中國(guó)農(nóng)村信用合作社體制改革doc

1、中國(guó)農(nóng)村信用合作社體制改革中國(guó)的農(nóng)村信用合作社是一種特別的金融機(jī)構(gòu)，也是一種特殊的制度安排。20年來，農(nóng)村信用合作社體制幾經(jīng)變革，但全部門業(yè)績(jī)未見好轉(zhuǎn)，金融界對(duì)此多有爭(zhēng)議。最近農(nóng)村信用合作社改革再次成為我國(guó)金融改革的焦點(diǎn)。筆者在此就幾個(gè)相關(guān)問題發(fā)表看法，以活潑爭(zhēng)議。 一、合作制要不要堅(jiān)持? 根據(jù)國(guó)際勞工組織(1994)定義，合作社是一個(gè)自愿組織在一起的民主的組織形式、一個(gè)具有共同目標(biāo)的協(xié)會(huì)。社員同等出資、共同承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)、共同受益、并積極參與其活動(dòng)。國(guó)際公認(rèn)的“合作社7原那么成型于1995年國(guó)際合作社聯(lián)盟100周年曼徹斯特會(huì)議，典出1844年Rochdale公平開拓者協(xié)會(huì)7原那么和1966年國(guó)際合

2、作社聯(lián)盟4原那么。主要內(nèi)容是：自愿與開放原那么；民主管理、一人一票原那么；非贏利和社員參與分配原那么；自主和不負(fù)債原那么；教育、培訓(xùn)和信息原那么；社際合作原那么；社會(huì)性原那么(史紀(jì)良2000)。具體到我國(guó)的合作金融定義上，根據(jù)1997年版?農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定?(以下稱“97規(guī)定)，合作制可理解為“由社員入股組成、實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融效勞；1998年的?國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步農(nóng)村信用合作社改革整頓標(biāo)準(zhǔn)管理工作的意見的通知?(國(guó)辦發(fā)1998145號(hào)，以下稱“98方案)根本沿用“97規(guī)定的定義，把合作制原那么解釋為“自愿入股、民主管理和主要為入股社員效勞。因此，無論國(guó)外

3、國(guó)內(nèi)，合作金融的根本經(jīng)濟(jì)特征應(yīng)該統(tǒng)一表現(xiàn)為四個(gè)內(nèi)容：一是自愿性；二是互助共濟(jì)性；三是民主管理性；四是非贏利性。以上特征說明，合作金融機(jī)構(gòu)在理論上似乎更接近準(zhǔn)政府型的公共機(jī)構(gòu)：由成員自行決定參與與否；無論股份多寡實(shí)行一人一票制，而非通常競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)構(gòu)的一股一票制；沒有自己獨(dú)立的效用函數(shù)，而是各成員效用函數(shù)的累加。 作為具備公共組織性質(zhì)的信用合作社(在此，即非贏利性)與市場(chǎng)參與主體的個(gè)體利益最大化(在此，即贏利性)似乎是相矛盾的。但是，任何制度供應(yīng)必然對(duì)應(yīng)某種制度需求。從西方國(guó)家信用合作社的開展史看，信用合作社的產(chǎn)生主要不是源于單純的融資需求，而是來自“在正規(guī)資金市場(chǎng)(如銀行信貸、發(fā)行證券融資)上受到

4、差異待遇的中小經(jīng)濟(jì)個(gè)體以利他(互助)換取利己(融資)的現(xiàn)實(shí)可能性，其根源是交易意識(shí)和降低交易本錢的動(dòng)機(jī) (信用合作社社員往往無法提供銀行信貸必要的抵押品，也無力尋求擔(dān)保；由于規(guī)模狹小，獲得純信用貸款更難。因此，資金需求無法滿足。而且，即便金融機(jī)構(gòu)可提供資金，中小機(jī)構(gòu)往往需要提供更多的信息說服銀行，需要等待更長(zhǎng)的審核時(shí)間。因此，交易本錢很高。信用社的產(chǎn)生就是這種條件下的產(chǎn)物。從交易本錢角度看，信用社得以維持的關(guān)鍵是社員之間的“信用，單個(gè)農(nóng)民與商業(yè)銀行的交易行為(如資信評(píng)估抵押擔(dān)保等)的外部本錢顯然要高于農(nóng)民與信用社之間的交易本錢(胡祥蘇2000)。 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)一直存在中小經(jīng)濟(jì)個(gè)體(農(nóng)戶和個(gè)體經(jīng)

5、濟(jì)戶)的融資需求，且同樣在信貸市場(chǎng)上受到差異待遇，可以說存在在融資層面互助合作的現(xiàn)實(shí)需求。即使“97規(guī)定從事實(shí)上推翻了?國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定?(以下稱“96方案)把“已經(jīng)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村信用合作社，經(jīng)整頓后可合并組建農(nóng)村合作銀行的設(shè)想，“98方案又進(jìn)一步明確“按合作制標(biāo)準(zhǔn)的根本開展框架，但是我國(guó)正規(guī)的合作金融從來就沒有真正存在過。這是因?yàn)椋幌盗兄贫劝才艑?dǎo)致了現(xiàn)存合作金融并沒有減少交易本錢，也沒有真正符合合作制原那么。 首先是自愿性原那么，依靠行政力量強(qiáng)制捏合式的“合作制不是真正的合作制；盡管當(dāng)局的意圖是指望個(gè)體(農(nóng)民或社員)互助共濟(jì)。關(guān)于“自愿，存在狹義和廣義兩種定義。狹義定義認(rèn)

6、為每一次合同簽訂都應(yīng)嚴(yán)格自愿(Friedman1962,1980)，由此保證市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。廣義定義認(rèn)為“不交易的自由比“交易的自 由更重要(Macpherson 1978,1985)。我國(guó)的合作經(jīng)濟(jì)組織恰恰不具備“不交易的自由。不僅僅是當(dāng)前的農(nóng)村信用合作社，回憶歷史，從當(dāng)年的人民公社(生產(chǎn)合作制)到目前名存實(shí)亡的供銷合作社，根本上都是以行政指令強(qiáng)制組合而成的名義的合作組織。強(qiáng)有力的事實(shí)證明，中國(guó)沒有一種合作制機(jī)構(gòu)真正成功過。前幾年農(nóng)村信用合作社“擴(kuò)股過程中，人民銀行職工上門勸說，還要承諾開社員大會(huì)有“免費(fèi)午餐，農(nóng)民才拿出50-100元“股金?！白栽感哉嬲磉_(dá)在“退社自由上，而全國(guó)4萬多個(gè)農(nóng)村信

7、用社在過去5年內(nèi)沒有退社的例子。其次是互助合作性原那么。理論上，只要社員共同出力，人民公社未嘗不能豐產(chǎn) ，供銷社未嘗不能演化為當(dāng)前盛行的“會(huì)員制超市。即不管是否強(qiáng)制捏合，只要社員間互助合作，合作制照樣可以生存開展。問題就在于強(qiáng)制性很難造就互助合作。一旦農(nóng)民別無選擇地與本不愿合作的人合作，或者不能自愿選擇合作對(duì)象，通過利他實(shí)現(xiàn)利己的可能性極低。農(nóng)村信用合作社從誕生之日起就從來沒有真正實(shí)行過合作制。一度農(nóng)信社由國(guó)家銀行(農(nóng)業(yè)銀行)領(lǐng)導(dǎo)和管理，實(shí)際上是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)(李劍閣2000)。過去5年，農(nóng)信社與社員之間的貸款程序與商業(yè)銀行根本相同，貸給誰、貸多少、抵押擔(dān)保程序，均由農(nóng)信社主任說了算，非社

8、員貸款比重也在30-50%。所以農(nóng)民從來不認(rèn)為信用社是一種農(nóng)民的互助性合作金融組織，而是把信用社當(dāng)作政府部門(或國(guó)家銀行)的某類附屬機(jī)構(gòu)。第三是民主管理性。與我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠興旺相關(guān)聯(lián)的是產(chǎn)權(quán)觀念的模糊和鄉(xiāng)政府行政經(jīng)濟(jì)事務(wù)的不透明操作。本來，合作制7原那么中的一人一票原那么和信息原那么可以確保普通社員參與監(jiān)督甚至決策，通過“均等的股金份額以實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等是合作社的重要制度特征(Stephen 1984)，但是我國(guó)的所有合作制機(jī)構(gòu)似乎從來沒有出現(xiàn)過真正的民主管理。原因在于三點(diǎn)。一是對(duì)所有權(quán)和社員根本權(quán)利沒有法律保證，農(nóng)村基層政府仍然主管一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，誰權(quán)大誰說了算，民主選舉只是流于形式。二是缺乏

9、透明度。缺乏透明度使民主管理無從管起，比方信用社主任的提名程序和財(cái)務(wù)從來就沒有真正對(duì)社員公開，甚至就沒有財(cái)務(wù)公開的監(jiān)管要求。在許多信用社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(也算一種強(qiáng)制入股機(jī)構(gòu))，很多不標(biāo)準(zhǔn)行為在明火執(zhí)仗地進(jìn)行，比方有的信用社主任的全體家庭成員都在信用社供職，顯然屬于公開信息。但是為什么明明不合理，所有者(社員)卻無動(dòng)于衷呢?因?yàn)閭€(gè)別社員的公開挑戰(zhàn)權(quán)威必然會(huì)帶來負(fù)收益(如得不到貸款)，而放任的損失只是小額股金。所以想在信用社實(shí)現(xiàn)民主管理也是不可能的。三是在目前的會(huì)計(jì)、管理框架下，全體社員監(jiān)督信用社的本錢過高，社員也不愿意為自己50元股金花功夫監(jiān)督。由于合作制本來就是依靠行政力量自上而下推動(dòng)的，其內(nèi)部人

10、員配置和經(jīng)營(yíng)決策順理成章地帶有行政決策色彩。最后是贏利性問題。真正的合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)“主要為社員效勞，不以贏利為主要目標(biāo)。既然社員不能真正合作，又缺乏民主管理，農(nóng)村信用合作社改變經(jīng)營(yíng)方略勢(shì)在必然。當(dāng)前的實(shí) 際情況是，根本不存在真正“非負(fù)債性農(nóng)村信用合作社，絕大多數(shù)信用社在從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，搞負(fù)債經(jīng)營(yíng)?；谏鲜鲋贫缺尘?，以贏利為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)倒未嘗不是符合現(xiàn)實(shí)的次優(yōu)(second best)選擇。農(nóng)村信用社追求贏利目標(biāo)是上述全部特征導(dǎo)致的唯一可能結(jié)果。就社員講，既不能真正自愿選擇入社和入什么社，又無法真正享受互助合作的好處，只有希望信用社在其他經(jīng)營(yíng)渠道上想方法。就信用社主任和職工而言，他們以經(jīng)營(yíng)為職業(yè)，

11、信用社盈利，他們的收入增加；就算信用社不盈利或虧損，他們的根本收入也有保證，“大鍋飯和“官本位體制根本沒變。就管理制度講，既然社員不具備民主管理權(quán)力，只有演變?yōu)轭愃乒蓹?quán)分散化的股份制金融機(jī)構(gòu)，依靠吸收存款、發(fā)放貸款以壯大自身并轉(zhuǎn)向銀行類金融機(jī)構(gòu)也不失是符合邏輯的選擇。歸納以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，合作制是一種產(chǎn)權(quán)制度或企業(yè)制度，它需要一系列前提條件。中國(guó)近50年來就不存在合作制生存的條件，在當(dāng)前制度背景下，現(xiàn)有農(nóng)村信用社體制確實(shí)不具備向真正合作制過渡的可能性?，F(xiàn)在看來，“97規(guī)定和“98方案不切實(shí)際。在是否堅(jiān)持現(xiàn)存農(nóng)村信用社的合作制問題上，我們只有兩種選擇：要么繼續(xù)聽任農(nóng)村信用社保存“合作之名，行銀

12、行之實(shí)，使合作制成為空話；要么放棄“按合作制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想，給農(nóng)村信用社重新定位。二、 農(nóng)村信用合作社改革要兼顧解決農(nóng)村金融體制一攬子問題回憶20年來的農(nóng)村金融改革，我們的最大問題就在于沒有根據(jù)農(nóng)村金融的現(xiàn)實(shí)需求，全盤考慮農(nóng)村金融體制構(gòu)建的一攬子問題。到2000年底，唯一全面指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村金融體制建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)性文件還只是“96方案，從當(dāng)時(shí)情況看，“96方案認(rèn)識(shí)到“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展的多層次，要求(形成一個(gè)能夠提供)及時(shí)有效金融效勞的體系，并提出了以“建立和完善以合作金融為根底、商業(yè)性金融和政策性金融分工合作的農(nóng)村金融體系為農(nóng)村金融改革的指導(dǎo)思想，甚至提出了建立“各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的前瞻性設(shè)想?？梢哉f，“96方

13、案直到4年后的今天還是有充分現(xiàn)實(shí)意義和思考價(jià)值的，問題是在操作上沒有真正落實(shí)。農(nóng)村金融體制絕對(duì)不僅僅是農(nóng)村信用社一家的問題。 國(guó)務(wù)院在4年前就對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展作出了“在廣闊農(nóng)村形成了貿(mào)、工、農(nóng)綜合經(jīng)營(yíng)的格局，并隨之提出要建立一個(gè)多層次的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系。但是，1996年以后的農(nóng)村金融制度供應(yīng)方面似乎朝著與改革既定方針相反的方向開展，其中既有1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后中央加大整頓金融秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的決心和力度，逐步使國(guó)有商業(yè)銀行退出縣域的戰(zhàn)略調(diào)整因素，也受到各商業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，不愿進(jìn)入低收益產(chǎn)業(yè)、低收益地區(qū)的影響，致使農(nóng)村金融市場(chǎng)出現(xiàn)在機(jī)構(gòu)上以信用社為單一模式、在業(yè)務(wù)上以存貸款為

14、單一內(nèi)容的局面。直觀地看，農(nóng)村地區(qū)的金融需求絕不僅僅是存貸款，供應(yīng)部門也絕不能僅僅是農(nóng)村信用社。即便對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于農(nóng)村居民缺乏暢通的對(duì)外溝通渠道，對(duì)現(xiàn)代金融效勞缺乏感性認(rèn)識(shí)，也不能就此認(rèn)為需求缺乏。比方對(duì)高寒草原地區(qū)的畜牧業(yè)而言，自然災(zāi)害保險(xiǎn)的潛在需求一定存在。另一方面，某些金融效勞，如代收代付、轉(zhuǎn)帳結(jié)算、證券委托交易等，只有在提供的過程中才能讓居民和企業(yè)發(fā)現(xiàn)其方便快捷的好處，才能激活潛在需求?！肮?yīng)會(huì)自行創(chuàng)造需求的薩伊定律在農(nóng)村金融中會(huì)發(fā)揮作用。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，既要防止形成獨(dú)家壟斷格局，以保持競(jìng)爭(zhēng)性，又要充分考慮未來幾年電子信息和通訊技術(shù)在我國(guó)農(nóng)村廣泛運(yùn)用的可能性。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系必須

15、實(shí)現(xiàn)多樣化，在兼顧各地區(qū)需要與可能的前提下，必須建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、信用社、商業(yè)保險(xiǎn)公司和證券機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多層次機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)；提供包括存貸款、證券融資、證券交易、財(cái)產(chǎn)、人壽和再保險(xiǎn)和支付結(jié)算等中間業(yè)務(wù)在內(nèi)的多樣化金融工具。中國(guó)20年金融改革呈現(xiàn)“重城市、輕農(nóng)村的特點(diǎn)，城市居民受到的金融效勞遠(yuǎn)高于農(nóng)民。當(dāng)然，金融效勞不是公共品，但農(nóng)民有權(quán)利得到最低限度的金融便利。因此，政府要根據(jù)我國(guó)金融業(yè)開展趨勢(shì)提出農(nóng)村金融體制構(gòu)建的一攬子規(guī)劃，并予以一定的政策支持。在目前情況下，推行我國(guó)農(nóng)村一攬子金融體制改革必須考慮以下難題：第一，農(nóng)村信用社是“主力軍，但又不能獨(dú)家壟斷。無論將來信用社采取何種組織形式，如

16、果一個(gè)縣(市)只有一家機(jī)構(gòu)并形成鄉(xiāng)級(jí)分支網(wǎng)絡(luò)，獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)會(huì)導(dǎo)致效勞質(zhì)量下降、不良資產(chǎn)增加。但如果競(jìng)爭(zhēng)過于充分，信用社顯然堅(jiān)持不住，虧損就難免。所以，在我國(guó)農(nóng)村金融一攬子改革中，目前還沒有好方法實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)、效率、壟斷和根本盈利間的平衡。第二，農(nóng)村的郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)怎么辦。近來對(duì)我國(guó)郵政儲(chǔ)蓄弊端的議論不少(李瑋2000)，相當(dāng)一局部郵政儲(chǔ)蓄存款(約30%)來自農(nóng)村，靠在人民銀行的轉(zhuǎn)存款利差養(yǎng)了一大批職工。郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)對(duì)信用社和農(nóng)業(yè)銀行在存款方面形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，有助于促進(jìn)效率，但我國(guó)這種郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)模式的內(nèi)在矛盾非長(zhǎng)久之計(jì)，而且郵政儲(chǔ)蓄終究是從農(nóng)村抽出資金而無注入?，F(xiàn)在局部郵政儲(chǔ)蓄資金由中央銀行通過再貸款

17、給農(nóng)村信用社，實(shí)際上是一種補(bǔ)貼。第三，農(nóng)業(yè)銀行的縣以下分支機(jī)構(gòu)(營(yíng)業(yè)所)怎么辦。如果與信用社合并，就是獨(dú)家壟斷格局；如果保持現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，相當(dāng)局部農(nóng)行營(yíng)業(yè)所達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，會(huì)增加農(nóng)業(yè)銀行虧損，也不利于自身的商業(yè)化改革；如果農(nóng)業(yè)銀行撤并過多縣以下分支機(jī)構(gòu)，也會(huì)形成信用社壟斷，而且損失很大。第四，農(nóng)業(yè)開展銀行縣支行怎么辦。農(nóng)業(yè)開展銀行的模式、本錢和縣級(jí)機(jī)構(gòu)至今仍是金融界爭(zhēng)論的課題。中國(guó)農(nóng)村政策性金融究竟包括哪些業(yè)務(wù)，哪些業(yè)務(wù)由獨(dú)立機(jī)構(gòu)辦理，哪些業(yè)務(wù)由商業(yè)性機(jī)構(gòu)代理，政策性金融業(yè)務(wù)的操作程序、貼息機(jī)制、代理監(jiān)督等問題，經(jīng)過八年實(shí)踐與爭(zhēng)論，應(yīng)該有明確的決斷。而且，隨著糧食流通體制改革的深化，隨著西北局

18、部地區(qū)“退耕還林，有必要把農(nóng)發(fā)行縣支行放入農(nóng)村金融一攬子改革中通盤考慮。第五，農(nóng)村的證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將來如何布局。目前絕大多數(shù)農(nóng)村縣及縣以下沒有證券交易網(wǎng)點(diǎn)；財(cái)險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)有一些，但壽險(xiǎn)的代理機(jī)構(gòu)(或代理人)根本沒有。農(nóng)村證券、保險(xiǎn)構(gòu)成農(nóng)民的根本金融效勞需求的組成局部，市場(chǎng)潛力很大。農(nóng)村證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展，是采取專門機(jī)構(gòu)模式，還是代理機(jī)構(gòu)模式，必須早作決斷。這里不僅涉及“分業(yè)經(jīng)營(yíng)和“綜合經(jīng)營(yíng)等體制性大問題，而且還要充分考慮電子信息和遠(yuǎn)程通訊技術(shù)快速開展的可能性。如果允許全面代理，現(xiàn)有農(nóng)村信用社(或農(nóng)業(yè)銀行)的業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大，盈利空間也擴(kuò)大，但壟斷問題解決不了。如果政策性金融業(yè)務(wù)、郵政儲(chǔ)蓄、證券、保險(xiǎn)

19、、存貸款業(yè)務(wù)都集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)辦理，本錢可能會(huì)大幅度下降，但監(jiān)管問題難解決。第六，人民銀行縣支行的職能轉(zhuǎn)變。必須調(diào)整“人民銀行縣支行的職能僅在于監(jiān)管農(nóng)村信用社的一般認(rèn)識(shí)。從廣東、江蘇、浙江等高度城市化的縣域金融構(gòu)成看，已經(jīng)出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、模式多樣化的情況。這就要求人民銀行縣支行必須充實(shí)監(jiān)管力量，掌握完備的監(jiān)管技術(shù)?？傊?，農(nóng)村地區(qū)單一機(jī)構(gòu)、單一工具的金融格局必須改變，但是由于農(nóng)村地區(qū)的收益率相對(duì)較低，開展水平又存在較大差異，多樣化進(jìn)程要求必要的技術(shù)和制度保障；即便條件成熟，也可能出現(xiàn)非平滑演進(jìn)路徑。既然農(nóng)村金融體系必須改變，我們就必須承當(dāng)必要本錢，特別重要的是：對(duì)本錢要有心理準(zhǔn)備。三、 農(nóng)村

20、信用社組織模式是否需要全國(guó)統(tǒng)一?對(duì)農(nóng)村信用社組織模式的定位，目前存在多種設(shè)想，多種爭(zhēng)議。第一是“江蘇模式，即按照“一縣一社、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的原那么，把原來信用社為獨(dú)立法人的體制改制成縣為統(tǒng)一法人的體制。第二是“合并模式，根據(jù)農(nóng)村信用社主營(yíng)目標(biāo)的最后界定，如果繼續(xù)以商業(yè)性金融業(yè)務(wù)、特別是存貸款為主，那么并入農(nóng)業(yè)銀行；如果以支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民(三農(nóng))的政策目標(biāo)為主，那么并入農(nóng)業(yè)開展銀行。第三是“聯(lián)合重組模式，實(shí)行農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的捆綁式重組，把縣及以下農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社統(tǒng)一重組為農(nóng)業(yè)銀行集團(tuán)控股的股份制農(nóng)業(yè)信貸銀行，并組建新的農(nóng)業(yè)銀行集團(tuán)，實(shí)行控股管理。第四是“單一重組模式，僅對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)

21、行重組，以地(市)或縣(市)為單位建立獨(dú)立的農(nóng)村合作(股份制)銀行。該思路根本沿用“96方案。第五是“單一社體制模式，繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)存農(nóng)村信用社的鄉(xiāng)級(jí)單一社機(jī)構(gòu)格局，通過清產(chǎn)核資、加強(qiáng)管理和給予假設(shè)干優(yōu)惠政策，使其擺脫困境。第六是“權(quán)力下放、多元模式并存，把組織模式的選擇權(quán)下放到地方和信用社自身，不搞“一刀切，由各省、地、縣根據(jù)自身實(shí)際，選擇或重組為商業(yè)銀行，或合并為縣、地統(tǒng)一法人，或并購(gòu)其他類型金融機(jī)構(gòu)，或獨(dú)立保存，或并入其他類型金融機(jī)構(gòu)。組織體制采取何種模式并不重要，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)模式的統(tǒng)一。如果在產(chǎn)權(quán)制度上放棄合作制而同意走向股份制，組織模式可以多樣化。在此，股份制產(chǎn)權(quán)必須符合標(biāo)準(zhǔn)意義：即第一

22、，所有者必須具備真正的的監(jiān)督權(quán)利，盡管可能存在信息不對(duì)稱，但各種明目張膽的不合規(guī)行為可以被適度抑制；第二，作為股份制法人組織，它應(yīng)該具備自主選擇權(quán)，可以在融資、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行所有符合法規(guī)的操作。在組織模式問題上，我們應(yīng)該突破兩個(gè)傳統(tǒng)思想框框：一是力圖在全國(guó)采取單一模式，越標(biāo)準(zhǔn)越好。如果說城市經(jīng)濟(jì)具備較大共性，主要為城市效勞的商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)還可以按統(tǒng)一組織模式套的話，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在開展程度、經(jīng)營(yíng)模式上的差異將使統(tǒng)一模式的操作本錢變得極其高昂。二是各取所需，將造就很高的交易本錢、外部性和相應(yīng)的監(jiān)管本錢。各地根據(jù)自身情況，往往很容易找到足夠的實(shí)例證明某種模式是如何適應(yīng)或如何不適應(yīng)自身開展，力圖影

23、響統(tǒng)一模式的選擇。因此，各地區(qū)為影響中央決策，談判、爭(zhēng)奪所付出的代價(jià)極高。而一旦中央圈定某種模式，又必然造成給本不適合該模式的地區(qū)帶來外部性。 因此，我們不妨換一種思路考慮問題。第一，如果一定要選擇某種單一模式，產(chǎn)權(quán)上是股份制、所有者結(jié)構(gòu)上是以自然人為主、操作上是市場(chǎng)行為、機(jī)構(gòu)上屬于存款類銀行就足夠了，至于是否與其他金融機(jī)構(gòu)合并，與哪個(gè)金融機(jī)構(gòu)合并，是否并購(gòu)或并入其他金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)由所有者和主要當(dāng)事人通過談判自行決定。關(guān)于“存款類銀行的概念，前文已經(jīng)說過，農(nóng)村信用社在事實(shí)上具備銀行性質(zhì)?；谠摤F(xiàn)實(shí)，“97規(guī)定在?總那么?第一條就清楚表述為，“根據(jù)?中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法?制定行業(yè)管理規(guī)定，因此

24、它的實(shí)質(zhì)是銀行。 第二，如果在產(chǎn)權(quán)上選擇了標(biāo)準(zhǔn)意義上的股份制，在邏輯上，只有“權(quán)力下放、多元模式并存是與這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相容的。這是因?yàn)?，如果是股份制法人，盡管在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)上受監(jiān)管當(dāng)局管理，但在組織形式上必須具備自主選擇權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)各地區(qū)、各信用社根據(jù)自身實(shí)際需要選擇組織形式的情況。反過來，如果存在某個(gè)權(quán)威主體代行所有者選擇職能，那么就不是真正意義上的股份制。第三，組織模式并非不重要，現(xiàn)代金融和信息技術(shù)的開展，客觀要求機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、業(yè)務(wù)多樣化、支付信息化。在現(xiàn)有表內(nèi)業(yè)務(wù)大面積出現(xiàn)問題的前提下，根本上無風(fēng)險(xiǎn)的中間業(yè)務(wù)可能成為中小金融機(jī)構(gòu)的突破口。但是要從事中間業(yè)務(wù)就必須具備一定的規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)。所以，農(nóng)村信

25、用村改革應(yīng)按如下步驟進(jìn)行：第一步，在產(chǎn)權(quán)上實(shí)行統(tǒng)一的自然人持股的股份制模式；第二步，實(shí)現(xiàn)真正股份制改造的農(nóng)村信用社自行決定組織模式，可以在同一地(市)境內(nèi)從農(nóng)村信用社開展出銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)；第三步，通過利益誘導(dǎo)而非行政指令實(shí)現(xiàn)多種形式的規(guī)?；?。第四，在組織模式選擇上，對(duì)局部重要體制性和技術(shù)性問題要有遠(yuǎn)見。比方，當(dāng)前的農(nóng)村信用合作社在體制上不屬于商業(yè)銀行，盡管它實(shí)質(zhì)上屬于存款類金融機(jī)構(gòu)，但不受?商業(yè)銀行法?管轄。那么它是否可以并購(gòu)或改組為證券公司或其他非銀行金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)?能否形成跨地區(qū)網(wǎng)絡(luò)?如果可以，農(nóng)村信用社改革可能成為事實(shí)上的金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的起點(diǎn)(參見本文第二局部)，這對(duì)人民銀行監(jiān)

26、管提出了新課題。四、 農(nóng)村信用社行業(yè)管理體制選擇在農(nóng)村信用社行業(yè)管理體制問題上，一直存在條塊爭(zhēng)論，且“拉大條條論占主流地位。目前根本有四種模式可供選擇，其中三種屬于縱向管理。第一是“供銷合作社模式。這是一種緊密型行業(yè)管理模式，總社相當(dāng)于國(guó)務(wù)院直接管理的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。該模式套用到農(nóng)村信用社的政策含義在于：建立直屬國(guó)務(wù)院或由中央銀行代管的全國(guó)聯(lián)社，統(tǒng)一管理全國(guó)信用社的經(jīng)營(yíng)方針。第二是“全國(guó)協(xié)會(huì)模式，屬于相對(duì)松散型行業(yè)管理，但行業(yè)協(xié)會(huì)也類似準(zhǔn)政府組織。第三是“美國(guó)模式，存在獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的存款保險(xiǎn)基金。1970年3月成立的美國(guó)全國(guó)信用社管理局獨(dú)立管理信用社，操作全國(guó)信用社存款保險(xiǎn)基金，并直接對(duì)國(guó)

27、會(huì)負(fù)責(zé)。第四是“省聯(lián)社模式，屬于半條半塊的緊密型行業(yè)管理；就當(dāng)前農(nóng)村信用社的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位、聯(lián)社以縣為單位的布局看，省級(jí)組織屬于縱向管理；就全國(guó)看，又具備地區(qū)性質(zhì)；由于是聯(lián)社，必然是緊密型的。全國(guó)的農(nóng)村信用社行業(yè)管理體制究竟要不要，必須基于以下考慮：第一，考慮到我國(guó)農(nóng)村信用社松散、多特征、多樣化的現(xiàn)實(shí)條件，全國(guó)性縱向行業(yè)統(tǒng)一管理模式不可能管好信用社的經(jīng)營(yíng)行為。國(guó)有銀行在商業(yè)化過程中之所以要逐步收縮網(wǎng)點(diǎn)，問題就是在于信息雙向傳導(dǎo)過程中的失真、交易環(huán)節(jié)越多交易本錢越高、以及指令傳遞環(huán)節(jié)越多失真的概率越高等三方面根本原因。因此，沒有必要引進(jìn)已經(jīng)被事實(shí)證明不可行的機(jī)制。第二，考慮到我國(guó)各種行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的

28、運(yùn)行現(xiàn)狀，緊密型管理的制度弊端是顯而易見的。緊密型管理意味著權(quán)力的集中，而缺乏監(jiān)督的權(quán)力集中意味著官僚主義、低行政效率和尋租行為。美國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管基于國(guó)會(huì)所設(shè)專門委員會(huì)的有效監(jiān)督和透明度等根本制度條件。問題還不僅在此。緊密型管理體制幾乎必然造成行政管理權(quán)對(duì)所有權(quán)的侵犯，比方信用社主任的提名權(quán)、經(jīng)營(yíng)方向的主導(dǎo)權(quán)等重要權(quán)限一旦在事實(shí)上集中到行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社就注定成為大面積虧損行業(yè)。第三，行業(yè)管理實(shí)際上就是形成利益集團(tuán)。行業(yè)管理部門對(duì)內(nèi)(對(duì)信用社)的行政管理權(quán)構(gòu)成上級(jí)對(duì)下級(jí)的約束，從而使信用社的主要精力用于應(yīng)付上級(jí)而不是為社員效勞。行業(yè)管理部門對(duì)外是本行業(yè)談判代表，以爭(zhēng)取行業(yè)利益為目標(biāo)。國(guó)家經(jīng)

29、貿(mào)委于2000年取消了鋼鐵、紡織等8個(gè)行業(yè)管理局，從側(cè)面提出了行業(yè)管理與政府監(jiān)管是否有必要分開的問題。第四，行業(yè)管理在農(nóng)村信用社改革步驟中應(yīng)服從于信用社組織體制選擇。如果各地信用社組織模式實(shí)現(xiàn)多樣化，甚至合作制不復(fù)存在，那么全國(guó)性行業(yè)管理組織又該如何?合理的順序(sequencing)是實(shí)施低本錢改革的關(guān)鍵，只有先確定信用社機(jī)構(gòu)組織模式的根底上，才能考慮行業(yè)管理問題，要防止先設(shè)機(jī)構(gòu)后改革(先污染后治理)的傾向。因此，我國(guó)的農(nóng)村信用社是否有必要建立統(tǒng)一的全國(guó)性行業(yè)管理組織是值得繼續(xù)討論的；比擬現(xiàn)實(shí)的方式是在信用社自愿根底上自行組建自律性行業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)調(diào)相互間競(jìng)爭(zhēng)、資格培訓(xùn)、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題

30、，證券業(yè)協(xié)會(huì)是個(gè)可資仿效的實(shí)例。五、 農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)的多元目標(biāo)沖突農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)績(jī)效低下的一個(gè)重要因素是多元目標(biāo)沖突。缺乏單一目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)必然造成經(jīng)營(yíng)思維混亂和經(jīng)營(yíng)者的時(shí)機(jī)主義問題。目前農(nóng)村信用合作社的主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)：第一是合作制目標(biāo)，即主要為社員效勞原那么第二是政策性目標(biāo)，即支持三農(nóng)目標(biāo)(農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶)；第三是多數(shù)農(nóng)村信用社追求的贏利性目標(biāo)；第四是作為金融機(jī)構(gòu)為防范金融風(fēng)險(xiǎn)、提高市場(chǎng)占有率、擴(kuò)大業(yè)務(wù)品種范圍而追求的規(guī)模經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。多目標(biāo)會(huì)造成農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)和管理中的時(shí)機(jī)主義問題。在呆帳貸款增加或虧損嚴(yán)重時(shí)，不是主要從自身管理尋找原因，而是傾向于表白自己所承當(dāng)?shù)恼咝粤x務(wù)和非贏利性，與監(jiān)管當(dāng)

31、局討價(jià)還價(jià)。實(shí)際上，為社員效勞、“三農(nóng)目標(biāo)和贏利性并不必然矛盾，有證據(jù)說明，農(nóng)戶貸款質(zhì)量比鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款要好的多。問題在于，中國(guó)任何經(jīng)濟(jì)組織一旦肩負(fù)必須承當(dāng)?shù)恼咝粤x務(wù)，又允許它們追求經(jīng)濟(jì)效益，其道德風(fēng)險(xiǎn)必定造成虧損并無止境地要求財(cái)政補(bǔ)貼。比方現(xiàn)在就有一種很流行的觀點(diǎn)：對(duì)于農(nóng)業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)性虧損，國(guó)家給予剝離3000億不良資產(chǎn)；農(nóng)村信用社多年為“三農(nóng)效勞，國(guó)家應(yīng)該給更大補(bǔ)貼。這種觀點(diǎn)在邏輯上沒有錯(cuò)誤，但卻不利于農(nóng)村信用社的強(qiáng)化管理。為社員效勞、支持“三農(nóng)和扭虧為盈這三重目標(biāo)約束，最終還要落實(shí)在“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上。如果堅(jiān)持政策性目標(biāo)，勢(shì)必放棄贏利性目標(biāo)；如果主要為社員效勞，在現(xiàn)有小規(guī)模所有者群體格局下

32、，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是很難到達(dá)的。即使是標(biāo)準(zhǔn)的合作制，與規(guī)模經(jīng)濟(jì)也是沖突的。合作社的優(yōu)勢(shì)在于低信息(交易)本錢，但是小范圍的信息資源(local information pool)、信任資本(trust capital)和自我雇傭(self-employment)在減少摩擦和監(jiān)督本錢的同時(shí)，天然地具有只能在小規(guī)模、小范圍經(jīng)營(yíng)的特性(Bonus1986)。因此，試圖同時(shí)到達(dá)多個(gè)目標(biāo)的行為往往無解。在現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)農(nóng)村信用社的做法是放棄其中的一個(gè)或幾個(gè)目標(biāo)，只按局部原那么安排經(jīng)營(yíng)。1999年的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有獨(dú)立核算的農(nóng)村信用合作社39515個(gè)，資產(chǎn)總額14329.19億元，負(fù)債總額14413.67億元。按正

33、式職工65.4萬人計(jì)算(另有8萬臨時(shí)工和20萬代辦員)，人均資產(chǎn)為219.1萬元，但人均年度費(fèi)用卻到達(dá)41811元，比上年增加2787元。按資產(chǎn)年收益率2%(全國(guó)金融機(jī)構(gòu)1999年度資產(chǎn)收益率僅為1%)計(jì)算，還是全行業(yè)虧損，這就是簡(jiǎn)單的規(guī)模經(jīng)濟(jì)定量。目前農(nóng)村信用社人均資產(chǎn)規(guī)模不到我國(guó)商業(yè)銀行的一半。明顯的規(guī)模缺乏狀態(tài)，和收支處于過度不對(duì)稱狀態(tài)給我們以下啟示。第一，地理限制和政策限制約束了農(nóng)村信用社的規(guī)模經(jīng)濟(jì)開展。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地理單位、業(yè)務(wù)單一、缺乏網(wǎng)絡(luò)、加上為三農(nóng)效勞的政策性要求，使農(nóng)村信用社只能局限在狹窄的生存地域中。由此造成的業(yè)績(jī)低下問題使農(nóng)村信用社一直面臨生存問題，更無力實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)、政策目

34、標(biāo)和贏利目標(biāo)。第二，從過高的人均年度費(fèi)用指標(biāo)可以看出，層層管理和吃拿信用社是體制問題，甚至成為局部人員的常規(guī)收入；而人員和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)在20年改革中已經(jīng)被證明是最難處理的問題，任何壓縮要么導(dǎo)致甲地壓縮、乙地膨脹，要么導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。在農(nóng)村信用社不具備真正股份制產(chǎn)權(quán)特征的背景下，減員增效固然是一個(gè)方法，但可能本錢太高，效果卻未必明顯。第三，換一種思路，如果農(nóng)村信用社能夠到達(dá)一定規(guī)模，純經(jīng)營(yíng)性盈利能夠隨規(guī)模遞增而上升，一定程度的吃拿不會(huì)造成對(duì)經(jīng)營(yíng)層面的全面影響，這也不失為一種次優(yōu)選擇：當(dāng)體制無法保證契約完備實(shí)施時(shí)，或者說當(dāng)契約無法界定全部?jī)?nèi)容時(shí)，理性的選擇是追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，盡量做到不被吃垮拿垮。因此，

35、無論農(nóng)村信用社是贏利也好、合作也好，必須首先解決規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，以到達(dá)盈虧平衡點(diǎn)。這里必須指出的兩點(diǎn)是：第一，即便人員可以無痛裁減，沒有來自行政的或裙帶(crony capitalism ,Krugman 1998)的制度缺陷，規(guī)模經(jīng)濟(jì)同樣是應(yīng)該追求的目標(biāo)。第二，允許吃拿制度下的規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是一種轉(zhuǎn)移支付安排，把本應(yīng)該屬于所有者的收益權(quán)利局部地賦予了“有關(guān)人員，在純微觀經(jīng)濟(jì)意義上這不成其為問題，但在制度意義上，它會(huì)造成打擊所有者積極性，不利于“市場(chǎng)原那么的真正樹立；而尊重法定權(quán)利是市場(chǎng)得以正常運(yùn)行的根本。因此，根本還是要變革微觀上所有權(quán)被頻繁侵犯的制度。六、 如何看待農(nóng)村信用社的歷史包袱對(duì)農(nóng)村

36、信用社的歷史包袱問題要客觀看待，主要是防止片面夸大歷史包袱的影響。歷史包袱的本質(zhì)也是制度問題，可以具體區(qū)分為兩種情況：一是不合理制度造成的資產(chǎn)質(zhì)量問題，如行政干預(yù)、指令貸款支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；二是制度轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的新呆帳，如行社脫鉤過程中的資產(chǎn)分割與劃轉(zhuǎn)，國(guó)有銀行資產(chǎn)剝離過程中形成的借款人道德風(fēng)險(xiǎn)問題(主要表現(xiàn)為逃廢本來可以歸還的貸款，寄希望于剝離)。在理論上，只要屬于歷史包袱，就應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)。但是在操作上存在兩個(gè)問題。第一是計(jì)量問題。歷史包袱是很難計(jì)算清楚的。目前通常所說的“歷史包袱包括三局部：農(nóng)行和信用社脫鉤時(shí)遺留的呆帳；保值儲(chǔ)蓄的貼補(bǔ)支出；合作基金會(huì)帶進(jìn)的呆帳。1996年以后的不良資產(chǎn)該

37、由誰負(fù)責(zé)將是一個(gè)難以說清楚的問題。第二是道德風(fēng)險(xiǎn)問題。我們不能排除局部農(nóng)村信用社利用監(jiān)管當(dāng)局與自身的信息不對(duì)稱，把正常的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)管理能力缺乏造成的呆帳歸結(jié)到歷史包袱中去的傾向。答復(fù)了怎么看的問題，就必須解決怎么辦的問題。首先，資產(chǎn)剝離屬于非常手段，不能常用。它之所以是非常手段，就在于頻繁使用必將導(dǎo)致如下惡果：進(jìn)一步降低本來就十分脆弱的社會(huì)總體信用水平，金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)都希望國(guó)家承當(dāng)自身經(jīng)營(yíng)造成的風(fēng)險(xiǎn)，都想吃免費(fèi)晚餐。同時(shí)，單個(gè)信用社貸款量很小，不可能將不良資產(chǎn)集中起來處置?？梢钥紤]“一次性補(bǔ)償措施。鑒于無論國(guó)有銀行還是農(nóng)村信用社都在強(qiáng)調(diào)歷史包袱問題，結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革和1999年內(nèi)在全國(guó)各地

38、普遍進(jìn)行的資產(chǎn)與盈利狀況真實(shí)性調(diào)查，一次性談判決定歷史包袱額度，由中央和地方財(cái)政按比例一次性補(bǔ)償。這樣做雖然一次性支付較大，但可以一勞永逸地解決歷史包袱與現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)夾纏不清的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。輔助性的解決措施還有：向信用社返還農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄、增加央行再貸款、進(jìn)一步擴(kuò)大利率浮動(dòng)幅度、提高呆帳準(zhǔn)備金比率、減免營(yíng)業(yè)稅，等等?！皻v史包袱是信用社改革和農(nóng)村金融體制改革繞不過去的一道難題，但對(duì)待和處理歷史包袱問題需要耐心和決心。用當(dāng)期本錢去解決“歷史包袱是件痛苦的事情，震動(dòng)最小的方法是繞過最難的改革，留待今后處理。但這屬于不負(fù)責(zé)任的行為。日本、韓國(guó)的金融危機(jī)就是監(jiān)管當(dāng)局對(duì)不良資產(chǎn)缺乏處理決心造成的，最后對(duì)此支付的

39、本錢可能大大高于發(fā)現(xiàn)苗頭就及時(shí)加以解決的情形。解決“歷史包袱必須與體制徹底改革相結(jié)合，要作為切斷舊體制的代價(jià)，而不能造就任何新的道德風(fēng)險(xiǎn)。七、 破產(chǎn)約束失靈和道德風(fēng)險(xiǎn)無論是?商業(yè)銀行法?、“97規(guī)定還是人民銀行近期監(jiān)管實(shí)踐都證明，對(duì)應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)退出的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行關(guān)閉是有理有據(jù)的。因此，對(duì)一般金融機(jī)構(gòu)而言，破產(chǎn)是一個(gè)強(qiáng)約束；破產(chǎn)意味著法人生命的終結(jié)，也就意味著各相關(guān)主體(包括中央、地方政府、股東、農(nóng)村信用社人員)各種權(quán)利的終結(jié)。但現(xiàn)實(shí)情況是，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)農(nóng)村信用社一直采取保護(hù)措施，對(duì)機(jī)構(gòu)關(guān)閉持謹(jǐn)慎態(tài)度。這是由兩個(gè)方面的原因造成的。一是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)因素。隨著國(guó)有商業(yè)銀行逐步撤出縣及以下地區(qū)，廣闊農(nóng)村地區(qū)

40、的融資供應(yīng)根本由農(nóng)村信用社承當(dāng)；對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的信用社實(shí)施關(guān)閉，勢(shì)必出現(xiàn)農(nóng)村金融市場(chǎng)供應(yīng)主體缺位問題。在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)20年后的今天，局部金融市場(chǎng)出現(xiàn)供應(yīng)缺位，并由此導(dǎo)致在金融效勞領(lǐng)域形成“短缺經(jīng)濟(jì)是不可想象的事情。二是方針政策因素。當(dāng)前的方針是：“農(nóng)村信用社是最好的聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶，要“使它成為新形勢(shì)下農(nóng)村金融的主力軍。如果我們對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施關(guān)閉，勢(shì)必在事實(shí)上切斷農(nóng)民的金融紐帶，解散農(nóng)村金融的主力軍，金融支持“三農(nóng)就無從談起。由于農(nóng)村信用社主要吸收本來就屬于低收入階層的農(nóng)民的存款，在沒有存款保險(xiǎn)機(jī)制的情況下，農(nóng)村信用社大面積市場(chǎng)退出可能直接意味著農(nóng)民作為一個(gè)階級(jí)的破產(chǎn)，是國(guó)家無法承受

41、的。只要農(nóng)業(yè)還是根底產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民還構(gòu)成國(guó)內(nèi)居民的主體，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還是中國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，對(duì)信用社實(shí)施關(guān)閉就不僅僅是單純的市場(chǎng)問題，而更是一個(gè)政治問題。因此，在農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)管理中，破產(chǎn)約束是失靈的，即不存在真正的市場(chǎng)操作原那么。在破產(chǎn)約束失靈的前提下，道德風(fēng)險(xiǎn)問題可能變得非常嚴(yán)重。綜合全國(guó)農(nóng)村信用社的情況，道德風(fēng)險(xiǎn)可以在三個(gè)層次同時(shí)發(fā)生。第一是地方政府層次。它們意識(shí)到“三農(nóng)是關(guān)系國(guó)家穩(wěn)定大局的問題，農(nóng)村信用社必然受到保護(hù)，因而傾向于對(duì)農(nóng)村信用社采取殺雞取卵的方法，除了指令貸款還要征收高額稅費(fèi)，因?yàn)橹醒朐缤頃?huì)另送一只產(chǎn)蛋雞或給予補(bǔ)貼。第二是農(nóng)村信用社自身層次。同樣，基于不可能關(guān)閉的預(yù)期，農(nóng)村信用社

42、普遍不關(guān)心如何真正提高管理水平。管理水平的低下絕不能僅僅以農(nóng)村地區(qū)知識(shí)水平低、人員素質(zhì)差加以搪塞，而應(yīng)該尋求現(xiàn)象背后的體制因素。正是因?yàn)槠飘a(chǎn)概率為零，信用社決策者才敢于安排關(guān)系人員而非真材實(shí)學(xué)者進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)和信貸崗位。即便農(nóng)村信用社主任、信貸和風(fēng)險(xiǎn)管理人員(如果有的話)確實(shí)懂得現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)，在不破產(chǎn)預(yù)期下，不能指望他們會(huì)盡力躲避風(fēng)險(xiǎn)，尋求資產(chǎn)質(zhì)量狀況的根本好轉(zhuǎn)。第三是借款人層次。還是基于不破產(chǎn)預(yù)期，他們比擬容易說服信貸人員放寬條件，本是正常貸款可能逾期，逾期的變?yōu)榇魷?，呆滯變?yōu)榇魩?。因此，農(nóng)村信用社整體資產(chǎn)質(zhì)量低下，一個(gè)重要因素是上述“破產(chǎn)約束失靈下的三層次道德風(fēng)險(xiǎn)問題。既然破產(chǎn)無法起到約束農(nóng)村信用社運(yùn)作的目的，監(jiān)管當(dāng)局就只剩下兩條道路來維持該行業(yè)運(yùn)行和市場(chǎng)穩(wěn)定。第一是“非常嚴(yán)格的監(jiān)管。事實(shí)上我們一直沒有放松過監(jiān)管，甚至在2000年還搞過大會(huì)戰(zhàn)式的真實(shí)性檢查。但是大會(huì)戰(zhàn)不可能一直進(jìn)行下去，特別是在人民銀行縣支行現(xiàn)有的監(jiān)管力量，能完成常規(guī)陣地戰(zhàn)就不錯(cuò)了。因此，所謂非常嚴(yán)格的監(jiān)管等于什么也沒說。第二是存款保險(xiǎn)制度。標(biāo)準(zhǔn)的信用合作社作為一個(gè)行業(yè)，需要存款保險(xiǎn)制度；完備的存款保險(xiǎn)制度在保護(hù)存款人的同時(shí)使信用社的市場(chǎng)退