關(guān)于推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的調(diào)研報(bào)告

1、關(guān)于推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的調(diào)研報(bào)告文/市政府專題調(diào)研組一我市政府管理和職能轉(zhuǎn)變存在的問題近幾年來，我市通過機(jī)構(gòu)改革、審批制度改革、體制機(jī)制創(chuàng)新等一系列舉措，政 府職能、管理方式和工作方式都有了很大轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。但是， 政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的步伐，與目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r還不相適應(yīng)，需要在今后工作中認(rèn)真加以解決。從調(diào)研的情況看，主要存在以下三個(gè)方面問題：（一）從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，政府組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)力、職責(zé)的配置還不盡科學(xué)，職能交 叉沒有得到根本解決，條塊關(guān)系沒有完全理順1 .機(jī)構(gòu)設(shè)置不穩(wěn)定。從1 9 8 5年至2 0 0 1年，金華市進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，期間還包括兩次全國(guó)統(tǒng)一

2、的機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)調(diào)整變化過快，機(jī)構(gòu)設(shè)置分開與合并、撤銷與增加之間的循環(huán)，行政區(qū)域和管理權(quán)限的不斷重新劃分，導(dǎo)致了行政成本的增 加，以及由于行政管理調(diào)整帶來政策的變化調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了一定的負(fù)面 影響。2 行政層級(jí)越來越細(xì)化。我市有婺城區(qū)和金東區(qū)兩個(gè)一級(jí)政府，下面還轄市經(jīng) 濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、婺城新區(qū)、金東新區(qū)、金三角開發(fā)區(qū)、金西開發(fā)區(qū)和雙龍風(fēng)景區(qū)，另 外還有如城北綜合園區(qū)、仙源湖度假區(qū)等“區(qū)中區(qū)”。這些開發(fā)區(qū)、園區(qū)、風(fēng)景區(qū)又 管轄著若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。隨著各級(jí)機(jī)構(gòu)行政職能逐步強(qiáng)化，要求“五臟俱全”，機(jī)構(gòu) 設(shè)置越細(xì)，工作人員越多，機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹的體制病逐漸顯露，逐步變得官僚化。 由于行政層

3、級(jí)越分越細(xì)，在工作中又普遍抱怨管理權(quán)限太小，人員編制太少，幾個(gè)區(qū) 都要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制。3 市、區(qū)事權(quán)劃分不合理，職能關(guān)系尚未理順。由于市、區(qū)政府與開發(fā)區(qū)、園 區(qū)的關(guān)系沒有明確的法律依據(jù)和制度保障，權(quán)力的劃分也沒有按照法定統(tǒng)一原則和市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行，而是順應(yīng)不同時(shí)期政府的目標(biāo)的變化而變化，導(dǎo)致市與區(qū)各自的 權(quán)力范圍變化無常，有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象并存，責(zé)權(quán)利不對(duì)應(yīng)。4 職能定位不夠準(zhǔn)確。同一法定職能被不同主體一分為二，如機(jī)動(dòng)車道和人行道違章的處罰權(quán)分別歸交警和城管部門。職能定位不夠公開、公正，一些部門既當(dāng)運(yùn) 動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，自行設(shè)立相關(guān)依據(jù)，制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施監(jiān)督。一些事業(yè)單位

4、既行使行政職能，又提供社會(huì)中介服務(wù)，亦官亦商，執(zhí)法行為與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，且收 費(fèi)彈性大，隨意性強(qiáng)等問題也不同程度地存在。（二）從政府管理的水平看，管理方式和管理手段還比較落后1行政管理缺乏規(guī)范化和透明度。對(duì)機(jī)關(guān)部門乃至個(gè)人的職責(zé)權(quán)限缺少嚴(yán)格明 確的規(guī)定，辦事往往無章可循，或是不按規(guī)范而是憑經(jīng)驗(yàn)辦事，按領(lǐng)導(dǎo)的指示辦事， 看上級(jí)的臉色辦事；行政管理基本上還是自為行政、圭寸閉行政，缺乏對(duì)社會(huì)和公民的 開放度和透明度；行政管理者暗箱操作，在行政審批和執(zhí)法具有很大的隨意性，存在 隨意批、隨意罰、隨時(shí)罰、重罰沒輕整改的傾向。2 重審批輕監(jiān)管現(xiàn)象依然存在。審批仍然是當(dāng)前政府管理的主要方式。有的企 業(yè)反映政府對(duì)

5、不該管的事情管的很牢，而對(duì)應(yīng)該由政府管的事情，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則 進(jìn)度緩慢，嚴(yán)重影響了企業(yè)正常開工投產(chǎn)。有的企業(yè)反映有些部門只重審批，對(duì)審批 后的監(jiān)督不夠。有的企業(yè)反映岀國(guó)岀境審批環(huán)節(jié)多，辦照速度慢，影響了企業(yè)正常生 產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。7%,3 行政管理成本過高。受傳統(tǒng)體制的影響，政府管理成本高、效率低的現(xiàn)象依 然較為突岀。從1999年到2003年， 我市行政管理支岀平均每年增長(zhǎng)40. 與財(cái)政支岀的平均增長(zhǎng)率3 6.2%相比，高岀4.5個(gè)百分點(diǎn)；行政管理支岀占整 個(gè)財(cái)政支岀的比重1 9 9 9年為2 1.2%，2 0 0 3年達(dá)到22.9%，大大高于 國(guó)際上各類發(fā)展層次的國(guó)家。（三）從工作人員素質(zhì)看，存在

6、著依法行政觀念不強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)淡薄和工作作風(fēng) 不實(shí)等問題1 .依法行政觀念不強(qiáng)。對(duì)依法行政的重要性認(rèn)識(shí)還不到位，依法行政還是嘴上 說的多，真正落實(shí)到行動(dòng)上的少；部分執(zhí)法者“以言代法”，“以權(quán)壓法”，置法律 于不顧，甚至把自己擺在了超越法律至上的位置；一些執(zhí)法人員則是實(shí)用主義者，在 具體工作中，當(dāng)法律對(duì)自己有利時(shí)就拿來適用，對(duì)自己不利時(shí)就不執(zhí)行。2 .服務(wù)意識(shí)淡薄?！爸鞴堋币庾R(shí)強(qiáng)，為企業(yè)服務(wù)意識(shí)弱，“臉難看、事難辦” 現(xiàn)象依然存在；部分面向社會(huì)的服務(wù)窗口實(shí)行雙休日制度，特別是法定長(zhǎng)假，企業(yè)辦 事不方便。3 工作作風(fēng)不實(shí)。表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的主要矛盾和問題缺乏敏銳性，調(diào)查 研究不深，研究不透，不注

7、重防患于未然，雪中送炭的少，錦上添花的多，抓落實(shí)有 時(shí)成了從會(huì)議到會(huì)議、從文件到文件的布置。4 人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)形勢(shì)要求。一些干部運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法律手段辦事的能 力、知識(shí)的廣度和深度、創(chuàng)新意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、法制意識(shí)都有待增強(qiáng)，對(duì)法律條文機(jī) 械理解，把握不住立法本意，更沒有前瞻性，站得不高，看得不遠(yuǎn)，其創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng) 新能力有待進(jìn)一步提高，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。二推進(jìn)我市政府管理創(chuàng)新的主要舉措針對(duì)目前我市政府管理的現(xiàn)狀，今后五年，推進(jìn)我市政府管理創(chuàng)新的總體思路是：以黨的十六大和十六屆三中、四中全會(huì)精神為指針，強(qiáng)化以人為本的政府管理理念， 進(jìn)一步深化行政管理體制改革和審批制度改革，理順職能分工

8、，提高行政效能，推進(jìn) 科學(xué)行政、民主行政、依法行政，加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高 效的政府管理體制。根據(jù)這一總體思路，在具體工作中要把握以下五條原則：以人為 本原則、依法行政原則、市場(chǎng)機(jī)制原則、責(zé)權(quán)一致原則、整體效能原則。今后五年實(shí) 現(xiàn)的基本目標(biāo)是著力建設(shè)“五個(gè)政府”：有限政府、法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、 廉潔政府。按照政府管理創(chuàng)新的總體思路、基本原則和目標(biāo)，建議今后五年推進(jìn)我市政府管 理創(chuàng)新主要在以下幾個(gè)方面下功夫：（一）要在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫推進(jìn)政府管理創(chuàng)新， 首先要解決政府“管什么”的問題， 要進(jìn)一步理順職能分工, 加快從“越位”的地方“退位”， 在“缺位”的地

9、方“補(bǔ)位”， 在“錯(cuò)位”的地方“正 位”。1 進(jìn)一步提高政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)監(jiān)管的能力和水平。一是建立完善資源要素 優(yōu)化配置和集約利用機(jī)制，強(qiáng)化資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障支撐，切實(shí)把工作的 著力點(diǎn)放在全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上。二是加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)范和監(jiān)管，維護(hù)公平競(jìng) 爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。整頓規(guī)范市場(chǎng)秩序，建立健全產(chǎn)品質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲打 擊制假售假、商業(yè)欺詐等違法行為。2 進(jìn)一步提高政府管理社會(huì)的能力和水平。政府在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān) 管的同時(shí)，要更加重視社會(huì)的管理，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，保證社會(huì)公正，維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。突岀抓好兩件事：一是加快建立健全突發(fā)公共事 件應(yīng)

10、急處置機(jī)制，圍繞突發(fā)事件事前、事中、事后等各個(gè)環(huán)節(jié)，不斷完善突發(fā)事件的 信息監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)和預(yù)警、快速反應(yīng)和處置、事件處置評(píng)估等制度和機(jī)制，提高應(yīng)急處置 的能力。二是切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。要以生態(tài)市建 設(shè)為載體，以水污染治理為重點(diǎn)，深入實(shí)施“藍(lán)天、碧水、寧?kù)o、生態(tài)、素養(yǎng)”行動(dòng) 計(jì)劃，堅(jiān)持不懈，扎實(shí)工作，通過若干年的努力，為后人留下一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、山川秀 美、社會(huì)文明的“綠色金華”。（二）要在強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能上下功夫1.以交通、信息、電力為重點(diǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加快建立快速便捷 的交通網(wǎng)絡(luò)，積極實(shí)施“外通內(nèi)暢”工程，形成浙中城市群城市之間半小時(shí)交通圈。 加快信息網(wǎng)

11、絡(luò)建設(shè)，形成以金華市區(qū)為樞紐，貫通各縣（市）的高效率、大容量、高 可靠性的基礎(chǔ)傳輸網(wǎng)，全力打造“浙中信息港”。以浙能蘭溪燃煤電廠為重點(diǎn)，加快 電源建設(shè)，進(jìn)一步完善電網(wǎng)架構(gòu)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)能源供給的需求。2 以建設(shè)“三大中心”為重點(diǎn)，進(jìn)一步加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展。以建設(shè)浙江中西部 教育中心、醫(yī)療中心、旅游中心為目標(biāo)，統(tǒng)籌教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游等公共 服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在加強(qiáng)基礎(chǔ)教育的同時(shí)，加快構(gòu)建普通高校、高等職業(yè)技術(shù)教育、成 人高等教育為一體的地方高等教育體系。以“醫(yī)療設(shè)施優(yōu)良、醫(yī)務(wù)人才集中、重點(diǎn)專 科突岀”為目標(biāo)，加快建設(shè)浙江中西部衛(wèi)生醫(yī)療中心。以規(guī)劃為龍頭整合旅游資源， 推進(jìn)旅游景點(diǎn)的

12、一體化開發(fā)，構(gòu)筑大旅游格局，擴(kuò)大金華旅游的知名度和影響力，使 金華成為浙江旅游的副中心。3 以構(gòu)筑長(zhǎng)效幫困機(jī)制為重點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)保障和社會(huì)救助體系建設(shè)。以“一個(gè) 率先、一個(gè)加快，一個(gè)全覆蓋”為目標(biāo)，率先建立比較完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系，加快建 設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系，努力構(gòu)建一個(gè)全覆蓋、多層次的大社保體系。積極推進(jìn) 養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障的全覆蓋，加快推廣失地農(nóng)民基本生活保障制度，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn) 和農(nóng)村的新型合作醫(yī)療覆蓋面，認(rèn)真做好低保、孤寡老人集中供養(yǎng)等問題，努力實(shí)現(xiàn) 全覆蓋。高度關(guān)注低收入和弱勢(shì)群體，大力推進(jìn)困難群體的就業(yè)和再就業(yè)，千方百計(jì) 改善困難和弱勢(shì)群體的生活條件。（三）要在管理體制和制度創(chuàng)新上

13、下功夫1 進(jìn)一步理順市和區(qū)及開發(fā)區(qū)之間的管理體制。調(diào)整和完善市、區(qū)管理權(quán)限, 以屬地管轄為原則，能放則放，應(yīng)收則收。從便民高效、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局岀發(fā), 努力克服部門利益主義，把市委、市政府的有關(guān)政策規(guī)定落實(shí)到位，把部門授權(quán)落實(shí) 到位，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的總體要求， 積極探索開發(fā)區(qū)的建設(shè)管理體制，進(jìn)一步下放管理權(quán)限，凡有利于開發(fā)區(qū)建設(shè)、管理 的權(quán)限都要研究下放，提高效率；要完善考核體系，對(duì)投資強(qiáng)度、開發(fā)進(jìn)度、招商引 資額度、環(huán)境保護(hù)力度以及投入產(chǎn)岀率都要設(shè)定具體指標(biāo)進(jìn)行年度考核；要理順開發(fā) 機(jī)制，積極探索跨區(qū)域聯(lián)建、民資外資參與的多元開發(fā)機(jī)制。2 嚴(yán)格依

14、法設(shè)定和實(shí)施行政許可。嚴(yán)格依法設(shè)定行政審批事項(xiàng)，法律不允許和 于法無據(jù)的行政審批要堅(jiān)決取消，進(jìn)一步減少行政審批事項(xiàng)。要按行政許可法規(guī)定的 程序辦事，按照法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用并嚴(yán)格管理，實(shí)施行政許可所需的費(fèi)用，財(cái) 政要列入預(yù)算予以保障，切實(shí)解決權(quán)力與利益掛鉤的問題。強(qiáng)化對(duì)行政許可的監(jiān)督檢 查，重點(diǎn)檢查違法設(shè)定行政許可，搞地方保護(hù)、行業(yè)壟斷，該許可的不許可、不該許 可的亂許可，許可后不依法履行監(jiān)督職責(zé)等問題。同時(shí)，還要做好取消項(xiàng)目和非行政 許可項(xiàng)目的后續(xù)管理工作，加強(qiáng)事后監(jiān)督和服務(wù)。3 大力推進(jìn)審批制度和審批方式創(chuàng)新。改革行政審批方式，規(guī)范行政審批程序、 時(shí)限、收費(fèi)。弱化前置審批，強(qiáng)化對(duì)審批后的

15、監(jiān)督與管理。實(shí)行相對(duì)集中許可審批權(quán) 和許可審批權(quán)相對(duì)分離的制度，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，消除體制性障礙，加大投資改革力度， 實(shí)施民間投資項(xiàng)目登記備案制和企業(yè)登記前置審批告知承諾制，建立起“市場(chǎng)引導(dǎo)投 資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效”的新型投資體制。加快建設(shè)網(wǎng)上審批系統(tǒng)。加強(qiáng)規(guī)范和監(jiān)管，實(shí)行審批項(xiàng)目、條件和 程序向社會(huì)公開，多渠道拓展公眾監(jiān)督，健全監(jiān)督機(jī)制。要繼續(xù)完善行政服務(wù)中心、 3 6 5便民服務(wù)中心功能，打造行政許可服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)做到“一個(gè)窗口受理、一站 式審批、一票制收費(fèi)、一條龍服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”。（四）要在提高依法行政的能力上下功夫推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，要不斷

16、提高政府“怎么管”的水平。要進(jìn)一步貫徹實(shí)施行政 許可法和國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要，做到?jīng)Q策科學(xué)民主，執(zhí)行堅(jiān)決有力， 監(jiān)督透明公正，全面提高政府的管理水平。1 提高政府的科學(xué)決策能力。實(shí)行科學(xué)民主決策，完善重大問題集體決策制度, 健全專家咨詢制度，實(shí)行社會(huì)公示和社會(huì)聽證制度，包括重大決策都要采取適當(dāng)形式 聽取專家的咨詢論證意見，政府性投資項(xiàng)目要通過專家論證。對(duì)社會(huì)涉及面廣、與人 民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取決策公示和聽證的方式，聽取公眾意見。 建立健全決策效果評(píng)估和責(zé)任追究制度，通過建立健全決策信息反饋和決策后評(píng)估機(jī) 制，對(duì)決策效果進(jìn)行追蹤評(píng)估，及時(shí)加以修正和糾錯(cuò)。2 嚴(yán)格規(guī)范行

17、政執(zhí)法行為。從體制、機(jī)制和隊(duì)伍建設(shè)等方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng) 和改善行政執(zhí)法工作，做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法。繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制 改革，按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，清理和規(guī)范行政執(zhí)法主體，明晰職責(zé)權(quán)限， 從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題。進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè), 加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員的管理和監(jiān)督。3 切實(shí)強(qiáng)化行政監(jiān)督。建設(shè)法治政府，確保執(zhí)政為民，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的 監(jiān)督。認(rèn)真做好行政復(fù)議工作，進(jìn)一步深化政務(wù)公開制度，探索政務(wù)公開的新形式和 新載體，推行網(wǎng)上政務(wù)財(cái)務(wù)公開，推進(jìn)政府信息公開，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保 護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)

18、人隱私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開政府信息。切實(shí)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān) 審計(jì)、監(jiān)察等專項(xiàng)監(jiān)督，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。（五）要在提高政府理財(cái)水平上下功夫1 建立科學(xué)、規(guī)范的政府部門預(yù)算制度。實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算編制法定化，強(qiáng)化預(yù)算 的剛性作用。2 嚴(yán)格財(cái)政收支管理，優(yōu)化財(cái)政支岀結(jié)構(gòu)。清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，深化 收支兩條線改革，積極推行國(guó)庫(kù)集中支付制度。全面推行和完善政府采購(gòu)制度。3 加快構(gòu)建公共財(cái)政體系。增強(qiáng)財(cái)政調(diào)節(jié)功能，運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。增加財(cái)政對(duì)教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保和社會(huì)保障等公共事業(yè)的 投入，大力支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展。4 建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控，提 高政府負(fù)債的透明度，合理控制政府負(fù)債規(guī)模，加快建立政府負(fù)債的監(jiān)督預(yù)警制