性原則逐漸被修正；由于預(yù)算的行政主動權(quán)的加強，預(yù)算的公開原則變得名不副實；1. 由于預(yù)算原則演進與法律修訂二者間的時間差異的存在，往往使得法律明文規(guī)定的內(nèi)容和實踐中具體活動不相一致。二、現(xiàn)代預(yù)算原則與古典預(yù)算原則的關(guān)系傳承：預(yù)算原則的演變，實際上是立法機構(gòu)與行政機構(gòu)之間相互交易與妥協(xié)的結(jié)果；現(xiàn)代預(yù)算原則是作為對古典預(yù)算原則的修正與

8、補償而提出的，體現(xiàn)了行政部門追求預(yù)算效率的自主權(quán)；1. 各個市場經(jīng)濟國家在相當程度上保留了立法機構(gòu)對預(yù)算的監(jiān)督與控制。3.3 我國的政府預(yù)算管理原則 完整性 統(tǒng)一性 可靠性 公開性 年度性 先有預(yù)算、后有支出四、現(xiàn)代政府預(yù)算原則完整性完整性 完整地反映政府全部的預(yù)算收支活完整地反映政府全部的預(yù)算收支活動，它是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算動，它是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算的前提條件；的前提條件；預(yù)算收支要按照統(tǒng)一科目、口徑、預(yù)算收支要按照統(tǒng)一科目、口徑、程序編報；程序編報；統(tǒng)一性統(tǒng)一性 可靠性可靠性預(yù)算收支數(shù)字指標設(shè)計依據(jù)必須預(yù)算收支數(shù)字指標設(shè)計依據(jù)必須真實、準確、可靠；不得假定真實、準確、可靠；不得假定

9、 預(yù)算編制完成，要經(jīng)權(quán)力機關(guān)審預(yù)算編制完成，要經(jīng)權(quán)力機關(guān)審查批準，使其成為具有法律效力查批準，使其成為具有法律效力的文件；的文件；預(yù)算的形成和執(zhí)行是透明的、受預(yù)算的形成和執(zhí)行是透明的、受公眾監(jiān)督的；納稅人的權(quán)利公眾監(jiān)督的；納稅人的權(quán)利法律性法律性 公開性公開性 年度性年度性 預(yù)算執(zhí)行以一年為標準，預(yù)算年度預(yù)算執(zhí)行以一年為標準，預(yù)算年度 （一）（一）完整性完整性。該列入國家預(yù)算的一切財政收支。該列入國家預(yù)算的一切財政收支都要列在預(yù)算中，不得打埋伏、造假帳、預(yù)算外都要列在預(yù)算中，不得打埋伏、造假帳、預(yù)算外另列預(yù)算。國家允許的預(yù)算外收支，也應(yīng)在預(yù)算另列預(yù)算。國家允許的預(yù)算外收支，也應(yīng)在預(yù)算中有所反映

10、。中有所反映。 （二）（二）統(tǒng)一性統(tǒng)一性。雖然一級政府設(shè)立一級預(yù)算，但。雖然一級政府設(shè)立一級預(yù)算，但所有地方預(yù)算連同中央預(yù)算一起共同組成統(tǒng)一的所有地方預(yù)算連同中央預(yù)算一起共同組成統(tǒng)一的國家預(yù)算。因此要求設(shè)立統(tǒng)一的預(yù)算科目，每個國家預(yù)算。因此要求設(shè)立統(tǒng)一的預(yù)算科目，每個科目都應(yīng)按統(tǒng)一的口徑、程序計算和填列。科目都應(yīng)按統(tǒng)一的口徑、程序計算和填列。 （三）（三）可靠性可靠性。每一收支項目的數(shù)字指標必須運。每一收支項目的數(shù)字指標必須運用科學(xué)的方法，依據(jù)充分確實的資料，并總結(jié)出用科學(xué)的方法，依據(jù)充分確實的資料，并總結(jié)出規(guī)律性，進行計算，不得假定。估算，更不能任規(guī)律性，進行計算，不得假定。估算，更不能任意

11、編造。意編造。 （四）（四）公開性公開性。國家預(yù)算反映政府的活動范圍、。國家預(yù)算反映政府的活動范圍、方向和政策，與全體公民的切身利益息息相關(guān)，方向和政策，與全體公民的切身利益息息相關(guān)，因此國家預(yù)算及其執(zhí)行情況必須采取一定形式公因此國家預(yù)算及其執(zhí)行情況必須采取一定形式公開，為人民所了解并置于人民的監(jiān)督之下。開，為人民所了解并置于人民的監(jiān)督之下。 （五）（五）年度性年度性。政府必須按照法定預(yù)算年度編制。政府必須按照法定預(yù)算年度編制國家預(yù)算，這一預(yù)算要反映全年的財政收支活動，國家預(yù)算，這一預(yù)算要反映全年的財政收支活動，同時不允許將不屬于本年度財政收支的內(nèi)容列入同時不允許將不屬于本年度財政收支的內(nèi)容列

12、入本年度的國家預(yù)算之中。本年度的國家預(yù)算之中。3.4 政府預(yù)算的主要管理模式及其演化 以美國為代表的市場經(jīng)濟國家的政府預(yù)算管理模式的發(fā)展變遷歷程。特征逐項預(yù)算績效預(yù)算PPBMBOZBB從上至下預(yù)算結(jié)果預(yù)算1921-19391940-19641965-19711972-19761977-19801981-19921993-主要傾向控制管理計劃管理決策控制和實現(xiàn)單一體制目標管理范圍輸入輸入和輸出輸入輸出、效果好備選方案輸入、輸出和效果備選方案任務(wù)明確的輸入和效果輸入和輸出；與可選擇方法相聯(lián)系的備選方案個人能力會計管理經(jīng)濟學(xué)和計劃管理常識管理和計劃體制任務(wù)相關(guān)的政治與協(xié)調(diào)管理、計劃和交流重要內(nèi)容開支

13、對象部門活動部門宗旨方案效力方案或機構(gòu)的宗旨方案或機構(gòu)是否促進了體制目標部門活動決策方式增量增量系統(tǒng)分權(quán)增量和參與系統(tǒng)和進取性增量、參與和分權(quán)計劃責任責任不大分散集權(quán)全面各負其責分權(quán)集權(quán)與預(yù)算總署共同承擔預(yù)算部門角色財務(wù)會計效率政策方案的效力和效率政策的優(yōu)先權(quán)實現(xiàn)單一體制目標保證可信賴度目錄調(diào)整調(diào)整 逐項預(yù)算管理模式 從績效預(yù)算到新績效預(yù)算 計劃-規(guī)劃-預(yù)算管理模式（PPBS） 零基預(yù)算 歸納逐項預(yù)算管理模式定義：根據(jù)每一開支對象的成本，來分配公共資源的一種預(yù)算制度，是最基本、最傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式。逐項預(yù)算管理模式2. 功能：通過對每項開支的控制來控制預(yù)算的規(guī)模。逐項預(yù)算管理模式3. 主要措施

14、：分項、詳細地記錄政府購買的商品或勞務(wù)；分項、詳細地記錄政府購買的商品或勞務(wù)；采用標準化的政府會計控制系統(tǒng)；采用標準化的政府會計控制系統(tǒng)； 利用統(tǒng)一的政府采購制度和競爭性招標制度，增強政府利用統(tǒng)一的政府采購制度和競爭性招標制度，增強政府購買性支出的透明度，力求節(jié)約公共開支。購買性支出的透明度，力求節(jié)約公共開支。逐項預(yù)算管理模式4. 存在問題：預(yù)算部門難以真正考察預(yù)算依據(jù)的合理性。如果一個機構(gòu)從事多項活動或項目規(guī)劃，或者若干機構(gòu)從事同一項活動或項目規(guī)劃，難以憑借逐項預(yù)算的形式來確定其預(yù)算支出。 逐項預(yù)算傾向于將預(yù)算決策的注意力集中于不斷增長的人員經(jīng)費和設(shè)備支出等項目，容易誘使預(yù)算決策偏離對公共支

15、出的根本目的的考察，即是否滿足社會公共需要?？冃ьA(yù)算1.定義：績效預(yù)算是一種以成本效益為評判標準，以政府職能和施政計劃為中心的預(yù)算編制方法，其基本含義是將“績效水平與具體的預(yù)算數(shù)額聯(lián)系起來”2.原則：統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一規(guī)劃適當分類適當分類協(xié)調(diào)配合協(xié)調(diào)配合分級負責分級負責彈性控制彈性控制正確衡量正確衡量 3.基本做法： （1）實行績效分類。一般是把績效分成職能、部門、計劃、最終產(chǎn)品、成本和目的等類別。 （2）進行績效評估。具體步驟是，先按政府的職能分類，如分為國防、外交、教育等，然后再考慮不同的職能由不同的部門來承擔，每一個部門有自己的事業(yè)計劃和資本、投資計劃，這樣對各項計劃可以從最終產(chǎn)品成本及目的來

16、衡量和評估其績效。 （3）確定實施方案，并據(jù)此編制預(yù)算。績效預(yù)算包含了幾項從傳統(tǒng)逐項預(yù)算思維方式的轉(zhuǎn)變預(yù)算信息要根據(jù)活動而不只是單個項目來組織。應(yīng)當對活動進行度量，以確定其成本，并對從事這些活動的效率進行評估。應(yīng)當通過將每家政府機構(gòu)的實際成本與執(zhí)行情況同計劃水平的對比，實現(xiàn)績效管理。 盡管績效指標一般都不是政府的最終產(chǎn)品，但從理想的情況來看，應(yīng)當將這些活動與受益結(jié)果或產(chǎn)出聯(lián)系起來。從績效預(yù)算到新績效預(yù)算 傳統(tǒng)的績效預(yù)算試圖以政府機構(gòu)的直接產(chǎn)出編制預(yù)算，而這些產(chǎn)出未必是政府存在的真正原因。 例如：疫苗。 績效預(yù)算的核心核心應(yīng)當是績效指標的質(zhì)量和立法行政結(jié)果的真正協(xié)調(diào)一致。 為了克服傳統(tǒng)預(yù)算的這一

17、問題，結(jié)合績效預(yù)算與規(guī)劃預(yù)算規(guī)劃預(yù)算二者特色的“新績效預(yù)算”理念應(yīng)運而生。規(guī)劃預(yù)算 規(guī)劃預(yù)算是根據(jù)消費者的需求或財政支出對于公共目標的實現(xiàn)所做出的貢獻，來對預(yù)算所建議的支出活動進行組織。 規(guī)劃的設(shè)立以實現(xiàn)公共目標的貢獻程度為基礎(chǔ)，而不考慮具體提供服務(wù)的都是那些行政管理組織。 從本質(zhì)上來說，規(guī)劃框架要求政府機構(gòu)明確自己所要提供的是什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)，然后根據(jù)這些產(chǎn)品或者服務(wù)的流程來組織預(yù)算申請和預(yù)算執(zhí)行。 因此，規(guī)劃預(yù)算管理模式會將預(yù)算的重點重新從財政支出的購買對象轉(zhuǎn)移到支出的目的上來。 規(guī)劃預(yù)算是按照特定規(guī)劃歸集投入的預(yù)算資源，而不是按照組織機構(gòu)來歸集預(yù)算資源，這是規(guī)劃預(yù)算不同于基于組織本位配

18、置資源的傳統(tǒng)投入預(yù)算的主要特征。新績效預(yù)算1.新績效預(yù)算產(chǎn)生的目的： 新績效預(yù)算的產(chǎn)生是為了克服傳統(tǒng)績效預(yù)算以政府的直接產(chǎn)出編制預(yù)算的問題。 新績效預(yù)算會使政府對結(jié)果負責，通過實行以結(jié)果為核心的預(yù)算，政府應(yīng)當對公眾的利益變得更加負責；通過賦予政府更大的靈活性，在服務(wù)的提供過程中，政府可以變得更有效率、更富于企業(yè)家精神。新績效預(yù)算2.新績效預(yù)算的特點： 新績效預(yù)算融合了舊績效預(yù)算和規(guī)劃預(yù)算的特點。 對結(jié)果的關(guān)注是規(guī)劃預(yù)算的重點，但新績效預(yù)算并不要求跨越政府機構(gòu)，將不同政府機構(gòu)的相似規(guī)劃集中到一起。 與舊績效預(yù)算關(guān)注任務(wù)、活動或者直接產(chǎn)出不同的是，新績效預(yù)算關(guān)注的是結(jié)果。 從重要性上來說，新績效預(yù)

19、算綜合了原有預(yù)算分類的思想。3.“績效預(yù)算”與“新績效預(yù)算”的關(guān)系基本思想是強調(diào)管理；決策方式是漸增預(yù)算模式；（參與式、分權(quán)式）范圍基本上也僅限于輸入和輸出（更強調(diào)輸出），也考慮現(xiàn)有方針之外的備選方案；行政官員必須精通管理；（還要善于計劃）溝通的關(guān)鍵信息是各機構(gòu)的活動情況，重點是機構(gòu)的效率。（還有責任的完成責任的完成情況）新績效預(yù)算新績效預(yù)算政府績效與結(jié)果法政府績效與結(jié)果法19931993年，美國通過聯(lián)邦政府績效與結(jié)果法。這個法對聯(lián)邦年，美國通過聯(lián)邦政府績效與結(jié)果法。這個法對聯(lián)邦政府各個部門的績效管理有非常明確的要求。該法要求聯(lián)政府各個部門的績效管理有非常明確的要求。該法要求聯(lián)邦政府作戰(zhàn)略規(guī)劃

20、、年度規(guī)劃和年度報告，并且明確規(guī)定邦政府作戰(zhàn)略規(guī)劃、年度規(guī)劃和年度報告，并且明確規(guī)定了績效管理過程中每個環(huán)節(jié)應(yīng)包括的要素。管理預(yù)算辦公了績效管理過程中每個環(huán)節(jié)應(yīng)包括的要素。管理預(yù)算辦公室根據(jù)法律要求提供技術(shù)指導(dǎo)，比如，目標的確定、目標室根據(jù)法律要求提供技術(shù)指導(dǎo)，比如，目標的確定、目標的種類、目標的表述等?？倢徲嬍鸫韲鴷β?lián)邦政府的的種類、目標的表述等?？倢徲嬍鸫韲鴷β?lián)邦政府的各個部門的規(guī)劃和報告進行審查。各個部門的規(guī)劃和報告進行審查。 美國的政府績效與結(jié)果法案例弗尼吉亞州政府績效管理 第一個環(huán)節(jié)，確定戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略規(guī)劃。第一個環(huán)節(jié)，確定戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略規(guī)劃。 1. 1.要有系統(tǒng)的使命陳述；

21、要有系統(tǒng)的使命陳述；2. 2.要有一個目標體系。戰(zhàn)略目標、總目標、績效目標；要有一個目標體系。戰(zhàn)略目標、總目標、績效目標；制定目標的基本原則：公民為本與結(jié)果導(dǎo)向；制定目標的基本原則：公民為本與結(jié)果導(dǎo)向；3. 3.要有手段和策略的描述。策略的界定：為了保證目標要有手段和策略的描述。策略的界定：為了保證目標的實現(xiàn)而進行的重大改革措施，包括結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人員的的實現(xiàn)而進行的重大改革措施，包括結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人員的分工、工作流程的調(diào)整等等。手段的界定：所擁有的資源，分工、工作流程的調(diào)整等等。手段的界定：所擁有的資源，包括人力資源、物力資源、財力資源和信息資源。手段和包括人力資源、物力資源、財力資源和信息資源

22、。手段和策略描述的核心是協(xié)調(diào)；策略描述的核心是協(xié)調(diào)；4. 4.外部因素和風(fēng)險分析。外部因素：對目標的實現(xiàn)有很外部因素和風(fēng)險分析。外部因素：對目標的實現(xiàn)有很大影響，但你改變不了。美國政府外部因素和風(fēng)險分析規(guī)大影響，但你改變不了。美國政府外部因素和風(fēng)險分析規(guī)定：確認和界定各個關(guān)鍵因素；外部因素和目標之間的內(nèi)定：確認和界定各個關(guān)鍵因素；外部因素和目標之間的內(nèi)在聯(lián)系是什么；特定目標的實現(xiàn)如何受外部因素的制約；在聯(lián)系是什么；特定目標的實現(xiàn)如何受外部因素的制約；化解內(nèi)部風(fēng)險的主要措施是什么?；鈨?nèi)部風(fēng)險的主要措施是什么。 第二個環(huán)節(jié)，制定年度績效計劃。第二個環(huán)節(jié)，制定年度績效計劃。這一環(huán)節(jié)同樣包括一個目標

23、體系、手段和策略的描述和這一環(huán)節(jié)同樣包括一個目標體系、手段和策略的描述和外部因素和風(fēng)險分析。外部因素和風(fēng)險分析。1. 1.年度績效計劃中的目標的分析。必須強調(diào)的是通過制年度績效計劃中的目標的分析。必須強調(diào)的是通過制定非常細的指標體系來分析目標和強調(diào)為公民服務(wù)的意識。定非常細的指標體系來分析目標和強調(diào)為公民服務(wù)的意識。目標制定后還要分解，以便達到兩個目的，即每個目標都目標制定后還要分解，以便達到兩個目的，即每個目標都有相應(yīng)的組織負責和每個單位都為目標的實現(xiàn)做出貢獻。有相應(yīng)的組織負責和每個單位都為目標的實現(xiàn)做出貢獻。2. 2.跨部門合作機制。這一機制強調(diào)政府各個部門應(yīng)該相跨部門合作機制。這一機制強

24、調(diào)政府各個部門應(yīng)該相互合作而不是相互拆臺。按照美國審計署的要求，跨部門互合作而不是相互拆臺。按照美國審計署的要求，跨部門合作機制包括以下幾個方面：跨部門關(guān)系的確認，機構(gòu)之合作機制包括以下幾個方面：跨部門關(guān)系的確認，機構(gòu)之間的相互關(guān)系、共同目標的具體指向、每個部門對目標的間的相互關(guān)系、共同目標的具體指向、每個部門對目標的特殊貢獻；跨部門協(xié)作時的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制；部門間信息共特殊貢獻；跨部門協(xié)作時的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制；部門間信息共享機制；相互合作激勵機制等。享機制；相互合作激勵機制等。3. 3.信息核實和數(shù)據(jù)確認的方式，即告之信息的來源以及信息核實和數(shù)據(jù)確認的方式，即告之信息的來源以及用什么方法保證信息準確

25、和真實。法律要求信息準確。具用什么方法保證信息準確和真實。法律要求信息準確。具體措施是：及時記錄（在事情發(fā)生后的第一時間記錄下體措施是：及時記錄（在事情發(fā)生后的第一時間記錄下來）；外部抽樣的核實；審核簽字。來）；外部抽樣的核實；審核簽字。4. 4.跨部門合作績效協(xié)議。績效協(xié)議也是一個平等協(xié)商、跨部門合作績效協(xié)議。績效協(xié)議也是一個平等協(xié)商、雙向約束的過程。雙向約束的過程。 第三個環(huán)節(jié)，報告績效評估。第三個環(huán)節(jié)，報告績效評估。1. 1.績效狀況的監(jiān)測和反饋。計分監(jiān)測是指利用績效狀況的監(jiān)測和反饋。計分監(jiān)測是指利用計分卡分階段展示各個部門的進展情況。計分卡計分卡分階段展示各個部門的進展情況。計分卡分兩

26、個部分，左側(cè)是當前情況，右側(cè)是進展狀況，分兩個部分，左側(cè)是當前情況，右側(cè)是進展狀況，當前情況未達標，進展狀況還能接受的情況下尚當前情況未達標，進展狀況還能接受的情況下尚屬合格。屬合格。2. 2.年度績效報告的內(nèi)容。報告應(yīng)包括兩個核心年度績效報告的內(nèi)容。報告應(yīng)包括兩個核心內(nèi)容：展示績效評估情況；對于沒有實現(xiàn)的目標，內(nèi)容：展示績效評估情況；對于沒有實現(xiàn)的目標，必須解釋沒有實現(xiàn)目標的原因。展示方式有：實必須解釋沒有實現(xiàn)目標的原因。展示方式有：實際績效與年度目標比較；縱向比較，提供四年以際績效與年度目標比較；縱向比較，提供四年以上的數(shù)據(jù)，觀測變化；相互部門的橫向比較。上的數(shù)據(jù)，觀測變化；相互部門的橫向

27、比較。3. 3.績效評估效果?？冃гu估既是對政府管理業(yè)績效評估效果?？冃гu估既是對政府管理業(yè)績即功過的科學(xué)評價，借之提高政府管理水平。績即功過的科學(xué)評價，借之提高政府管理水平。同時，也能提高績效評估本身的水平，使評估工同時，也能提高績效評估本身的水平，使評估工作更科學(xué)、更準確、更貼近實際。作更科學(xué)、更準確、更貼近實際。例子：績效預(yù)算1、確定戰(zhàn)略目標（General Goal 3年） 根據(jù)發(fā)展需要和可能，確定3年內(nèi)要達到的總發(fā)展目標如，某地區(qū)的發(fā)展總目標是：發(fā)展經(jīng)濟，減少貧困。2、目標分解(objectives)將總目標分解為3年內(nèi)完成的具體量化目標。將總目標分解為以下目標（功能）-發(fā)展供水事業(yè)

28、-發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)-發(fā)展交通事業(yè)-發(fā)展電力事業(yè) 將每一分解目標具體量化如，發(fā)展供水事業(yè)的分解目標可以定為： 3年內(nèi)將供水覆蓋面由現(xiàn)在的30% 增加到 60%。其它3 項也要做此細分。3、分解目標重要性排序 將分解目標按重要性程度排序，并作為資金分配決策的基礎(chǔ)。 如供水，交通，供電，衛(wèi)生設(shè)施。4、將分解目標轉(zhuǎn)換成具體目標（規(guī)劃）（strategic 3-year targets)供水具體目標（3年）對分解目標的貢獻%數(shù)量(A)單位成本$(B)3年總成本$(A*B)打孔取水505010000500000雨水收集3010200020000打井取水5510005000建河壩儲水157200001400

29、00維護服務(wù)管線61000066500人員1100006650總量1007381505、具體目標排序(strategic targets prioritization)具體目標3年總成本經(jīng)濟效果減困效果總效果打孔取水5000005510雨水收集200005510打井取水5000437建河壩儲水 140000437維護服務(wù)66500448人員6650336總量7381502523486、將具體目標轉(zhuǎn)換成年度項目年度項目年度總成本（事先假定為3年總成本的1/3）年度資本投入（事先假定為年度總成本的89%）年度運營和維護為用（事先假定為年度總成本的10%）年度能力投入（人力資本投資，新設(shè)備的采用等）

30、（事先假定為年度總成本的1%）打孔取水166650148319166651667雨水收集6666593366767打井取水1667148316717建河壩儲水46662415294666467維護服務(wù)22164197262216222人員2216197322222總量2460252189632460324607、將年度項目轉(zhuǎn)換成各種活動8、將各項活動轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N支出項目，形成預(yù)算為實現(xiàn)建水壩目標需要的活動每項活動需要的投入對每項投入編碼估計每項投入的成本每項活動的總成本地形調(diào)查如專家，人力，設(shè)備，交通工具，原材料等初步設(shè)計調(diào)查和測試社區(qū)和環(huán)境的承受度設(shè)計及成本標書開標過程簽訂合同選點打地基9、預(yù)

31、算執(zhí)行后的績效評價計劃-規(guī)劃-預(yù)算管理模式（PPBS）lPPBS是根據(jù)國家的經(jīng)濟現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，以及國家當前所要達到的總體目標，利用系統(tǒng)分析以及成本效益考察等分析工具，評價公共計劃的成本效益，協(xié)助政府擬定最有效預(yù)算決策，以期實現(xiàn)公共經(jīng)濟資源合理配置的一種預(yù)算管理制度。PPBS內(nèi)容：PPBS制度實際上是一種以程序（項目流程）為重點，而非以組織（政府各部門）為重點，來評價短期與長期需求的預(yù)算管理模式。通過擴充項目預(yù)算使目標具體化；使實現(xiàn)既定目標的機制具體化；聯(lián)系每一可供選擇的方案進行成本效益分析；系統(tǒng)的長期分析和計劃。PPBS步驟：各政府行政機構(gòu)根據(jù)總體上的公共部門現(xiàn)有資源、經(jīng)濟狀況以及未來的經(jīng)濟

32、形勢分析等資料，設(shè)計組織的長期目標，并制訂達到長期目標的各種可行的計劃方案，然后對這些計劃進行評估篩選，進而形成優(yōu)劣順序。根據(jù)上一階段設(shè)計的計劃方案，預(yù)測未來五年內(nèi)某項計劃可能產(chǎn)生的效果與相關(guān)成本，并根據(jù)計劃進度在五年期間加以妥善安排。在長期計劃設(shè)計與編制五年計劃的基礎(chǔ)上，編制支出經(jīng)費預(yù)算，并安排籌措年度預(yù)算經(jīng)費，從而匯編形成年度預(yù)算。計劃-規(guī)劃-預(yù)算管理模式（PPBS）原理與要點1）計劃/規(guī)劃預(yù)算的原理： 建立國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃以及長期預(yù)算的概念。 建立項目預(yù)算概念，替代單位概念，試圖將政府所有支出都納入項目方式管理。 對于項目的效果和成本進行評價，主要進行成本效益分析。計劃-規(guī)劃-預(yù)

33、算管理模式（PPBS）原理與要點2）計劃/規(guī)劃預(yù)算的5個要點： 準確確認國家目標并使之建立在持續(xù)的基礎(chǔ)上。 眾多目標中選擇若干最緊迫的目標。 為實現(xiàn)上述目標設(shè)計成本最低、效益最大的各種備選方案 不僅說明下一年度成本，還應(yīng)說明第二年、第三年和以后各年的成本情況。 考核衡量這些計劃的實施效果。PPBS優(yōu)點可以把預(yù)算中安排的項目和政府的中、長期計劃相結(jié)合，做到長期計劃短安排，有利于政府活動的開展。由于在選擇和安排項目過程中重視成本效益，因而要求依據(jù)各項數(shù)據(jù)資料進行經(jīng)濟分析和評估，并通過對項目之間進行比較，有利于降低各個項目的費用和提高財政資金的使用效果，為政府提供作為決策的依據(jù)和參考?？紤]許多項目往

34、往使跨年度的，按項目安排預(yù)算可以根據(jù)發(fā)展變化的情況，對目標、計劃和預(yù)算進行調(diào)整。PPBS缺陷： 過于注重技術(shù)分析的作用：難以確定適當?shù)娜蝿?wù)或績效標準，定量問題的解決存在一定難；度當一個公共部門同時承擔多項公共支出計劃時，難以在不同的計劃之間精確且合理地配置預(yù)算資源； 過于強調(diào)計量測度的精確性，忽視了政治、社會因素對于預(yù)算決策的影響。 實施PPBS的代價太高，支出劃分過細，容易引發(fā)組織之間的矛盾。 PPBS制度首先要通過擴充項目預(yù)算使目標具體化，很多項目具有多重目標，在集資過程中這些目標很可能彼此競爭。 由于預(yù)算按計劃和規(guī)劃的項目編制，而項目的實施時間長短不一，打破了預(yù)算年度性，使按預(yù)算年度的財

35、政收入與項目預(yù)算支出的對比關(guān)系更加復(fù)雜。零基預(yù)算 零基預(yù)算專門用來克服增量預(yù)算的缺點。零基預(yù)算 概念：每年對所有的規(guī)劃進行評估，并且支出機構(gòu)必須能夠證明這些規(guī)劃是正當?shù)摹?要點：確定決策單位；執(zhí)行一攬子決策；對所有的一攬子決策進行評估和排序，以確定撥款的輕重緩急；編制詳細的可操作的公共預(yù)算。零基預(yù)算 與PPBS的不同： PPBS主要是以長期規(guī)劃為基礎(chǔ)，而ZBB可以用于長期規(guī)劃也可以用于短期規(guī)劃；PPBS是同一規(guī)劃項目的多種方案的比較，而ZBB可以是不同規(guī)劃項目方案的比較；PPBS是采用自上而下編制途徑，而ZBB從用草根式編制途徑。ZBB三個基本要素決策單位。決策單位是零基預(yù)算的基本單位，在采用

36、零基預(yù)算編制預(yù)算時，可以用一個項目作為一個決策單位，也可以用一個部門的一個機構(gòu)作為決策單位。一攬子決策（決策包）。在確定了決策單位之后，每一個決策單位的管理者都要對他所負責的活動進行分析，考慮提供不同服務(wù)水平的影響以及不同服務(wù)水平所需要的經(jīng)費開支，將上述活動匯集成文字資料，就是一攬子決策。排序，決策單位根據(jù)本部門或機構(gòu)的職責，對本部門影響最大的方案從大到小的順序排列，以求解決在一個財政年度該花多少錢，以及把錢花在什么地方的問題。決策包 決策包（decision package）是一個識別和描述特定活動的文件，通常由部門管理者負責制定。它包括對活動目的的陳述、活動的費用、人員需求、績效考評標準、

37、被擇的行動方案，以及對直接效益和間接效益的評價。ZBB的基本方法 按照零基預(yù)算的原則編制預(yù)算，需要各單位有詳細的數(shù)據(jù)資料，要在“摸清家底”的基礎(chǔ)上編制一系列表格，如預(yù)算總表、單位明細表、專項經(jīng)費表、人員基數(shù)表、定額表和定額支出表等。重新核定預(yù)算管理形式、人員編制并核定實有人數(shù)，以提供編制預(yù)算的可靠依據(jù)。確定行政、事業(yè)單位正常經(jīng)費定額。根據(jù)需要和可能確定專項經(jīng)費。專項經(jīng)費分輕重緩急，從零開始逐項排隊，逐項核定，首先保證重點項目的安排，其他專項經(jīng)費量力而行。確定經(jīng)費預(yù)算總水平。經(jīng)常經(jīng)費加上各單位專項經(jīng)費就是全年財政支出預(yù)算。ZBB步驟將每一個獨立的部門活動作為一個決策包決策包；按照決策在預(yù)算期間給

38、組織帶來的效益大小對決策包進行排序；按照優(yōu)先次序?qū)㈩A(yù)算資源分配給各個決策包。ZBB編制要就每一個決策單位編制四種不同資金水平的預(yù)算：最低水平，即預(yù)算若低于此水準則無法施行；現(xiàn)行或維持水平，即維持現(xiàn)狀而不做重大調(diào)整的預(yù)算金額水平；中間水平，即介于最低和維持水平之間； 加強或改進水平，即為了實現(xiàn)增加產(chǎn)出或改進服務(wù)而需增加的資金需求水平。ZBB的特點投入與產(chǎn)出的結(jié)合。零基預(yù)算是一種極有邏輯性的方法，通過此方法制定出的預(yù)算方案可以提供有效的服務(wù)，還能保證有相應(yīng)的資金支持。適應(yīng)性強。不用擔心有關(guān)提供某項服務(wù)替換方法的信息缺乏；并能夠以現(xiàn)行的預(yù)算程序和形式為基礎(chǔ)。ZBB的特點難點在零基預(yù)算的執(zhí)行過程：對整

39、體的組織和組織的每一個分部門均確定明確的目標；有一個結(jié)構(gòu)好、可以衡量的標準；有一個能夠為組織單位及其工作計劃執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生財政和預(yù)算數(shù)據(jù)的會計制度。預(yù)算人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高。年度之間具有非連續(xù)性。零基預(yù)算不要求以后幾年的程序完全與第一年一致，每年強調(diào)的重點不同，預(yù)算編制人員應(yīng)該對整個過程進行評價，并適當調(diào)整，以提高水平。需要做大量的文書工作。專題：我國零基預(yù)算改革簡要歸納 1.各國預(yù)算管理模式的選行，呈現(xiàn)追求預(yù)算理性化的色彩 2.預(yù)算管理模式體現(xiàn)了立法與行政機構(gòu)之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移過程，并且隨著最高行政首腦的更迭而不斷變換 3.各國預(yù)算管理模式的演進呈現(xiàn)出從投入預(yù)算走向產(chǎn)出預(yù)算的發(fā)展方向1.各國預(yù)算管理

40、模式的選行，呈現(xiàn)追求預(yù)算理性化的色彩 20世紀以來的各種預(yù)算模式選擇，大多是為了從預(yù)算理念和管理理念上，以提高預(yù)算資源配置效率為基準，進行的改革。 希望用理性的預(yù)算分析，來取代根據(jù)政治判斷和預(yù)算基數(shù)來分配資金的傳統(tǒng)預(yù)算模式，因而也被稱為“理性預(yù)算模式”。 圖圖3-1預(yù)算模式之間的相互關(guān)系預(yù)算模式之間的相互關(guān)系項目投入績效產(chǎn)出傳統(tǒng)預(yù)算新績效預(yù)算績效預(yù)算計劃項目預(yù)算圖3-1預(yù)算模式的相互關(guān)系示意圖2.預(yù)算管理模式體現(xiàn)了立法與行政機構(gòu)之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移過程，并且隨著最高行政首腦的更迭而不斷變換林登林登約翰遜約翰遜 任期：年年主要功績：通過老年保健醫(yī)療制度、醫(yī)療補助制度、民權(quán)法和選舉權(quán)法最大錯誤：發(fā)動越南

41、戰(zhàn)爭預(yù)算導(dǎo)向：由于越南戰(zhàn)爭，軍事開支是中心?？夏岬显诘弥萦龃毯?，副總統(tǒng)約翰遜在美國全國一片哀悼聲中接替了總統(tǒng)的職位。約翰遜上任后就提出了建立“偉大的社會”的政策，并以“向貧窮開戰(zhàn)”作為該政策的主要綱領(lǐng)。到年，約翰遜的政府成為美國歷史上總統(tǒng)權(quán)力最為膨脹的政府，其主要原因是民主黨全面控制了國會。然而伴隨著總統(tǒng)權(quán)力擴張的還有一系列國內(nèi)問題：投入越南戰(zhàn)爭的兵力越來越多，預(yù)算赤字像滾雪球一樣增加，國內(nèi)通脹率高居不下。2.預(yù)算管理模式體現(xiàn)了立法與行政機構(gòu)之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移過程，并且隨著最高行政首腦的更迭而不斷變換羅納德羅納德里根里根 任期：年年 主要功績：放棄“偉大社會”計劃，與前蘇聯(lián)的軍事對抗 最大錯誤：伊

42、朗門事件，國債沉重 預(yù)算導(dǎo)向：由于“星球大戰(zhàn)”計劃，軍費飆升；成功通過減稅刺激經(jīng)濟增長。上世紀年代后期，美國經(jīng)濟持續(xù)陷入滯脹。里根政府面臨經(jīng)濟低迷的狀況，采取了小政府、低稅收、削減福利的經(jīng)濟政策。在國會通過以減稅為核心的“經(jīng)濟復(fù)蘇計劃”，同時大力擴充軍備。減稅舉措很大程度上刺激了國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇。在里根當政的年里，美國經(jīng)濟實現(xiàn)了在低通脹率下個月連續(xù)增長。對外基于軍備的進一步擴充，實現(xiàn)與前蘇聯(lián)的長期對抗。里根時期預(yù)算赤字也急劇膨脹，但政治和經(jīng)濟的后遺癥在里根回到加州享受陽光之前都沒有爆發(fā)，是現(xiàn)任總統(tǒng)布什的父親，老布什嘗到了這枚苦果。2.預(yù)算管理模式體現(xiàn)了立法與行政機構(gòu)之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移過程，并且隨著最高

43、行政首腦的更迭而不斷變換喬治喬治布什布什 任期：年任期：年年年主要功績：在海灣戰(zhàn)爭中建立了國際聯(lián)盟最大錯誤：違背了“不增加稅收名目”的諾言，經(jīng)濟衰退時在國內(nèi)幾乎沒有采取任何主要行動。預(yù)算導(dǎo)向：為填平大筆預(yù)算赤字，被迫增稅預(yù)算導(dǎo)向：為填平大筆預(yù)算赤字，被迫增稅老布什在海灣戰(zhàn)爭結(jié)束時對連任充滿信心，但無論國外的軍事行動是多么風(fēng)光和成功，國內(nèi)的經(jīng)濟成了他最大的過失。由于在里根時期政府預(yù)算赤字急劇膨脹，老布什任期一半時被迫增加稅收項目，在其任期的后兩年，一個合理的預(yù)算案甚至成了政府最重要的工作任務(wù)。然而經(jīng)濟規(guī)律決定了預(yù)算始終只是預(yù)算，布什政府后期主要經(jīng)濟政策的成效直到他無奈落選后才逐一發(fā)揮。3.各國預(yù)算管理模式的演進呈現(xiàn)出從投入預(yù)算走向產(chǎn)出預(yù)算的發(fā)展方向 投入：城市街道部門購買所需要投入的