廣州市城市更新村企合作操作指引上課講義

1、精品文檔廣州市城市更新村企合作操作指引舊村改造作為廣東省“三舊”（舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房）改造的一部分， 在各地市的更新改造過程中均占有一席之地， 但舊村莊的改造一直存在村集體經(jīng) 濟組織經(jīng)濟實力不足的問題，因此，在更新改造的進(jìn)程中，各地紛紛發(fā)現(xiàn)，通過 引入合作企業(yè)來進(jìn)行更新改造是舊村改造的一大契機， 本文就廣州市舊村改造中 村企合作的相關(guān)政策進(jìn)行分析，不足之處敬請斧正。一、廣州市城市更新村企合作政策演變自廣東省開展 “三舊”改造以來，廣州市就舊村改造問題曾多次出臺相關(guān)文 件 ，從最初未涉及村企合作政策到如今對村企合作程序進(jìn)行具體規(guī)定，從中可 窺得廣州舊村改造的政策脈絡(luò)，相關(guān)政策列表如下：發(fā)文日

2、期文件名稱村企合作政策2009 年 12 月 31 日關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作 的意見 （穗府 200956 號）之附 件關(guān)于廣州市推進(jìn)“城中村” （ 舊 村）整治改造的實施意見 【已廢止】“全面改造項目立足于市場運作，除村集體經(jīng)濟組織自行改造外，應(yīng)當(dāng)通過土地公開出讓招商融資進(jìn)行改造” 未規(guī)定合作改造政策2011 年 8月 8 日關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步規(guī)范城中村改造 有關(guān)程序的通知（穗舊改辦 2011 51 號）【已被替代】“經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員代表大會表決確定為自主改造的， 村集體 經(jīng)濟組織可以 通過公開招標(biāo)或集體表決方式選擇合作企業(yè) ?！?012 年 6月 6 日關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補

3、充意見（穗府201220 號）【已 廢止】“城中村” 自主改造項目選擇合作企業(yè)的， 村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng) 報區(qū)政府以公開招標(biāo)方式引進(jìn)有實力、 信譽好、 社會責(zé)任感強的合作企業(yè)。 ”1 本文以廣東省開展“三舊”改造為起點，不贅言廣東省開展“三舊”改造前的相關(guān)“城中村”改造政策， 如中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見（ 穗辦 2002 17號） 和中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題 的意見 （ 穗辦 200810 號） 等。同時，為方便閱讀，本文以文號簡稱相關(guān)文件，如關(guān)于加快推進(jìn)“三 舊”改造工作的意見 （穗府

4、 200956 號）簡稱為“ 200956 號文”。2015 年 12 月 1 日廣州市城市更新辦法（廣州市 人民政府令第 134 號）【現(xiàn)行有效】“舊村改造項目用地， 村集體可選擇保留集體土地性質(zhì)或按規(guī)定轉(zhuǎn) 為國有土地； 復(fù)建安置地塊只能確權(quán)給集體經(jīng)濟組織， 轉(zhuǎn)為國有土 地的可采取劃撥方式供地， 融資地塊轉(zhuǎn)為國有土地， 可采取公開出 讓給市場主體或協(xié)議出讓給村集體經(jīng)濟組織、 村全資子公司或 原農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織與按規(guī)定公開選擇的市場主體組成的合作企業(yè) 等 方式供應(yīng)土地?！?015 年 12 月 11 日廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) 廣州市城市更新辦法配套文件的通 知（穗府辦 201556 號

5、）中的 廣州市舊村莊更新實施辦法 【現(xiàn) 行有效】“舊村莊全面改造主要包括以下三種模式： （一）征收儲備。 （二）自主改造。 （三）合作改造。由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)批復(fù)的項目實施方案和制定的拆遷補償安置方案， 通過市公共資源交易中心公開招標(biāo)引進(jìn)開發(fā)企業(yè)合作參與改造， 村集體經(jīng)濟組織可申請將融資地塊協(xié)議出讓給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與市場主體組成的合作企業(yè)； 或者通過融資地塊公開出讓引入合作企業(yè)進(jìn)行改造?！?017 年 6月 5 日廣州市人民政府關(guān)于提升城市更 新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實施意 見（穗府規(guī) 2017 6 號）【現(xiàn) 行有效】“ 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府審核公布后， 村集體經(jīng)濟組織可以引入合作企業(yè) ，更

6、新部門應(yīng)加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查和監(jiān)督管理。 引入合作企業(yè)的公 告時限參照廣東省實施中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法辦法的 規(guī)定，不少于 45 日?！?018 年 1月 4 日關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范舊村合作改造類 項目選擇合作企業(yè)有關(guān)事項的意 見（穗更新規(guī)字 2018 1 號） 【現(xiàn)行有效】“村集體經(jīng)濟組織是合作企業(yè)選擇主體， 應(yīng)按照公開、公平、公正 的原則， 通過政府公共交易平臺選擇有社會責(zé)任、 有實力的合作企 業(yè)進(jìn)行舊村改造 。確有需要的， 村集體經(jīng)濟組織在選擇合作企業(yè)前， 可按照本意見第五條、第六條規(guī)定的程序引入合作意向企業(yè)。 ”通過上述表格可見， 廣州市在舊村改造村企合作政策上產(chǎn)生過諸多變化， 其 主要演變趨

7、勢如下：1、從無到有改造伊始，政府并未對村企合作進(jìn)行規(guī)定， 200956 號文中，除村集體 經(jīng)濟組織自行改造外， 僅規(guī)定了一種其他途徑， 即“通過土地公開出讓招商融資 進(jìn)行改造”。直到兩年后出臺 2011 51 號文時，才引入“合作企業(yè)”這一概 念，但此時“合作企業(yè)”也僅是“自主改造”過程中的一種選擇。 而再往后，2015 56 號文中則直接把“合作改造”作為與“自主改造”并列的一種改造模式?？?以說，村企合作本身在更新改造政策的不斷完善中經(jīng)歷了一個從無到有的過程。2、監(jiān)管趨嚴(yán)眾所周知，目前的村企合作中選擇合作企業(yè)僅能通過政府公共交易平臺選 擇，而上述政策文件中 2011 51 號文卻規(guī)定可以

8、“通過公開招標(biāo)或集體表決 方式選擇合作企業(yè)” ，且該文件規(guī)定的集體表決方式并不復(fù)雜， 僅需要各區(qū)對企 業(yè)資格審核后，村集體經(jīng)濟組織選擇 1至 3家候選企業(yè)，再經(jīng)過成員代表大會對 各合作意向方提交的合作框架協(xié)議進(jìn)行表決， 表決結(jié)果得到到會成員 2/3 以上同 意后即可報改造主管部門備案。 此種操作在今天已不再可能， 根據(jù)最新的2018 1號文規(guī)定，僅招商文件的制定程序都比以前選擇合作企業(yè)的程序復(fù)雜，可見政 府對于村企合作的監(jiān)管在這幾年間越來越嚴(yán)格。3、企業(yè)進(jìn)入時機趨前嚴(yán)格意義來說，最初的幾個文件并未規(guī)定合作企業(yè)在更新改造過程中的哪個 時間節(jié)點可進(jìn)入項目， 2015 56 號文第一次嚴(yán)格限制企業(yè)進(jìn)

9、入時機，即“合 作改造類項目由區(qū)政府主導(dǎo)， 由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)批復(fù)的項目實施方案和制定 的拆遷補償安置方案， 公開引進(jìn)合作企業(yè)參與改造； 或通過土地公開出讓， 引進(jìn) 合作企業(yè)參與改造。 合作改造類項目可以一次性引入合作企業(yè)， 也可按照土地整 理、土地開發(fā)兩階段分別引入合作企業(yè)?！蓖瑫r規(guī)定“合作改造類項目一次性引 入合作企業(yè)的項目實施方案批復(fù)后， 方可開展合作改造方案的擬定和項目實 施主體的選擇、 確認(rèn)工作。 ”，而20176 號文將合作企業(yè)進(jìn)入時點提前到 “基 礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府審核公布后”，目前 20181 號文更是引入“合作意向企業(yè)” 的概念，同時規(guī)定 “引入合作意向企業(yè)的舊村， 應(yīng)在合作意

10、向協(xié)議中約定合作意 向企業(yè)不得自行開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。 ”此限制性規(guī)定變相說明， 合作意向企業(yè)的 引入可能在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查開展之前， 否則也無需規(guī)定 “不得自行開展” 基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 調(diào)查。二、城市更新村企合作程序舊村莊城市更新 本文主要論述舊村莊的全面改造模式（即以拆除重建為主的更新方式） ，不涉及微改造模式。分為征收儲備、自主改造與合作改造三種模式，村企合作僅是舊村莊城市更新中的環(huán)節(jié)之一，根據(jù)廣州市城市更新局于 2018年 3月公布的舊村莊城市更新流程圖，舊村莊城市更新的整體流程如下：精品文檔根據(jù)上圖， 合作企業(yè)在舊村莊城市更新中的介入點在 “基礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府核 查公布后”，理論上應(yīng)當(dāng)在村集體經(jīng)濟組

11、織向區(qū)政府申請更新改造后，但不受城 市更新項目是否納入城市更新年度計劃所限。但根據(jù) 20181 號文，舊村合作改造類項目存在兩種合作企業(yè)，除合作企 業(yè)（即正式合作企業(yè)）外，還存在合作意向企業(yè)的引入，而正如上文所述，合作 意向企業(yè)并無介入時間點的限制，選擇兩種合作企業(yè)的流程分別如下：（一）選擇合作意向企業(yè)的程序1、村集體經(jīng)濟組織就是否引入合作意向企業(yè)組織成員代表大會表決通過；2、村集體經(jīng)濟組織在征求村民意見基礎(chǔ)上，草擬合作意向協(xié)議，提出候選 合作意向企業(yè)，報鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處） 應(yīng)征求區(qū)城市更新部門意見； 經(jīng)審核通過后， 組織成員代表大會表決， 表決結(jié)果 在村域

12、范圍內(nèi)公示 7 日以上；3、經(jīng)公示無異議的，村集體經(jīng)濟組織與合作意向企業(yè)簽訂合作意向協(xié)議； 合作意向協(xié)議簽訂之日起 30 日內(nèi)，將合作意向企業(yè)及合作意向協(xié)議按程序抄報 區(qū)政府，并將合作意向企業(yè)在村域范圍內(nèi)公布。二）選擇合作企業(yè)的程序1、村集體經(jīng)濟組織制定項目招商文件，招商文件應(yīng)包含合作企業(yè)資格、保 證金金額、 改造對象的基本情況、 合作協(xié)議主體框架、 評審辦法及標(biāo)準(zhǔn)等主要內(nèi) 容；2、招商文件應(yīng)按程序征求街（鎮(zhèn)） 、區(qū)城市更新部門、區(qū)政府的意見，區(qū)政 府應(yīng)從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、政策等方面進(jìn)行指導(dǎo)，并抄報市城市更新局；3、村集體經(jīng)濟組織按照 廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定 ，組織招商文 件表決、公示；4、

13、村集體經(jīng)濟組織委托政府公共交易平臺公開招商；5、符合招商文件要求的企業(yè)均可報名參加公開招商，非合作意向企業(yè)報名 時，應(yīng)按照招商文件的要求繳納保證金；6、村集體經(jīng)濟組織與選中企業(yè)簽訂合作協(xié)議，并于合作協(xié)議簽訂之日起30日內(nèi)，將招商結(jié)果在區(qū)政府、市城市更新局官方網(wǎng)站上公布。三、村企合作的限制性規(guī)定一）企業(yè)準(zhǔn)入條件根據(jù) 20181 號文規(guī)定，合作企業(yè)及合作意向企業(yè)參與舊村合作改造應(yīng)符 合以下條件： 近3年內(nèi)無不良誠信記錄； 企業(yè)注冊資本不少于 1億元。村集 體經(jīng)濟組織可選擇聯(lián)合體作為合作企業(yè)及合作意向企業(yè)， 組建聯(lián)合體的企業(yè)均應(yīng) 符合上述條件。值得注意的是，在 20181 號文發(fā)布的征求意見稿中，對

14、合作企業(yè)的城市 更新經(jīng)驗進(jìn)行了相應(yīng)要求， 鼓勵村集體經(jīng)濟組織優(yōu)先選擇完成改造或完成回遷安 置的舊村改造項目 1 個以上或具備國內(nèi)的舊村更新改造經(jīng)驗，累計開發(fā)量達(dá)到 30 萬平方米以上的企業(yè)進(jìn)行合作，但在正式稿中刪除了相關(guān)規(guī)定，這對于有實 力但尚無城市更新經(jīng)驗的企業(yè)來說無疑是利好消息。但企業(yè)硬性條件可由各區(qū)政府結(jié)合各區(qū)實際進(jìn)行調(diào)整， 如廣州市番禺區(qū)舊 村莊更新改造項目公開引入合作企業(yè)的指導(dǎo)意見 （番府 2017144 號）對合作 企業(yè)和合作意向單位的條件進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制： 1. 具有獨立法人資格和具備 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)二級以上資質(zhì)。 2.實繳注冊資本金不低于 5億元人民幣 ,銀行信 用記錄良好

15、。 3.總資產(chǎn)不低于 200億元人民幣 ,且具有與項目相匹配的自有資金 及融資能力。企業(yè)自有資金比例不得低于項目總投資的 30%。4. 具備房地產(chǎn)開發(fā) 經(jīng)驗,近5年房屋建筑面積累計竣工驗收 300萬平方米以上。5.企業(yè)信譽好 ,社會 責(zé)任感強 ,且最近 5 年在廣州市工商、稅務(wù)、建設(shè)房地產(chǎn)等部門沒有違法違規(guī)記 錄,也不存在工程“爛尾”或其它違法等情況。 6. 對每個舊村莊更新改造項目應(yīng) 繳納不低于 3 億元人民幣的保證金 ,企業(yè)聯(lián)合體視作一個企業(yè)。各村可根據(jù)改造 村莊規(guī)模增加相應(yīng)保證金額。 7. 合作企業(yè)如果是企業(yè)聯(lián)合體 , 聯(lián)合體中的成員不 得超過 2 個, 而且每個聯(lián)合體成員均需同時具備上

16、述所規(guī)定的資格條件。 再如廣 州市荔灣區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)實施 廣州市舊村莊更新實施辦法 意見的 通知（荔府辦 201739號）規(guī)定引入的合作企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：注冊資 金不低于 5 億元人民幣的法人企業(yè)； 兩年內(nèi)沒有不良誠信記錄的企業(yè)； 有完成三 舊改造成功案例的企業(yè)， 優(yōu)先考慮在廣州市行政區(qū)域內(nèi)已完成舊村莊全面改造案 例的企業(yè)。不得引入正在實施我區(qū)舊村莊更新改造且尚未完成整村補償安置工作 的企業(yè)或聯(lián)合體企業(yè)。因此，雖然 20181 號文對于合作企業(yè)及合作意向企業(yè)的硬性條件要求并 不高，但舊村改造所需資金量大， 改造周期長及存在各種不確定因素， 若引入實 力差的合作企業(yè)，容易導(dǎo)致舊村改

17、造項目“爛尾”或進(jìn)展緩慢，引發(fā)嚴(yán)重的社會 問題，故各區(qū)政府可能出臺更為嚴(yán)格的要求，即使在尚未出臺相關(guān)細(xì)則的區(qū)域， 有經(jīng)驗、有信用、有實力的企業(yè)也可能獲得更多青睞。（二）合作意向企業(yè)及履約金20181 號文規(guī)定村集體經(jīng)濟組織在選擇合作企業(yè)前，可按照規(guī)定的程序 引入合作意向企業(yè)。但番禺區(qū)的進(jìn)一步加強番禺區(qū)城市更新改造項目管理意見 （番府 201831 號）規(guī)定，“自本意見正式印發(fā)實施后 , 在公開引入合作企業(yè) 前, 各村不得選擇合作意向單位簽訂合作意向書。對私自選擇合作意向單位簽訂 合作意向書的舊村全面改造類項目 ,5 年內(nèi)不得申請納入?yún)^(qū)城市更新改造項目儲 備庫或市城市更新改造年度計劃 ,并追究相

18、關(guān)村干部責(zé)任。 ”番府 201831 號 文于2018年3月2日印發(fā)，在 20181號文之后明確規(guī)定不能引入意向合作 單位，其他各區(qū)是否會做出類似規(guī)定尚不可知， 但合作意向企業(yè)本身是否能夠引 入在各區(qū)層面上存在一定不確定性。同時， 20181 號文對合作意向企業(yè)的規(guī)定主要在選擇程序方面，各區(qū)可 能根據(jù)自身情況對合作意向企業(yè)的選定做出細(xì)化規(guī)定， 如廣州市白云區(qū)舊村合 作改造類項目選擇合作企業(yè)管理辦法（征求意見稿）明確要求“同一改造項目 不得與多個意向企業(yè)簽訂合作意向協(xié)議?！?“未經(jīng)區(qū)政府同意，舊村合作改造類 項目不得選擇合作意向企業(yè)。 ”“合作意向協(xié)議期限不得超過 5 年?！庇纱丝梢姡?即使允許引入合作意向企業(yè)的轄區(qū)， 也可能做出其他限制性規(guī)定， 值得有意廣州 舊村改造的市場主體持續(xù)關(guān)注。此外， 20181 號文規(guī)定在合作意向企業(yè)選擇中，合作意向協(xié)議中可約定 合作意向企業(yè)在簽訂合作意向協(xié)議之日起 30 日內(nèi)繳納履約金 履約金標(biāo)準(zhǔn)：（一）用地面積小于 30公頃的項目應(yīng)提供不少于 2億元履約金（現(xiàn)金） ；（二）用地面積大 于（等于） 30 公頃的項目應(yīng)提供不少于 3億元履約金（現(xiàn)金） 。，同時規(guī)定，引入 合作意向企業(yè)、 繳納履約金的舊村， 優(yōu)先納入城市更新年度計劃。 雖然政策并未 硬性規(guī)定合作意向企業(yè)必須繳納高額的履約金， 但對