關(guān)于政府審計權(quán)能設(shè)置的研究財務(wù)管理專業(yè)

1、論文題目： 關(guān)于政府審計權(quán)能設(shè)置的研究 中文摘要：政府審計價值，審計客觀公正，審計獨立性，審計制度和審計權(quán)力分配是政府審計制度中極為重要的因素，它們密切相關(guān)。 這片論文的目的也就是要探究它們之間的關(guān)系，在這個基礎(chǔ)上，我得出了以下的結(jié)論：政府審計價值的核心基礎(chǔ)在于審計的客觀公正性。然后，我發(fā)現(xiàn)政府審計獨立性的關(guān)鍵在于政府審計制度的結(jié)構(gòu)，政府審計權(quán)力的分配會影響審計制度。不同類型的政府審計制度將導(dǎo)致政府審計基本職能分配的巨大差異。 因此，政府審計應(yīng)具有一定的獨立性。 針對我國現(xiàn)在的政府審計現(xiàn)狀，我們要從以上思路入手，努力改變我們國家政府審計低效率的情況，主要是改變現(xiàn)行

2、行政體制下的政府審計制度，學(xué)習(xí)司法和立法政府審計的一些經(jīng)驗。建立起符合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有中國特色的政府審計的模式，只有這樣我們才能保證政府審計的一定獨立性不會遭到破壞，因此，政府審計在中國社會主義建設(shè)中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。 關(guān)鍵詞（35個）： 審計公正性；獨立性；審計體制；審計權(quán)能配置 目 錄1、 緒論 1（一）研究背景和意義1（二）研究思路 11、政府審計的目標(biāo) 12、政府審計的聯(lián)系 2（三）研究框架 22、 審計客觀公正性、審計獨立性、審計體制、審計權(quán)能配置關(guān)系的總體框架2（一）政府審計概述3（二）政府審計客觀公正性3（三）政府審計獨立性3（四）政府審計體制3（五）政府審計權(quán)能配置 43

3、、 國內(nèi)政府審計現(xiàn)狀及問題分析 4（一）現(xiàn)狀存在的問題 5（二）現(xiàn)狀存在的實質(zhì)5（三）審計法在政府審計中的重要地位5（四）政府審計的價值體現(xiàn)64、 我國政府審計權(quán)能設(shè)置成因分析 6 （一）“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的行政審計體制導(dǎo)致的獨立性的缺失6 1、獨立性缺失的原因72、獨立性缺失的影響 73、獨立性存在的必要性 74、獨立性存在的重要作用 8（二）審計權(quán)能配置不當(dāng)81、政府審計核心權(quán)能的作用受限 82、政府審計權(quán)能屬性決定權(quán)能內(nèi)容 9五、完善我國政府審計權(quán)能設(shè)置的對策與建議9（一）單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制保證政府審計的獨立性91、存在的必要性102、存在的現(xiàn)實作用 10（二）審計權(quán)能類型的轉(zhuǎn)變 111、我國政

4、府審計類型的改革方向 11結(jié)論 12參考文獻(xiàn)12關(guān)于政府審計權(quán)能設(shè)置的研究摘 要：政府審計價值、審計客觀公正性、審計獨立性、審計體制、審計權(quán)能配置是政府審計制度中極其重要的因素，并且他們關(guān)系緊密。這片論文的目的也就是要探究它們之間的關(guān)系，在這個基礎(chǔ)上，我得出了以下的結(jié)論：政府審計價值的核心基礎(chǔ)在于審計的客觀公正性，而另一方面，政府審計的客觀公正性又取決于政府審計的獨立性，緊接著，我發(fā)現(xiàn)政府審計的獨立性保證關(guān)鍵在于政府審計的體制是如何架構(gòu)的，而政府審計權(quán)能的配置又會影響審計體制，不同類型的政府審計體制下會造成政府審計基本權(quán)能配置的巨大不同。因此政府審計應(yīng)該具備一定的獨立性。針對我國現(xiàn)在的政府審計

5、現(xiàn)狀，我們要從以上思路入手，努力改變我們國家政府審計低效率的情況，主要是改變現(xiàn)有的行政型體制下的政府審計體制，學(xué)習(xí)司法型與立法型政府審計的一些經(jīng)驗，建立起符合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具有中國特色的政府審計的模式，只有這樣我們才能保證政府審計的一定獨立性不會遭到破壞，從而使政府審計在我國社會主義建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。關(guān)鍵詞：審計公正性；獨立性；審計體制；審計權(quán)能配置 一、緒 論(一)研究背景和意義在政府審計方面，這一概念尚未就中國審計理論與實踐的概念達(dá)成共識。 多年來，我們習(xí)慣于使用國家審計的定義來涵蓋政府審計的內(nèi)容，即政府審計機(jī)構(gòu)向中央和地方政府部門及其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)布的財務(wù)報告的真實性和公

6、正性。審計公共資源提供的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性，有效性，有效性和質(zhì)量。 在劉嘉義的審計長提出免疫的系統(tǒng)概念后，我們對政府審計的理解越來越清晰。它應(yīng)該是一個為各級政府獨立設(shè)立的職能機(jī)構(gòu)。提高國家的免疫力，維護(hù)國家安全，維護(hù)國家利益，促進(jìn)民主法治，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。（二）研究思路1、政府審計的目標(biāo)政府審計機(jī)構(gòu)是審計的主體。 政府審計也通過解決上述兩個問題來實現(xiàn)自身價值。 但是，在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，它會受到許多因素的影響。但是，政府審計制度還涉及許多其他因素，包括審計客觀公正性，審計獨立性和審計權(quán)力分配。因此，如果要構(gòu)建合理有效的政府審計制度，就必須充分認(rèn)識政府審計制度和政

7、府審計的獨立性。政府內(nèi)部審計制度，審計的客觀公正性，審計權(quán)力分配的內(nèi)在邏輯關(guān)系。 使之更有效、更高效的實現(xiàn)政府審計的內(nèi)在價值并運用到實處。 2、政府審計的聯(lián)系雖然現(xiàn)在有很多的文獻(xiàn)對我們國家的政府審計體制進(jìn)行過深入而充分地研究和了解， 而對于審計獨立性的研究，對審計權(quán)力的研究甚至對客觀公正性的研究并不罕見。 然而，將政府審計這幾要素關(guān)聯(lián)起來的研究少之又少，使得每一種研究都顯得有些片面，不能從宏觀上去分析和認(rèn)識我國政府審計體制的內(nèi)在聯(lián)系。 我想只有深刻把握到這些關(guān)系之間的內(nèi)在，才能全面認(rèn)識政府審計體制。 我打算從這個缺陷出發(fā)，由政府審計有效實現(xiàn)為出

8、發(fā)點，按政府審計的諸多上述要素的聯(lián)系為線索，研究它們之間的內(nèi)在聯(lián)系與關(guān)聯(lián)關(guān)系，建立政府審計制度的理論框架，加深對該框架的理解和探索。在以下文章中，將從政府審計價值的角度介紹和分析政府審計客觀公正性，審計獨立性，審計制度和審計權(quán)力分配之間的內(nèi)在聯(lián)系。 為政府審計制度提出有效的理論框架; 然后，運用該理論框架分析我國政府審計制度的相關(guān)問題，深入理解和分析問題，運用理論框架解釋這些現(xiàn)狀的原因， 再提出相應(yīng)的建議與意見，同時在一定程度上驗證這個理論框架是否正確有效； 最后以本文的理論框架及實證分析得出結(jié)論。（三）研究框架1、圖表說明國內(nèi)政府審計現(xiàn)狀緒論審計客觀公

9、正性、獨立性、審計體制、審計權(quán)能配置關(guān)系結(jié)論我國政府審計得以有效實現(xiàn)的建議我國政府審計難以有效實現(xiàn)的原因分析圖 1-1 本文研究框架二、審計客觀公正性、審計獨立性、審計體制、審計權(quán)能配置關(guān)系的總體框架（一）審計概述審計的價值在于圍繞具體事項客觀公正地收集審計證據(jù)，以澄清特定事項的真實情況，并通過判斷實際情況與既定標(biāo)準(zhǔn)之間的一致程度來表達(dá)審計意見。 這里有兩個關(guān)鍵鏈接。 如果在這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)中這是偽造的，那么審計的社會價值就無法有效發(fā)揮。 所以，客觀公正性是審計價值的基礎(chǔ)。僅限于本文的主題和篇幅，不深入討論這些因素的影響，主要關(guān)注審計客觀公正性，審計獨立性，審計制度

10、和審計權(quán)力分配之間的關(guān)系。 以下是這幾基礎(chǔ)因素的關(guān)系圖(圖1所示)。1、圖表說明審計體制審計社會價值審計獨立性審計客觀公正性影響影響影響審計權(quán)能配置及設(shè)施影響影響圖2-1 政府審計獨立性、審計體制和審計權(quán)能配置關(guān)系（二）政府審計客觀公正性雖然審計具有很多種功能，但是，某些問題與某些既定標(biāo)準(zhǔn)之間的一致判斷以及公布真實有效的無保留審計意見是其所有職能的基礎(chǔ)。 一般人們認(rèn)為審計意見是非常具有實質(zhì)價值的，一定程度上代表著國家機(jī)關(guān)在執(zhí)行審計程序， 最主要是因為人們覺得審計意見是值得信賴的，是有一定的權(quán)威的， 而這種信賴感的來源是有兩個必要的條件作為支撐的。

11、0;一個是大多數(shù)人都認(rèn)為發(fā)表審計意見的審計人員都是有非常高的專業(yè)水準(zhǔn)的，另一個就是覺得這些審計人員也能夠客觀公正的發(fā)表審計意見。 也正是因為如此，客觀公正性對于審計價值來說才凸顯的尤為重要，所以不管是政府審計，內(nèi)部審計或民事審計組織都認(rèn)為，客觀公正是審計職業(yè)道德的基本要求。 雖然各種審計準(zhǔn)則對審計的客觀公正表達(dá)有不同甚至不同的看法，但實際上它們并沒有本質(zhì)上的不同。 客觀，是用不帶任何偏見，去觀察事物最初始最原本的樣子。 顧名思義，公平要求審計師公平，誠實，公正地處理審計工作。 客觀公正的原則是要求每位審計師以客觀公正的原則處理工作事務(wù)，實事求是

12、，公正。 由于偏見，利益糾紛或其他人的不當(dāng)行為的某些方面，不可能影響和損害您的專業(yè)判斷。 它還要求審計師客觀地對審計工作做出專業(yè)判斷，審計師應(yīng)使用合理，全面的審計證據(jù)來支持審計結(jié)果?？陀^公正地進(jìn)行審計評估，解決審計過程中發(fā)現(xiàn)的一系列問題。 客觀公正要求審計人員一定是充分獨立的，不會受到任何使其獨立性地位動搖的因素影響， 客觀公正性的核心基礎(chǔ)來自于審計獨立性，后者是前者最本質(zhì)的特征，而客觀公正和獨立性這兩項基本職業(yè)道德是職業(yè)懷疑的前提， 保持充分的職業(yè)懷疑也有助于我們發(fā)現(xiàn)問題，以便更好地解決問題，使之最后的審計意見更充分全面。從前面的討論中我們可

13、以看出，政府審計的客觀公正性和獨立性得出以下結(jié)論：政府審計的客觀公正是實現(xiàn)政府審計價值的基礎(chǔ)，政府審計靈魂的獨立性是審計客觀公平的必要條件。（三）政府審計獨立性既然審計的客觀公正性源于審計的獨立性，那么，下面就深入探討審計獨立性的含義以及怎樣才能充分地保持審計獨立性而不被其他因素干擾。雖然各方面都對審計獨立性的研究極其充分和詳實，在這之中也有很多出色的研究成果，然而對于審計獨立性的研究于認(rèn)識，每一位學(xué)者都存在或多或少的意見分歧，都有著自己獨到的見解與認(rèn)知獨立問題一直是困擾審計人員的問題。 不過縱使存在差異，絕大多數(shù)人還是基本認(rèn)同審計獨立性最為突出的本質(zhì)是在做出審計決策時不會受到任何利

14、益相關(guān)者的影響，即審計決策不偏不倚。采取一般學(xué)者的觀點認(rèn)為，建立一個強(qiáng)大的約束系統(tǒng)保證政府審計的有效實施，從而使其充分獨立，審計價值才能得以得到實現(xiàn)。但是，在建立確保政府審計有效實施的制度之前，必須了解哪些外部因素是影響政府審計獨立性的關(guān)鍵因素。審計獨立性的損害因素主要包括：國家政治制度，社會經(jīng)濟(jì)制度，審計機(jī)關(guān)地位和審計法律制度。 還包括： 被審計單位的阻撓，資源缺乏，人身傷害，外部損害，組織損害和其他因素。除了專業(yè)組織的文獻(xiàn)外，還有一些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)影響政府審計獨立性的因素，行政干預(yù)的發(fā)現(xiàn)，審計資源的短缺，被審計單位的抵制，利益的誘惑，社會關(guān)系的壓力，自我審查和非審計服務(wù)是主要

15、影響因素。我認(rèn)為，維持地方審計機(jī)構(gòu)獨立性的主要措施是政府審計制度。 包括事務(wù)權(quán)力，財政權(quán)力和人權(quán)在內(nèi)的所有方面均由國家審計署直接管理。 使之每一權(quán)屬機(jī)關(guān)或部門獨立而不受干擾，不讓政府審計的獨立性受利益關(guān)系的損害。我比較了各國審計的獨立性，以及外國審計模式下如何有效實施獨立性。最后，始終發(fā)現(xiàn)審計獨立性在不同的審計模式下是非常不同的。我國審計機(jī)關(guān)在這種行政審計模式下的獨立性相對較弱。在研究我國的政府審計制度時，大多數(shù)優(yōu)秀文獻(xiàn)也認(rèn)為，中國的這種行政審計制度嚴(yán)重影響了政府審計的獨立性?？偟膩碚f，雖然影響政府審計獨立性的不同因素存在一些重大差異，但政府審計制度嚴(yán)重影響了政府審計的獨立

16、性。 這也是大部分學(xué)者所了解和接受的?？傊P(guān)于政府審計的獨立性，得出以下結(jié)論：審計的決策不依賴于其他利益相關(guān)者的壓力或影響，構(gòu)成了政府審計獨立性的本質(zhì)，而政府審計制度是審計獨立的基礎(chǔ)。（四）政府審計體制目前，政府審計制度有兩種主要劃分方法。也就是說，我們傳統(tǒng)上分為立法審計模式，司法審計模式，行政審計模式，獨立審計模式，財務(wù)審計模式和垂直審計模式（大致如表1所示）。另一種是將政府審計系統(tǒng)劃分為以下三種類型：審計機(jī)構(gòu)對議會負(fù)責(zé)并向議會報告; 審計組織有司法程序。還有一個屬于政府序列的審計機(jī)構(gòu)，對政府負(fù)責(zé)并向政府和議會報告。表 2-1政府審計體制類型審計體制類型上下級關(guān)系審計委

17、托人審計客體存在不存在審計權(quán)附屬于立法權(quán)（立法型審計）單一制聯(lián)邦制立法機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)審計權(quán)附屬于司法權(quán)（司法型審計）單一制聯(lián)邦制公眾立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計機(jī)關(guān)之外的其他司法機(jī)關(guān)審計權(quán)附屬于行政權(quán)（行政型審計）單一制聯(lián)邦制本級政府政府部門、國有單位審計權(quán)作為獨立的監(jiān)督權(quán)（獨立型審計）單一制聯(lián)邦制公眾廣義政府機(jī)構(gòu)審計權(quán)附屬于財政行政權(quán)（財政型審計）單一制聯(lián)邦制財政部門國有單位本級審計權(quán)附屬于上級審計權(quán)（垂直型審計）單一制-上級審計機(jī)關(guān)地方廣義政府的所有機(jī)構(gòu)都是審計客體，中央廣義政府哪些機(jī)構(gòu)是審計客體，由中央政府審計屬于何種權(quán)能而定。審計客體，由中央政府審計屬于何種權(quán)能

18、而定通過上述兩個部門，我認(rèn)為政府審計機(jī)構(gòu)與同級政府機(jī)構(gòu)之間的縱向關(guān)系未被考慮在內(nèi)。同時，審計組織中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與審計權(quán)屬性密切相關(guān)。 因此，可以看出有必要將審計權(quán)屬性與審計機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)聯(lián)系起來。但是，由于政府審計與國有資源的主要代理人不可分割，因此有必要對特定的國有資源委托代理關(guān)系進(jìn)行政府審計。為了更準(zhǔn)確地確定政府審計制度的具體類型。通過以上敘述，關(guān)于政府審計制度，得出以下結(jié)論：在中國國有資源委托 - 代理關(guān)系鏈中，具有雙重身份的利益相關(guān)者因其自身而具有機(jī)會主義傾向。 因此，他很有可能利用自己的地位對審計機(jī)構(gòu)施加壓力和影響力作為下屬。 從而嚴(yán)重的影響到了政府審計獨立

19、性，以至于其偏離客觀公正，失去審計本該有的體制，以致于審計價值完全無法實現(xiàn)。在統(tǒng)一的國家，審計制度的設(shè)計需要強(qiáng)調(diào)的是上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，這是聯(lián)邦國家不需要的; 因此，我認(rèn)為國家的行政權(quán)力比國家的立法，司法和監(jiān)督權(quán)力更有可能對地方審計機(jī)關(guān)施加壓力或影響。它還會對國家的審計價值造成不同程度的損害。（五）政府審計權(quán)能配置本文討論的政府審計制度將以兩種不同的方式影響政府審計的價值。 審計獨立性與審計體制的關(guān)聯(lián)關(guān)系分析了第一種方式，而另外一種方式是政府審計體制通過審計權(quán)能配置來影響政府審計價值。 表2列出了不同審計制度下政府審計的基本權(quán)力分配情況。表2-2

20、審計體制與審計基本權(quán)能配置審計體制審計基本權(quán)能調(diào)查取證權(quán)處理處罰權(quán)審計權(quán)附屬于立法權(quán)（立法型審計）×審計權(quán)附屬于司法權(quán)（司法型審計）審計權(quán)附屬于行政權(quán)（行政型審計）審計權(quán)作為獨立的監(jiān)督權(quán)（獨立型審計）或×審計權(quán)附屬于財政行政權(quán)（財政型審計）本級審計權(quán)附屬于上級審計權(quán)（垂直型審計）視最高審計機(jī)關(guān)的權(quán)能屬性而定在該論文撰寫查找資料的過程中，其實我發(fā)現(xiàn)關(guān)于政府審計權(quán)能的相關(guān)問題也不在少數(shù)，但是我 在這里主要關(guān)注與本文相關(guān)的一個核心問題就是關(guān)于其他國家權(quán)能與本文討論的政府審計的權(quán)能關(guān)系。我發(fā)現(xiàn)，在深入研究審計權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系時，最重要的是要了解政府審計權(quán)的性質(zhì)。

21、到目前為止，關(guān)于政府審計權(quán)力屬性的定位有兩種主要觀點。立法，行政和司法權(quán)力處于同一級別的國家的基本權(quán)力。政府的審計權(quán)力不僅在特征上具有明顯的主動性和監(jiān)督性，而且具有一些基本的內(nèi)在特征。例如，它還具有監(jiān)督事項的實施性質(zhì)，監(jiān)督對象的范圍等。 而正是由于這些特征的存在使得政府審計權(quán)能在性質(zhì)上很難劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)中的任何一種。 因此，從這個角度來看，政府的審計權(quán)力應(yīng)該是一種新型的國家權(quán)力，傳統(tǒng)上被認(rèn)為是立法權(quán)，司法權(quán)和行政權(quán)。 政府審計的實質(zhì)是權(quán)力制衡。司法權(quán)，行政權(quán)或衍生權(quán)立法權(quán)，司法權(quán)，行政權(quán)，否則不會達(dá)到其他權(quán)利的制衡效果，這更不符合憲政的分權(quán)與制衡的原

22、則。因此，我覺得政府的審計權(quán)力應(yīng)該分開存在，而不是分權(quán)，即實現(xiàn)所謂的“四權(quán)分立”。但是，還有另一種觀點認(rèn)為，在一些國家，政府的審計權(quán)確實是一種獨立于立法，司法和行政權(quán)力的權(quán)力。 在其他國家，它與立法，司法和行政權(quán)力相結(jié)合。造成這種現(xiàn)象的部分原因是國家審計權(quán)的獨立性和試點性。因此，從獨立性的角度來看，政府審計權(quán)可能獨立于立法，司法和行政權(quán)力;在指導(dǎo)方面，審計權(quán)的存在從根本上確保了人們在經(jīng)濟(jì)信息中的知情權(quán)得到保障。立法權(quán)，司法權(quán)和行政權(quán)的運作都需要解決信息不對稱問題，政府審計因其強(qiáng)大的專業(yè)性而解決了這個問題。而且，我發(fā)現(xiàn)在政府的各種權(quán)力功能中，由于審計權(quán)力的不同，政府對同級審計機(jī)關(guān)施加壓

23、力或影響的可能性也不同。一般來說，由于行政權(quán)力主要涉及國有資源在管理責(zé)任中的實施，因此與審計對象密切相關(guān)。 這導(dǎo)致審計對象的許多決定可以由更高級別的行政機(jī)構(gòu)直接發(fā)布。 因此，更有可能給這個級別的審計機(jī)關(guān)施加壓力或影響。 因此，與審計對象的關(guān)聯(lián)程度不如管理權(quán)力那么接近，并且通常不受審計對象的執(zhí)行的影響。因此，在這個級別上對審計組織施加壓力或影響的可能性相對較小。正因為如此，世界上大多數(shù)國家在選擇審計權(quán)屬性時都選擇了立法權(quán)，司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而中國的行政權(quán)力卻很少。我已經(jīng)通過了上述政府審計的邏輯順序，客觀公正，審計獨立，審計制度和審計權(quán)力分配。逐步分析了它們之間的關(guān)系，

24、并提出了政府審計制度的理論框架。 然后，在下文中，我運用這個理論框架來分析中國政府審計制度的現(xiàn)狀和原因，并運用前面分析中分析的理論來驗證理論框架是否正確。 三、國內(nèi)政府審計現(xiàn)狀及問題分析（一）現(xiàn)狀存在的問題自1983年中國恢復(fù)政府審計以來，政府審計在審查和處理違法違規(guī)行為，預(yù)防和管理腐敗以及改善體制機(jī)制方面發(fā)揮了重要作用。 然而，一個不容否認(rèn)的真正問題是，違反法律法規(guī)的行為越來越受到社會的關(guān)注，而這個問題并沒有得到有效的抑制和解決。特別是，如果被審計單位屬于國家審計署的管轄范圍，則違規(guī)行為非常嚴(yán)重。（二）現(xiàn)狀存在的實質(zhì)中國的政府審計制度將經(jīng)濟(jì)運行的管理權(quán)力與監(jiān)督權(quán)力結(jié)合起來

25、。 一些行政部門經(jīng)常聲稱受到“監(jiān)督”部門的“監(jiān)督”，他們拒絕監(jiān)督政府審計部門的管理活動。 例如，如果地方審計部門要在國家稅務(wù)總局的直接管理下審計國稅局，如果未經(jīng)國家審計署授權(quán)， 當(dāng)?shù)貙徲嫴块T沒有直接進(jìn)行審計工作的全部權(quán)限，而不能對財政收入計劃的實行情況和其存在的問題進(jìn)行審查，那么地方審計部門向人大匯報審計結(jié)果時，這一塊內(nèi)容就是空白。 現(xiàn)在很多經(jīng)濟(jì)管理部門經(jīng)常只會考慮到本部門的利益，有意的將審計部門的職能與“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”分開來看， 由此來對政府的審計工作進(jìn)行排斥和抵抗，使得政府審計不能獨立的行使其監(jiān)督權(quán)，直接導(dǎo)致了地方政府審計部門使用其監(jiān)督職能時遇

26、到了阻礙， 審計工作不能全面有效地進(jìn)行。 這些都使政府審計的獨立性無法充分發(fā)揮其作用，從而使得政府審計在工作上阻力加大并且審計部門組織疲軟化。（三） 審計法在政府審計中的重要地位審計法給了地方本級審計部門對本級管理部門執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)利，這是通過政府首長領(lǐng)導(dǎo)來施行的，地方審計部門不僅要將審計結(jié)果報告提交給同級政府，還要將審計報告提交同級人民代表大會常務(wù)委員會。 但是由于每一個重要的財政收支決策都必須得到政府領(lǐng)導(dǎo)的同意才能繼續(xù)進(jìn)行下去，所以這一職能能否貫徹施行在很大程度上是取決于政府首長的。 在人大與政府關(guān)系和諧的地區(qū)，政府審計部門可以編制審計報告，使雙方都滿

27、意; 但是在人大與政府關(guān)系和看法不一致的地區(qū)，政府審計部門的工作是依照人大的的觀點還是政府看法來處理， 這種情況就會使政府審計部門難以進(jìn)行決策。 因此，一方面，如果政府審計部門由國務(wù)院和各級地方政府直接管理，這將導(dǎo)致審計部門。工作執(zhí)行和任務(wù)目標(biāo)在很大程度上受最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的約束。另一方面，地方審計部門受上級財政部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，不利于同級審計部門對層級政府的監(jiān)督。 并且因為受到地方政府的保護(hù)，實際情況不容易查清楚，由此導(dǎo)致審計意見難以作出，政府審計部門的工作獨立性有所下降。（四） 政府審計的價值體現(xiàn)在中國，政府審計的價值在社會上尚未得到有效發(fā)揮。地

28、方審計部門的審計工作主要由上級審計部門指導(dǎo)。 地方審計部門面對兩個領(lǐng)導(dǎo)部門往往會陷入兩難。例如，地方政府審計部門對該級別的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計和監(jiān)督，并將審計結(jié)果報告提交給同級政府和上級審計部門。 這是審計法所給予的權(quán)力，然而同級審計部門審計同級財政部門時，對違反法規(guī)法紀(jì)的、經(jīng)濟(jì)收益較低的預(yù)算收支活動， 上級政府會考慮自身的利益或者政策目的，常常難以改正和解決，這是因為上級政府在背后支持著財政部門，而上級政府仍然是同級審計部門的主要部門。 地方政府審計部門面臨的另一個困難是，處理同一級別的財務(wù)分配和更高級別的財務(wù)管理更加困難。 例如，當(dāng)相同級別

29、的財務(wù)私下留下或隱藏應(yīng)交給上級財務(wù)部門的財務(wù)收入時，審計部門就作為同級政府的職能部門。 其財政收支應(yīng)統(tǒng)一到同級財政部門的預(yù)算管理中，與地方財政有一定的利益關(guān)系。 被審對象的財政部門是經(jīng)費直接來源，然而它的經(jīng)費來源并不獨立，它也無法轉(zhuǎn)變處理這種違法行為的現(xiàn)狀，從而造成審計不能有效發(fā)揮其作用。 此外，任命和罷免任命以及任命審計員，特別是任命和罷免審計員，都不獨立于政府的任命和脫離， 所以當(dāng)有敏感問題時，一些政府審計部門就會采取一些手段進(jìn)行變通，使之成了本級政府保護(hù)地方利益的工具，國家，團(tuán)體和個人之間以及中央和地方政府之間的利益分配只能維持和限制在很低的程度。

30、 上述這種變通行為并不是出于自愿，而是出于無奈之舉。 然而，正是由于這種無助，社會上可能存在主要由政府主要負(fù)責(zé)人造成的重大案件。 并且給國家和人民帶來了很大的損失，這些都與政府審計獨立性的約束軟化有關(guān)聯(lián)。從總體來看，我國政府審計部門工作的獨立性遭到了嚴(yán)重的削減，使之無法獨立地對我國各級政府和管理部門執(zhí)行合理有效地經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能， 從而會導(dǎo)致各級政府工作效率低下、腐敗人員無所顧忌、國有資源嚴(yán)重?fù)p失?？傊?，雖然被審計單位違反規(guī)定的原因很多，但政府審計防止存在違法行為的最終目標(biāo)尚未完成。四、我國政府審計權(quán)能設(shè)置成因分析（一）“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的行政型審計體制導(dǎo)致獨立性

31、的缺失1、獨立性缺失的原因我們首先需要確認(rèn)的是，中國的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”行政審計制度是否導(dǎo)致政府審計缺乏獨立性或獨立性。 我讀了很多文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，中國行政審計制度下的政府審計實際上與內(nèi)部審計在一定程度上是相似的，并且存在嚴(yán)重的獨立性。2、獨立性缺失的影響在中國的行政審計制度下，可以相對簡化國有資源之間的委托 - 代理關(guān)系。同級政府是同級國有單位的負(fù)責(zé)人，但也是審計機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。在中國的行政審計制度中，雖然審計機(jī)構(gòu)獨立于這一級別的國有單位。 但是，這個級別的政府很可能會給審計機(jī)構(gòu)施加壓力或影響，以保護(hù)審計對象的利益，防止審計機(jī)構(gòu)發(fā)表損害審計對象利益的意見，直接導(dǎo)致審計對

32、象無效。而且因為同級政府是審計機(jī)構(gòu)的直接管理機(jī)構(gòu)，這相當(dāng)于主管直接對審計機(jī)構(gòu)施加的壓力或影響。 作為一個下屬的審計機(jī)構(gòu)，當(dāng)然，它不能拒絕接受這種壓力或影響的作用。當(dāng)審計機(jī)構(gòu)高度重視這種壓力或影響時，政府審計將不可避免地?zé)o效。3、獨立性存在的必要性另一方面，在統(tǒng)一的國家，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的集中化，形成了從中央到基層的統(tǒng)一完整的國有資源委托 - 代理關(guān)系鏈。 而處于這個鏈條中的雙重身份利益相關(guān)者特別多，上級審計機(jī)關(guān)如同上文的本級政府也成了本級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者， 因此，這一級別的政府不僅可能對這一級別的審計組織施加壓力或影響，而且優(yōu)秀的審計組織也對下級審計組織的領(lǐng)導(dǎo)施加壓力或影

33、響。相比之下，在聯(lián)邦政府中，每個級別的政府本身都形成了一個相對獨立的國有資源委托關(guān)系鏈。沒有全國統(tǒng)一和完整的國有資源委托代理鏈，這個鏈中的雙重身份利益相關(guān)者很少。因此，這一級別的審計機(jī)關(guān)特別不可能受到上級政府或上級審計機(jī)構(gòu)的壓力或影響。4、獨立性存在的重要作用綜上所述,在開展審計工作和執(zhí)行審計建議方面“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下的行政型審計體制嚴(yán)重軟化政府審計獨立性的問題,這極其地不利于深入開展廉政勤政的工作,更不利于政府審計在我國社會主義建設(shè)中的作用。（二）審計權(quán)能配置不當(dāng)1、政府審計核心權(quán)能的作用受限上面討論了政府審計無法實現(xiàn)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”行政審計的系統(tǒng)性問題。 根據(jù) “中華人民共和

34、國審計法” 和“金融違法處罰條例”，中國政府審計權(quán)的分配及其使用是否合適。我發(fā)現(xiàn)我國政府審計機(jī)關(guān)對處罰有一定的處罰。 但是在現(xiàn)有的政府審計體制下我國的政府審計嚴(yán)重缺乏獨立性，作為政府審計核心權(quán)能的處理處罰權(quán)發(fā)揮其作用的空間極其有限。2、政府審計權(quán)能屬性決定權(quán)能內(nèi)容在以前的理論框架中，本文指出政府審計權(quán)屬性將決定審計制度。 在一定程度上，審計權(quán)屬性也確定其權(quán)力內(nèi)容。 一般來說，在國家的公共權(quán)力中，懲罰是一個國家非常重要的武器，對國家來說是非常謹(jǐn)慎的。它主要存在于行政權(quán)力和司法權(quán)力中。 但是，我們知道立法權(quán)一般不包括處罰的權(quán)利。由于中國是一種行政審

35、計制度，政府審計嚴(yán)重缺乏獨立性，反過來又影響了審計權(quán)的客觀公正和有效運用。 導(dǎo)致政府審計遏制違法行為，保護(hù)國有資產(chǎn)利益不受損害的目標(biāo)尚未實現(xiàn)。 審計機(jī)關(guān)雖然有處罰權(quán)，但是由于其隸屬于行政型審計體制下，所以它的權(quán)能受到限制，不能有效行使處罰權(quán)，沒有實質(zhì)上的作用。表4是根據(jù)“中國審計年鑒”計算的地方審計機(jī)關(guān)處罰的相關(guān)數(shù)據(jù)。表4-1我國地方政府審計處理處罰力度年份項目2002年2003年2007年2008年2009年2010年2011年審計處罰率0.157740.205940.368760.385630.450000.417820.42640司法移送率0.002830.00388

36、0.001840.001740.001710.002530.00203紀(jì)檢監(jiān)察移送率0.017800.009180.004090.003600.004310.003860.00283五、完善中國政府審計權(quán)能設(shè)置的對策與建議（一）單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制保證政府審計的獨立性1、存在的必要性根據(jù)上述原因分析，由于我國政府審計屬于同級政府和上級審計機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)制度”在很大程度上嚴(yán)重?fù)p害了審計的獨立性。 導(dǎo)致并不能客觀公正的去對待所發(fā)現(xiàn)的審計問題，對于審計來說，獨立性是其靈魂，如果政府審計喪失了獨立性，那么我們就不能保證對各種國有資產(chǎn)，腐敗等相關(guān)問題的有效監(jiān)督和管理，從而導(dǎo)致國有

37、資產(chǎn)流失。因此，我認(rèn)為，如果要改革政府審計制度，確保政府審計的獨立性是其首要目標(biāo)。 因此，有必要徹底改革中國政府審計的傳統(tǒng)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，有必要雙重領(lǐng)導(dǎo)體系已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢覍徲嬍鹬苯宇I(lǐng)導(dǎo)的單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體系。 這種改革是最根本的。 2、存在的現(xiàn)實意義同樣，在審計機(jī)關(guān)可以審計的范圍上能夠賦予更大的權(quán)力，資金在哪里，審計機(jī)關(guān)就可以審計到哪里， 審計機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)驗判斷哪里可以審計，這些地方可能出問題，那么它也有權(quán)力審計到這里。 當(dāng)然，相關(guān)審計法的修訂工作也應(yīng)該圍繞著政府審計體制的相關(guān)構(gòu)建而展開來， 只有在法律上賦予審計權(quán)力以法的權(quán)力才能真正做

38、到不會被利益相關(guān)者所干擾到， 才不會使審計結(jié)論失真。在審計經(jīng)費的來源上也應(yīng)該完全獨立，可以將審計資金直接納入中央預(yù)算。 這些改變的本質(zhì)都在于切斷審計機(jī)關(guān)與任何其他的利益相關(guān)者的聯(lián)系，從而最大程度上保證了審計的獨立性。 從某種意義上來說，實行單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制就意味著政府審計直接跨過了許多中間利益者，使得審計效果的充分實現(xiàn)成為可能。我們知道政府的建立是因為國有資源的責(zé)任。因此，從這個角度來看，國有資源之間的委托 - 代理關(guān)系真正實現(xiàn)了從公眾，直接到使用國有資源的微型國有單位。在國有資源委托代理關(guān)系鏈中，最終的主體是公眾，所以在這種關(guān)系鏈中，除了公眾之外，其他客戶是雙重

39、身份，既是上級代理關(guān)系的代理人，也是從屬代理人關(guān)系的主體。 這種雙重身份必定會影響其行為，而在“單一垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制下得到了很好的解決。（1） 根據(jù)本文前面的分析，我們知道不同的審計系統(tǒng)存在不同的審計獨立性，審計對象不同，審計對象的不同由審計權(quán)屬性決定。我認(rèn)為政府審計制度的選擇當(dāng)然取決于一個國家的政治，經(jīng)濟(jì)，法律，文化，歷史和其他因素。但在此基礎(chǔ)上，在考慮不同審計制度對政府審計的獨立性時，我們需要選擇最小化當(dāng)前環(huán)境下政府審計獨立性損害的審計制度。 所以，單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制是最好的選擇。（二）審計權(quán)能類型的轉(zhuǎn)變在審計權(quán)方面，政府審計權(quán)與立法權(quán)，行政權(quán)和司法權(quán)之間的關(guān)系顯然不同，政

40、府審計制度也不同。 假設(shè)我們認(rèn)為政府審計權(quán)能是依附于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之一，則會呈現(xiàn)立法型審計體制模式，行政型審計體制模式以及司法型審計體制模式；如果政府審計權(quán)被認(rèn)為獨立于立法權(quán)，行政權(quán)和司法權(quán)，那么將出現(xiàn)一個獨立的審計制度，這里的獨立意味著獨立于其他權(quán)力。1、我國政府審計類型的改革方向我覺得我國政府審計的改革方向應(yīng)向立法型政府審計努力，這樣保證審計署不再有國務(wù)院管理而應(yīng)由全國人民代表大會管理。 這出于兩方面的考慮，一方面，我們建設(shè)立法型政府審計不再與執(zhí)行層面有過多的接觸， 更能夠有效監(jiān)督公共財政的經(jīng)濟(jì)活動，同時，這也是現(xiàn)在國際上政府審計改革的趨勢2、政府審計

41、機(jī)關(guān)設(shè)立另一方面，由于中國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全國人民代表大會，人民將通過人民代表大會認(rèn)識到自己有能力成為國家的主人。 我們主張在全國人民代表大會上設(shè)立政府審計機(jī)構(gòu)，可以更好地反映人民作為國家主人的民主政治氣氛。 這也是我們黨一直以來的倡導(dǎo)。 當(dāng)然，無論上述四種政府審計模式中的哪一種，中國的單一垂直領(lǐng)導(dǎo)都是中國政府審計制度改革的主要措施。 而在這一基礎(chǔ)上朝著立法型審計體制努力至關(guān)重要。總之，關(guān)于政府審計權(quán)力，我們得出以下結(jié)論：政府審計權(quán)與立法，行政和司法權(quán)力之間的關(guān)系可以獨立于獨立，也可以與三者中的任何一個相關(guān)。對于審計權(quán)能定位不同，政府審計體制也會不同，在不同的審計制度下，政府審計的基本權(quán)力分配也