農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅樓買(mǎi)賣(mài)糾紛的分析

1、農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅樓買(mǎi)賣(mài)糾紛的分析近些年來(lái)我院在審理地產(chǎn)案件中,不斷遇到村委會(huì)利用集體土地 建住宅樓賣(mài)給本村以外的村民和城市居居而產(chǎn)生的房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案 件,這類(lèi)案件具有涉及面大、人數(shù)眾多、法律規(guī)定不甚明確的特點(diǎn), 還涉及小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策導(dǎo)向與有關(guān)法律規(guī)定的沖突問(wèn)題.因此,如何正確把握法律與政策的關(guān)系,維護(hù)好本地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定,妥善處理 此類(lèi)糾紛,需要認(rèn)真探討.一、集體土地建住宅樓的背景及根本情況1993年國(guó)家六部委聯(lián)合下發(fā)?關(guān)于增強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的假設(shè)干意見(jiàn)?, 江蘇省政府從1995年起,在全省范圍內(nèi)開(kāi)展創(chuàng)新型小城鎮(zhèn)活動(dòng),1996 年3月28日南京市人民政府以寧政發(fā)199669號(hào)文件下發(fā)南京市 人

2、民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市建委?關(guān)于增強(qiáng)南京市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)? 的通知.這一系列的文件規(guī)定了農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃、治理及實(shí)施的具體方法.在這樣一種政策導(dǎo)向下,此項(xiàng)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地上全 面展開(kāi).例如原南京市大廠區(qū)的葛塘鎮(zhèn)該鎮(zhèn)1996年被省政府評(píng)為示范新型小城鎮(zhèn)于1995年開(kāi)始了此項(xiàng)工作,該鎮(zhèn)下轄的鄰近大廠 城區(qū)的中山村、欣樂(lè)村、四周村、新村村先后搞起了住宅樓的興建工 程.截止到1999年底上述四村共在集體土地上建造住宅樓 73幢,24 萬(wàn)平方米,3000多套房屋.3000多套的房屋中20%賣(mài)給了本村村民,80%賣(mài)給外地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居居.這四個(gè)村在興建住宅樓的過(guò)程中一般 都辦理了或補(bǔ)辦了以下手續(xù)：1

3、、原南京市大廠區(qū)方案經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān) 于葛塘鎮(zhèn)各中央村建設(shè)或貿(mào)易貨棧工程建設(shè)的立項(xiàng)報(bào)告的批復(fù)；2、原南京市大廠區(qū)土地治理局核發(fā)的或補(bǔ)發(fā)的 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)通知 單 3、原南京市大廠區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局核發(fā)的“中央村住宅或“貿(mào) 易貨棧的紅線圖；4、原南京市大廠區(qū)葛塘鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)的“江 蘇省村鎮(zhèn)工程建設(shè)許可證.四個(gè)村在出賣(mài)3000多套房屋的形式上 都采用了與購(gòu)房者簽訂“委托建房協(xié)議的方式.“委托建房協(xié)議的主要內(nèi)容也都明確規(guī)定了村委會(huì)享有土地的所有權(quán), 購(gòu)房者享有土 地使用權(quán)和房屋的所有權(quán).在本院所審理的此類(lèi)房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件中, 所有建成的住宅樓也都經(jīng)過(guò)了工程質(zhì)量的驗(yàn)收,并領(lǐng)取了建筑治理部 門(mén)頒發(fā)的質(zhì)量合格

4、證書(shū).在審理此類(lèi)案件過(guò)程中還發(fā)現(xiàn),凡已付清房 款的購(gòu)房者,村委會(huì)均按協(xié)議的約定為其辦理了 “村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證 四個(gè)村的73幢住宅樓都與原大廠區(qū)的城區(qū)房屋或住宅小區(qū)毗鄰,四 個(gè)村住宅樓所占的非耕地也與原大廠區(qū)城區(qū)的國(guó)有土地接壤,住宅樓的配套建設(shè)、物業(yè)治理均已到達(dá)一定的水平.二、糾紛的原因及解決此類(lèi)糾紛的不同意見(jiàn)在我院近些年所受理的村集體土地住宅樓買(mǎi) 賣(mài)糾紛案件中,原告均為村委會(huì),至目前為止尚無(wú)一例購(gòu)房者訴村委會(huì)的案件,作為原告的村委會(huì)的訴訟請(qǐng)求根本相同, 都是要求購(gòu)房者 付清尚欠的購(gòu)房余款,被告的抗辯理由也根本相同,主要是認(rèn)為,原 告無(wú)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的資格,“委托建房協(xié)議無(wú)效,原告只能夠?yàn)?被告

5、辦理城市房屋所有權(quán)證書(shū)和國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū),被告即可付清余款.也有少數(shù)購(gòu)房者并不主張委托建房協(xié)議無(wú)效, 而以其他的理由 如房屋質(zhì)量問(wèn)題相抗辯.這類(lèi)案件的難點(diǎn)主要在如何認(rèn)定“委托 建房協(xié)議的性質(zhì)和效力.對(duì)此問(wèn)題的熟悉意見(jiàn)分歧較大,主要有下 列幾種觀點(diǎn)：1、認(rèn)為“委托建房協(xié)議名為委托建房,實(shí)為房地產(chǎn) 開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),而村委會(huì)不具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的資格, 集體土地亦禁止 從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),故應(yīng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議無(wú)效.2、有條件的認(rèn)可“委托建房協(xié)議有效,即購(gòu)房者是本村村民的,雙方簽訂的“委托建房協(xié)議有效,凡購(gòu)房者是外地農(nóng)民或城市居民的,“委托建房協(xié)議無(wú)效.3、應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議合法有效,由于委 托建房

6、與房地開(kāi)發(fā)有著本質(zhì)的不同,不應(yīng)將小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)與城市房 地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)混為一談.“委托建房協(xié)議的產(chǎn)生有其政策背景即小 城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè),委托建房協(xié)議的效力如何確定,關(guān)鍵是看建房有無(wú) 規(guī)劃、有無(wú)立項(xiàng)、有無(wú)審批、有無(wú)許可,如果村委會(huì)履行有關(guān)的法定 手續(xù),取得了相應(yīng)的權(quán)利就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議有效,本區(qū)法院審理的集體土地建住宅樓的案件中的村委會(huì)均辦理了相應(yīng)的手續(xù),故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定協(xié)議有效. 三、對(duì)此類(lèi)案件的處理情況及原因分析 我院 自XX年始受理集體土地建住宅樓的房屋買(mǎi)賣(mài)案, 截止XX年6月底已 審結(jié)20余件,結(jié)案方式大都采判決形式,判決結(jié)果均認(rèn)定委托建房 協(xié)議合法有效,限令購(gòu)房者支付購(gòu)房款,承當(dāng)訴訟費(fèi)用.

7、其局部購(gòu)房 者不服判決上訴至南京市中級(jí)法院, 上訴期間又因雙方達(dá)成協(xié)議,購(gòu) 房者撤回上訴.目前已審結(jié)的20余件案件大局部均已得到執(zhí)行.我 院對(duì)此類(lèi)案件的焦點(diǎn)即“委托建房協(xié)議的效力問(wèn)題作有效認(rèn)定的理 由如下：1、集體土地上所建的住宅樓均經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)的審批,且 有關(guān)政府部門(mén)具有相應(yīng)的職權(quán),如大廠區(qū)土地治理局所批準(zhǔn)的9.8畝非耕地用于中央村工程建設(shè)就符合 ?土地治理法?有關(guān)治理主體和職 權(quán)的規(guī)定.2、本區(qū)集體土地建設(shè)的住宅樓在審批的程序上符合x(chóng)x?村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)治理?xiàng)l例?的規(guī)定.3、集體土地上的委托建房與城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有著本質(zhì)的不同.委托建房協(xié)議的形式與國(guó)家倡 導(dǎo)的小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的政策有著密切

8、的聯(lián)系. 小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)自應(yīng) 遵循一整套的法律、法規(guī)的規(guī)定,而不應(yīng)套用?城市房地產(chǎn)治理法? 的規(guī)定來(lái)調(diào)整小城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè).4、假假設(shè)認(rèn)定“委托建房協(xié)議無(wú)效,將造本錢(qián)轄區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)秩序的極大混亂, 也會(huì)造成社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi).本院已審理的案件雖少,但是,這些案件的審理結(jié)果,對(duì) 3000多套房屋的購(gòu)房者有關(guān)集體土地上住宅樓買(mǎi)賣(mài)的法律關(guān)系的穩(wěn) 定與否具有決定性的意義.如果認(rèn)定委托建房協(xié)議無(wú)效將會(huì)影響眾多 購(gòu)房者集體土地上住宅樓買(mǎi)賣(mài)的法律關(guān)系的穩(wěn)定, 將可能引發(fā)大規(guī)模 的訴訟,從而影響社會(huì)穩(wěn)定,認(rèn)定委托建房協(xié)議無(wú)效也必然造成社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi).5、購(gòu)房者主張“委托建房協(xié)議無(wú)效只是訴訟策略,并非真正的目的

9、. 審理此類(lèi)案件中,還發(fā)現(xiàn)一局部被告主張“委托建房協(xié)議無(wú)效的真 正目的不是要退回房屋要回購(gòu)房款,而是想通過(guò)主張“委托建房協(xié)議 無(wú)效來(lái)與村委會(huì)討價(jià)還價(jià).另外,主張“委托建房協(xié)議無(wú)效的內(nèi)在理由,是認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的土地治理法律、法規(guī)是限制集體土地使用 權(quán)流轉(zhuǎn)的,之所以限制集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 是由于如果允許集體 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村耕地的大量流失；導(dǎo)致農(nóng)村廉價(jià)土地沖 擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng).對(duì)這種理由,我們認(rèn)為限制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)恰恰 是造成農(nóng)村耕地流失的一個(gè)重要原因.大家知道在1998年修訂的土地治理法施行前,土地收益實(shí)際是由市、縣政府享有,而市、縣政府 又擁有土地征用審批權(quán),為獲取更多的土地收益,

10、一些市、縣政府往 往濫用審批權(quán)違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地的事實(shí)大量發(fā)生.1998 年土地治理法確立了土地用途治理制度以后, 我國(guó)已經(jīng)具備了保護(hù)耕 地的法律根底.如果土地用途制度得以有效實(shí)施,即使允許集體土地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)也不會(huì)造成耕地的流失.本案的土地審批雖是發(fā)生在1998 年以前,但土地的審批手續(xù)與1998年以后的土地用途治理制度的規(guī) 定較吻合,審理此案應(yīng)當(dāng)考慮這一情況.還有放開(kāi)集體土地使用權(quán)流 轉(zhuǎn)確有可能沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng),使政府減少大量的土地收益,但是, 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于國(guó)家和社會(huì)利益.農(nóng)村集體 土地如形成市場(chǎng)可以和城市土地市場(chǎng)并存競(jìng)爭(zhēng),有利于發(fā)揮城市、農(nóng) 村各自功能

11、的優(yōu)勢(shì).近年來(lái)越來(lái)越多的人贊成放開(kāi)集體土地市場(chǎng). 梁 慧星先生在?中國(guó)物權(quán)法草案建議稿?中就持此觀點(diǎn).但是我們闡述 這些理論并不是要突破現(xiàn)行法律規(guī)定,而是認(rèn)為在現(xiàn)行法律框架下, 對(duì)于小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的集體土地建住宅樓的效力認(rèn)定宜寬不 宜嚴(yán),法院在審理這類(lèi)案件中只要查明住宅樓工程工程有立項(xiàng)批復(fù), 有土地使用審批、有建筑許可,且批準(zhǔn)部門(mén)是在其職權(quán)范圍內(nèi)行使審 批權(quán)包括事后補(bǔ)辦了有關(guān)手續(xù)就應(yīng)認(rèn)定“委托建房協(xié)議有效. 必須指出的是在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中,有些地方確實(shí)存在不標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題. 這在我院審理的此類(lèi)案件中也有所反映.但是這些不標(biāo)準(zhǔn)的做法自 1999年1月1日新?土地治理法?實(shí)施以后已經(jīng)得到遏制,小城鎮(zhèn)建設(shè)步入了正規(guī).在我院處理的集體土地上建住宅樓都是小城鎮(zhèn)建設(shè) 早期由于不標(biāo)準(zhǔn)所遺留的問(wèn)題,并不是這類(lèi)問(wèn)題