結(jié)建人防工程權(quán)屬的界定

1、結(jié)建人防工程是指結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。關(guān)于結(jié)建人防工程的權(quán)屬，有以下三種主要觀點。第一種觀點是“開發(fā)商所有說”。理由有三：一是根據(jù)防空法第 5 條規(guī)定的“誰投資、誰受益”原則、建設(shè)部城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定確立的“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”原則，開發(fā)商直接投資建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合人防工程，開發(fā)商理所當(dāng)然享有其所有權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)。二是建設(shè)部商品房銷售面積計算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則第 9 條明確規(guī)定作為人防工程的地下室不計入公用建筑面積。三是部分省、市以地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性法律文件的形式明確規(guī)定平戰(zhàn)結(jié)合人防工程歸投資建設(shè)者所有，如：湖南、廈門、河北、蘇州、上海等地

2、。因此，作為平戰(zhàn)結(jié)合人防工程的地下室所有權(quán)由開發(fā)商享有，并有權(quán)依法對外出售結(jié)建人防工程。第二種觀點是“業(yè)主所有說”。理由是：盡管開發(fā)商是平戰(zhàn)結(jié)合人防工程的原始投資者，但作為人防工程的地下室造價納入開發(fā)總成本，因而開發(fā)商將房屋賣出后便不再是投資者，業(yè)主因取得房屋所有權(quán)及相關(guān)公共配套設(shè)施的共有權(quán)而成為投資者。 物權(quán)法施行后，全國各地暫無以地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性法律文件的形式明確平戰(zhàn)結(jié)合人防工程歸業(yè)主共有的規(guī)定。第三種觀點是“國家所有說”。理由是： 1998 年 3 月 19 日，國家人民防空辦公室、國家國有資產(chǎn)管理局頒布的人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定第 2 條規(guī)定“人防國有資產(chǎn)是國防資產(chǎn)組成部分”；

3、第 12條規(guī)定“人防國有資產(chǎn)按實務(wù)形態(tài)劃分：（一 ）各類已建人防工程、在建人防工程（包括口部管理房和偽裝房） ；結(jié)合城市新建小區(qū)和危房改造修建，交由人防主管部門負(fù)責(zé)管理的防空地下室及其內(nèi)部設(shè)備”，中共中央、國務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強人民防空工作的決定第 25條規(guī)定“人民防空工程建設(shè)項目（包括配套設(shè)施及附屬工程）屬國防工程和社會公益性建設(shè)項目，按照國家規(guī)定享受優(yōu)惠政策等”； 物權(quán)法第 52 條規(guī)定“國防資產(chǎn)屬于國家所有”，因此，作為國防資產(chǎn)的平戰(zhàn)結(jié)合人防工程所有權(quán)應(yīng)歸屬于國家所有。同時，部分地方城市亦明確規(guī)定平戰(zhàn)結(jié)合人防工程歸國家所有。筆者認(rèn)為，結(jié)建人防工程宜通過立法確定為小區(qū)全體業(yè)主共有。首先，

4、結(jié)建人防工程不宜界定為開發(fā)商所有。理由如下：其一，開發(fā)商享有結(jié)建人防工程所有權(quán)沒有法律、法規(guī)依據(jù)。目前，調(diào)整人防工程的法律、法規(guī)主要有防空法 、 城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定 ，以上法律、法規(guī)均未規(guī)定結(jié)建人防工程所有權(quán)的問題，只是規(guī)定了平、戰(zhàn)管理、結(jié)合使用的關(guān)系問題。且根據(jù)立法法第 8 條規(guī)定，上述防空法 、 城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定均不具有管理職責(zé)上的疏漏，這與結(jié)建人防工程的功能相沖突分?jǐn)偂矣嬑?、財政部、國家國防動員委員會、建設(shè)部關(guān)于規(guī)范防空地下室易地建設(shè)費的規(guī)定規(guī)定：“防空地下室建設(shè)所需的資金，納入建設(shè)項目投資計劃。建設(shè)費用據(jù)實列入建設(shè)項目開發(fā)成本”。據(jù)此，在分?jǐn)偭私Y(jié)建人防工程建設(shè)

5、費用的業(yè)主、已轉(zhuǎn)移了建造成本的開發(fā)商和并未投資且未實行征收的國家這三個可能的權(quán)利主體之間，最無資格主張權(quán)利歸屬的應(yīng)該是開發(fā)商。其三，從建設(shè)用地使用權(quán)的角度分析，結(jié)建人防工程所附著的地下空間權(quán)不能脫離建設(shè)用地使用權(quán)而獨立存在。 物權(quán)法第135條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能、第136 條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的作用范圍，即地下、地表和地面。在業(yè)主已取得了小區(qū)的建設(shè)用地使用權(quán)、已成為權(quán)利主體的前提下，如果同時承認(rèn)開發(fā)商保留地下車庫的產(chǎn)權(quán)，等于承認(rèn)了地下空間權(quán)可以與土地的使用權(quán)相分離。而此問題在現(xiàn)有立法上是空白，在法理上也解釋不通。因此，在開發(fā)商和全體業(yè)主之間，從建設(shè)用地使用權(quán)以及空間權(quán)相依存的角度分析，

6、宜得出地下車庫的產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于全體業(yè)主所有的結(jié)論。其四，結(jié)建人防工程歸開發(fā)商所有可能造成與業(yè)主共有權(quán)在管理和維護上的沖突。開發(fā)商如享有結(jié)建人防工程所有權(quán)時，必然伴隨著該工程所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，而結(jié)建人防工程作為一種特殊設(shè)施，根據(jù)人民防空工程維護管理辦法 、 中央國家機關(guān)人民防空工程維護管理實施細則的規(guī)定，人民防空工程維護管理應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一要求、分工負(fù)責(zé)、定期維護、保障使用等原則，應(yīng)進行嚴(yán)格的日常檢查與維護。所有權(quán)人的不斷流轉(zhuǎn)及相關(guān)責(zé)任人的不明極易產(chǎn)生結(jié)建人防工程其次，結(jié)建人防工程也不宜規(guī)定為國家所有。理由如下：其一， 國家規(guī)定修建結(jié)建人防工程的主要目的是人民防空而不是與民爭利。 國家人民防空關(guān)注的是結(jié)建人

7、防工程的平時養(yǎng)護以及戰(zhàn)時防空功能 的發(fā)揮，至于界定為小區(qū)全體業(yè)主所有而不是國家所有，并不會與國 家戰(zhàn)時的征用和人防工程功能的發(fā)揮相沖突。其二，防空法雖然 要求開發(fā)商建設(shè)人防工程交給人防辦管理，但并無國有化之特別規(guī)定, 而且，國有化是特殊歷史時期的特殊措施，政府即便根據(jù)嚴(yán)格的程序 實施國有化，必須進行充分有效的補償。況且，從防空法中也無 法解讀出國家通過國有化的方式將結(jié)建人防工程收歸國有的結(jié)論。從 買賣的角度分析，也不存在人防部門代表國家與開發(fā)商或者其他相關(guān) 主體簽訂地下人防工程的買賣合同問題。所以，人防部門若取得結(jié)建 人防工程權(quán)屬，其法理依據(jù)肯定也不是買賣。所以，結(jié)建人防工程歸 國有缺乏權(quán)利來

8、源。其三，結(jié)建人防工程依據(jù)“誰投資、誰所有”的 原則確定其權(quán)利歸屬，這既是經(jīng)濟規(guī)律的要求，也是法律保障私人財 產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)。正如上文分析，由于無法解釋國家所有的權(quán)利來源問題, 界定為國家所有既違背基本的法律和生活邏輯又與我們執(zhí)政為民的 宗旨相悖。而確定為誰投資、誰所有，則彰顯了公平法理，又明確了 權(quán)屬、責(zé)任，杜絕了紛爭。再次，結(jié)建人防工程宜界定為小區(qū)全體業(yè)主共有。主要理由有二。一是，從結(jié)建人防工程的地價因素分析。我們知道，商品房開發(fā)必須履行完整的征地及國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，初始的土地出讓金顯然是開發(fā)商交付的，開發(fā)商完成建設(shè)后通過銷售行為又將土地出讓金通過商品房銷售價格或者面積公攤等直接或間接的

9、方式轉(zhuǎn)嫁給了全體業(yè)主，所以，歸根結(jié)底，全體業(yè)主應(yīng)該是土地出讓金的最終承擔(dān)者（當(dāng)然也包含持有部分未售讓物業(yè)產(chǎn)權(quán)的開發(fā)商本身 ）。這也是為什么對那些屬于區(qū)分所有權(quán)范圍的公共場所沒有爭議地歸屬全體業(yè)主的原因。建設(shè)部商品房銷售面積計算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則第 9 條明確規(guī)定，作為人防工程的地下室 （即本文討論的結(jié)建人防工程）不計入公用建筑面積。即上述土地出讓金并不包含結(jié)建人防工程部分。計算容積率時，也不包含結(jié)建人防工程部分。換言之，對于地表以下的結(jié)建人防工程，國家實際上并沒有收取土地出讓金。由于未付土地出讓金，結(jié)建人防工程的嚴(yán)格意義上的房產(chǎn)權(quán)始終存在爭議，房屋測繪部門在進行面積測繪時，并沒有將其面積列

10、入公攤面積。可以說，這是目前產(chǎn)生結(jié)建人防工程產(chǎn)生爭議的根本原因所在。因為沒有支付土地出讓金，人防部門認(rèn)為這部分是國家所有，目的是為了實現(xiàn)人防用途，因而，作為國家利益的代表，人防部門擁有結(jié)建人防工程的物權(quán)；而開發(fā)商認(rèn)為，既然整個建筑都由開發(fā)商建設(shè)，而結(jié)建人防工程沒有列入公攤面積，因而，當(dāng)然屬于開發(fā)商所有；全體業(yè)主則認(rèn)為他們在購買“上蓋”時已經(jīng)分?jǐn)偭巳考{入容積率的地價，至于地下停車場部分是上蓋土地的附屬，沒有上蓋的地價款當(dāng)然也不可能有地下停車場的承載土地了，既然地下停車場不用計算地價，說明地下停車場屬于地面建筑物不可分割的設(shè)施。由于我國對立體物權(quán)的研究尚未成熟，在此情況下，與地表不動產(chǎn)物權(quán)匹配的

11、地上或者地下建筑物仍然難以逃脫“附著土地使用權(quán)”的一般規(guī)律。（少數(shù)與地表聯(lián)系并不緊密的地下、地上設(shè)施或者建筑物如地鐵、無上蓋的地下商場、礦井、礦脈、高架橋、立交橋、過河橋梁、鐵軌、有軌電車的軌道等可以作為該規(guī)律的例外 ） 。所以，結(jié)建人防工程當(dāng)屬附著地表土地使用權(quán)范疇之列。不收取土地出讓金的政策更表明結(jié)建人防工程的土地價值與地表土地使用權(quán)密不可分。因此，從土地使用權(quán)上講，該結(jié)建人防工程應(yīng)該屬于全體地表的全體業(yè)主。二是，從結(jié)建人防工程的工程成本投入分析。開發(fā)商將其建造費用攤?cè)氲戒N售成本中，從經(jīng)濟學(xué)的觀點來看就是，結(jié)建人防工程的建筑投資者實質(zhì)上就成了業(yè)主，那么，業(yè)主當(dāng)然享有結(jié)建人防工程的所有權(quán)。同

12、理，如果情況相反，則應(yīng)歸屬于開發(fā)商所有。四、對本文所涉案例的實證分析1結(jié)建人防工程中的車位能否有償轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)有的立法背景下，可以確定開發(fā)商不可能是結(jié)建人防工程的所有權(quán)人，在該客體的所有權(quán)系空白的前提下，開發(fā)商應(yīng)該不能出售該客體。但是，實際的情形是地方立法在某些方面進行突破，地下車位的訴訟也不斷地涌入司法領(lǐng)域從而無形中為該領(lǐng)域的將來立法積累了素材。據(jù)筆者了解，開發(fā)商通常是在經(jīng)過人防部門審批并交納人防使用費用后將該結(jié)建人防工程中的車位出售給業(yè)主。這種出售行為的效力認(rèn)定在司法實踐中也是有差異的。有認(rèn)定為買賣協(xié)議無效的，有從專有使用權(quán)或空間權(quán)的角度認(rèn)定為有效的。至于能否辦理權(quán)屬證書，據(jù)筆者咨詢某市房產(chǎn)產(chǎn)

13、權(quán)部門的同志，得到的答復(fù)是暫緩辦理。結(jié)合案例一，在不明晰所有權(quán)且未征得所有權(quán)人同意的情況下，開發(fā)商不得自行出售地下人防工程的所有權(quán)。但是物權(quán)法第 241 條規(guī)定，基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動產(chǎn)或動產(chǎn)的使用、收益、違約責(zé)任等，首先按照合同約定處理。按該條文所體現(xiàn)原則，物的歸屬與物的利用是可以分離，物的所有權(quán)人之外的其他權(quán)利人可取得對物占有、使用的權(quán)利。具體到本案，開發(fā)商雖非訴爭標(biāo)的的所有權(quán)人，但仍可以合法取得對結(jié)建人防工程占有、使用的權(quán)利。在不影響防空效能的條件下，人防工程經(jīng)人防主管部門同意可以開發(fā)利用，而出售、出租車位就是最常用的方式。本案中，訴爭人防工程于 2007 年報某市人防工程質(zhì)

14、量監(jiān)督站備案，注明平時用途為停車，可認(rèn)為開發(fā)商已合法取得對人防工程占有、使用的權(quán)利。 防空法第5 條規(guī)定， “人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。由于本案中開發(fā)商未將人防工程建造成本攤?cè)脘N售成本，所以，開發(fā)商是訴爭標(biāo)的的投資人。在其取得了人防工程開發(fā)利用許可的前提下，可以簽約方式轉(zhuǎn)讓訴爭結(jié)建人防工程內(nèi)劃分的車位專用權(quán)。關(guān)于車位專用權(quán)的期限問題，由于合同沒有約定、立法沒有規(guī)定，只能是空白。對購買相關(guān)設(shè)施協(xié)議協(xié)議名稱中出現(xiàn)的“購買”二字，筆者認(rèn)為，訴爭的地下車位不能辦理單獨的權(quán)屬證書，理由同上。購房者只能取得專屬使用權(quán)，故該協(xié)議是名為買賣實為轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的合同，開發(fā)商一次性收取的價

15、款是地下車位使用期間的全部使用費。協(xié)議約定，只有小區(qū)商品房購買者可購車庫、車位，故協(xié)議雖未約定使用期限，但可推定應(yīng)與商品房相同。商品房所有權(quán)無期限，相應(yīng)的土地使用權(quán)有期限，故地下車庫、車位的使用期限應(yīng)與相應(yīng)商品房土地使用權(quán)期限相同。該案留下了幾個亟待解決的問題，如：建設(shè)用地使用權(quán)和空間權(quán)的關(guān)系問題、空間權(quán)作為一個三維的立體空間及其八維界址問題、空間權(quán)的登記等，期待我們進行進一步的研究。2結(jié)建人防工程地下車位的交付標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于車位的標(biāo)準(zhǔn)，狹義的法律層面還沒有規(guī)定。筆者所查到的均是地方性或行業(yè)性規(guī)定。在庫址方面，地下車庫庫址宜結(jié)合城市人防工程設(shè)施選擇，并與城市地下空間開發(fā)相結(jié)合。車庫庫址，應(yīng)避開地質(zhì)斷

16、層及可能產(chǎn)生滑坡等不良地質(zhì)地帶。在車位劃分方面，要考慮到汽車的轉(zhuǎn)彎半徑以及是后退式進入駐車還是前進時進入等方式。車位通常是劃分為大、中、小車位，必須考慮車輛本身的尺寸加四周必須的距離組成。這些技術(shù)性的標(biāo)準(zhǔn)是非專業(yè)性的購房者甚至是銷售人員都無從了解的。加之，雙方在售房合同或?qū)ｉT的車位合同中均沒有較詳細的規(guī)定，導(dǎo)致車位的標(biāo)準(zhǔn)通常不明。關(guān)于車位的驗收標(biāo)準(zhǔn)，合同少有規(guī)定，依據(jù)行業(yè)管理的現(xiàn)狀，宜定為竣工驗收備案是較為合理的。關(guān)于車位的產(chǎn)權(quán)登記問題，由于大量的結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)不明，所以，無法辦理產(chǎn)權(quán)登記，而對于以車位報建的專門車位，也涉及到根據(jù)現(xiàn)行的建筑測量規(guī)范和容積率計算的規(guī)范，地下車庫是不計算容積率和

17、不分?jǐn)傂^(qū)土地使用權(quán)的，這就造成房地一致原則下，國土使用權(quán)證登記和車位登記的脫節(jié)。結(jié)合案例二，通常開發(fā)商在出售車位時界定位層、序號、面積，但少有規(guī)定長寬度的。本案中法院是以合同意思自治以及格式合同來判定的，雖然對車位的買受人不公，但是，棘手的問題不是存在于買方和開發(fā)商之間，而是存在于相鄰的兩個車位之間以及與登記發(fā)證的協(xié)調(diào)。司法的困境迫使法院只能選擇簡單地依據(jù)合同規(guī)定而判決駁回原告的訴訟請求。因為，本案的審理無法觸及到案件的實質(zhì)。理由是：首先，從訴訟關(guān)系主體上講，案例二涉及到要將相鄰車位的業(yè)主列為第三人的問題，因為王某的訴求是要改變其車位的寬度，而僅將開發(fā)商列為被告是無法滿足其訴求的。其次，訴爭的車位是通過固定四鄰界址 （坐標(biāo)定位）來建檔并發(fā)證的。在測繪作為前置發(fā)證程序的情形下，法院判決更改車位寬度即四鄰界址（坐標(biāo)定位）是一個專業(yè)問題而不是法律問題。嚴(yán)格訴訟意義上，應(yīng)該引進專家鑒定作為裁判的依據(jù)。再次，判決更改車位的寬度還涉及到已發(fā)的兩份權(quán)屬證書的效力問題。雖然司法裁判是確定物權(quán)歸屬的最終依據(jù)，但那是在權(quán)屬有紛爭