城污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目融資模式的比較

1、城市污水處理廠建設(shè)工程融資模式的比擬 BOT、BT、乙 刖百當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)快速開展, 但同時環(huán)境污染尤其是水污染 問題也日趨嚴(yán)重.近年來國家對水環(huán)境的治理非常重視 ,而各地 也把污水處理視為城市重要的根本功能之一, 已建設(shè)或方案建設(shè) 城市污水處理廠.城市污水處理廠作為市政公用設(shè)施 根據(jù)國家法規(guī)的相關(guān)規(guī) 定其產(chǎn)權(quán)必須由政府所有.但由于城市污水處理廠的建設(shè)資金數(shù) 目龐大,由地方財政一次性撥款建設(shè)令政府負(fù)擔(dān)困難. 資金缺乏, 成為城市污水處理所要解決的根本問題.為解決污水處理設(shè)施建設(shè)資金缺乏問題,政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一些探索,嘗試將投資 主體多元化.近年來,國務(wù)院相繼公布了一系列的行政法規(guī),為市政公

2、用根底設(shè)施建設(shè)拓寬了融資渠道,打破了政策瓶頸目前,不管是內(nèi)資企業(yè)還是外資財團(tuán)對國內(nèi)的城市污水處理 工程主要采用BT與BOT兩種投資模式.這兩種模式在污水處理 廠建成后的運(yùn)營、移交方式,在投資者的投資回收方式、回收期、 回報率等方面有很大的區(qū)別. 作為城市污水處理工程決策者的地 方政府,應(yīng)對此有深入、清醒的熟悉,不能只為追趕潮流,就草 率的決定不對投資者的資金技術(shù)實(shí)力認(rèn)真審核,不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和對于投資者要求的投資回報的負(fù)擔(dān)水平,給污水廠的建設(shè)質(zhì)量、日后運(yùn)營及地方財政留下了巨大的隱患、風(fēng)險和負(fù)建設(shè)污水處理廠的根本目的是保護(hù)地方環(huán)境,付出合理的成本保證城市的健康可持續(xù)開展； 而投資者的目的是追

3、求最大的利 潤和投資回報.對于投資者來說,即使通過污水達(dá)標(biāo)排放改善了地方環(huán)境,但如果得不到預(yù)期的回報,那也是失敗的.對于地方 政府來說,投資者在獲得豐厚利潤的同時無疑加重了地方企業(yè)、 居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也就是說環(huán)保本錢被人為的增加.在該工程的運(yùn)做中,合作雙方為了實(shí)現(xiàn)各自的目的都要承當(dāng)一定的風(fēng)險,只有最大限度降低各自的風(fēng)險,才有可能到達(dá)真正意義上的互利 雙贏.本文將對這兩種投資模式從政府的角度 ,做一定的比擬.BOT莫式BOT 模式, Build Operate Transfer 的英文縮寫,即 建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓模式.指政府將通常由自身承當(dāng)?shù)闹卮蠊こ痰?建設(shè)、經(jīng)營和維修責(zé)任以契約方式交給投資者,投資

4、者建成此項(xiàng)目后,在協(xié)議期內(nèi)對該工程擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán),以收回投資和 獲得合理利潤,特許權(quán)期滿后那么將該工程無償交還給當(dāng)?shù)卣? 此種模式在拓寬投資渠道、解決建設(shè)資金方面的優(yōu)勢是顯而易見 的,這里不再累述.但同時,該模式在我國目前的政治、經(jīng)濟(jì)、 法律現(xiàn)狀下,也存在著相當(dāng)大的風(fēng)險和弊病.1 .投資者實(shí)力缺乏或目的不純1.1投資者的規(guī)模、實(shí)力參差不齊國內(nèi)真正有資金、技2術(shù)實(shí)力運(yùn)做該工程BOT的企業(yè)很少,有些企業(yè)根本不具備相應(yīng) 的實(shí)力卻對運(yùn)行價格進(jìn)行惡意競爭,利用政府對環(huán)保專業(yè)欠缺了解而拿到BOT工程,可以想象,這樣的BOT工程即使污水廠建 成,也是運(yùn)行不下去的,崩潰只是時間問題.還有的工程是由多 個

5、中小投資者共同集資建設(shè),很可能在建設(shè)投入、運(yùn)營治理、利 益分配等方面出現(xiàn)糾紛,從而造成工程停建和運(yùn)行癱瘓.1.2 一些投資者把拿到污水處理 BOT工程做為自己到達(dá)集 資、貸款目的的一種手段.包括一些上市公司,套用環(huán)保概念在 股票市場上圈錢.如果這些企業(yè)真正目的沒有到達(dá),那么其簽定的那些BOT協(xié)議也就成了一頁廢紙. 政府的為難是可想而知的. 2.工程前期工作商務(wù)、技術(shù)談判時間較長、過程復(fù)雜、融資 本錢高1.1 某地區(qū)擬用BOT模式建設(shè)污水處理廠,當(dāng)?shù)卣c投資 方在2022年即簽定了合作意向書, 但到目前該工程還沒有正式 運(yùn)做.1.2 BOT工程是由政府、投資方和其他相關(guān)部門和企業(yè)簽署 的一系列

6、的協(xié)議、合約、合同保證實(shí)施的.由于涉及的方面較多 而特許經(jīng)營期1520年較長,很難保證所有協(xié)議在這樣長 的時間內(nèi)保證各自的利益.所以,該工程的前期工作相對煩瑣、 復(fù)雜的多.1.3 顯然,較長的時間和復(fù)雜的談判決定了政府采用BOT 模式建設(shè)污水處理廠需要付出較高的前期運(yùn)做本錢3 .污水處理廠在運(yùn)營中的風(fēng)險3.1 BOT工程將污水廠的運(yùn)營推向了市場, 是市場化了的, 政府終于甩掉了包袱,樂得撒手不管.污水處理廠的運(yùn)營者也 就是投資者只需應(yīng)付或搞定環(huán)保部門的出水檢測就可以了. 甚至有的運(yùn)營者,檢測前處理,檢測后不處理,白天處理,晚上開閘發(fā)水,減少處理本錢從而獲得更大的利益.等到政府發(fā)現(xiàn)后即 使處分,

7、但對水環(huán)境的破壞已無法挽回,違背了建設(shè)污水廠的初衷.在處分方式上,以目前我國的現(xiàn)行法律,對于這樣的行為恐 怕只能由環(huán)保部門對污水廠進(jìn)行行政處分.例如罰款,罰輕了,經(jīng)營者根本不在乎；罰重了,只會得到一張白條.停業(yè)整頓或吊 銷執(zhí)照,這對真正市場經(jīng)濟(jì)下的自負(fù)盈虧的企業(yè)是致命的,但對污水廠還有發(fā)電廠、自來水廠不行,由于相比經(jīng)營者的損失, 政府和地方環(huán)境受到的損害更大更嚴(yán)重.更換運(yùn)營者？政府沒這個權(quán)利,別忘了污水處理廠是人家出錢建設(shè)的,經(jīng)營期內(nèi)擁有絕對的所有權(quán)和使用權(quán).可見,對于污水廠在經(jīng)營中弄虛作假的行 為,是很難防止商人都是追求利益的和較難杜絕政府處分 力度有限的.3.2污水廠運(yùn)營期間,運(yùn)營方與政府

8、及其他相關(guān)部門如市 政治理處、環(huán)保部門的排污處等在涉及雙方利益時如排污管 網(wǎng)或入水水質(zhì)是否正常等 可能出現(xiàn)的糾紛和扯皮現(xiàn)象. 污水廠 作為市政公用設(shè)施,其正常運(yùn)營必須廣泛的依靠政府如排污費(fèi) 的收取,但由于投資方運(yùn)營時間長,而污水廠和政府又不象其他市政設(shè)施如自來水廠那樣是附屬關(guān)系,難免在長時間的運(yùn) 營過程中,為了各自的利益產(chǎn)生糾紛和扯皮的現(xiàn)象.3.3從古代到現(xiàn)代,從國內(nèi)到國外,市政公用設(shè)施從古 代的城市設(shè)施到今天的電廠、水廠 不約而同的都是由統(tǒng)治者和 政府治理經(jīng)營,必然有他的道理.市政設(shè)施本身的不可停止、不 可替代、不以贏利為根本目的而效勞于群眾的的特性,與追求利潤、從事市場行為的企業(yè)有根本的不

9、同.我們的政府不能僅僅為了快上工程而把污水處理廠簡單的推向市場,給日后的治理埋下巨大的隱患.4 .工程在移交時也就是BOT中T-transfer 的風(fēng)險我國目前還沒有一座采用BOT模式建設(shè)的污水處理廠移交,而且由于近幾年才開始運(yùn)做該工程,所以未來十年也不會有污水處理廠移交除了合作失敗,政府無奈接手,比方長春匯津 污水廠.污水廠在移交中的風(fēng)險,存在的問題暫時還沒有顯現(xiàn), 但可以肯定移交的過程并不會順利.4.1 政府在污水廠BOT合同的擬訂中,關(guān)于移交環(huán)節(jié)沒有任 何經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)可以借鑒,這樣協(xié)議中關(guān)于移交的規(guī)定難免會有缺 漏；同時,污水處理廠在經(jīng)過漫長的 20年15或25年后,投 資者內(nèi)部和政府的主

10、管領(lǐng)導(dǎo)肯定發(fā)生了巨大的變化,當(dāng)初參與簽定BOT協(xié)議的當(dāng)事人不會參與該工程的移交.這樣,在工程移 交時政府和投資者很可能出現(xiàn)爭議和糾紛 .4.2 政府在接收污水廠時可能會面對兩種情況,一種是由于政府拖欠污水處理費(fèi)或者投資者認(rèn)為政府有其他違反協(xié)議的行 為,投資者拒絕移交.另一種情況,由于投資者在運(yùn)營期的最 后幾年,從自身利益角度,已沒有必要再做投入設(shè)備的維護(hù)和大修了,只要在政府手中再拿幾年的處理費(fèi)就可以了,移交時 污水廠已經(jīng)局部或全部喪失處理水平,投資者樂得將這個爛癱子 甩給政府.顯然這兩種情況都損害了政府的利益,但卻很難防止.4.3 隨著科學(xué)技術(shù)的開展和對環(huán)境保護(hù)研究的重視,污水處理工藝在20年

11、間一定會產(chǎn)生巨大的突破和開展,新工藝將擁有 更佳處理效果和更低處理本錢.20年前的處理工藝及設(shè)備還有沒有使用的價值.舉個例子,20年前的冰箱和今天的冰箱都能制 冷,舊冰箱依然可以使用,但“古董冰箱的日耗電是新冰箱的 三倍多,兩年下來多出的電費(fèi)也能夠買一臺新冰箱了.同樣,政 府接收的污水處理廠即便還可運(yùn)行,但相對新工藝很高的處 理本錢,還有運(yùn)行的必要嗎？建議政府將污水廠拆掉,在原廠址上再搞一個BOT吧.4.4 提前移交的可能.投資者在運(yùn)營相當(dāng)長的一段時間后, 投資已經(jīng)收回,并取得了一定的回報,由于某些原因設(shè)備陳舊 需要投入大量資金維護(hù)或更新或其他突變情況,覺得不再運(yùn)營更符合自身的利益,就很有可能

12、提前移交找各種理由提出移交 或干脆耍賴停產(chǎn).政府此時不想接收也得接收污水是不停的, 是必須要處理的.也就是說,在污水廠 BOT模式中,當(dāng)投資者 收回投資并取得一定利益后, 主動權(quán)就操縱在了投資者手中, 一 旦投資者甩手不干,政府只能無奈提前接收,令政府陷入被動和 為難.5.BOT中究竟是政府的算盤響還是投資者算盤精 ？政府是合理 吸收資金還是為自己套上 20年的負(fù)擔(dān)呢？5.1 世界上沒有免費(fèi)的午餐.外表上看,政府解決了建設(shè)資 金缺乏,不用花一分錢前期投入不算的話即建成了污水處理 廠,但在整個運(yùn)營期間付給投資者的費(fèi)用除去處理本錢,可以建假設(shè)干個污水處理廠.依照資本市場的游戲規(guī)那么,一個幾千萬甚至

13、上億的投資,經(jīng)營期只有 20年,那么不用是金融投資的操 盤高手,只要略懂得投資核算的人都知道,即便是投資回報相對穩(wěn)定政府擔(dān)保,但考慮相關(guān)因素利率、通漲、不可預(yù)知風(fēng)險 等后,該工程至少在10年以內(nèi)就需將所有投資收回.污水處理 廠工程也是一樣,業(yè)內(nèi)人都清楚處理的實(shí)際本錢和利潤是多大, 無論協(xié)議如何簽定,投資人要保證政府許諾的處理費(fèi)和保底入水 量在減去實(shí)際的處理本錢后,其利潤能在7、8年最多10年內(nèi)將投資全部收回,這樣投資者才會感興趣.所謂“ 20年才收回 投資并得到微利的宣傳,只能騙一騙外行人,圈里人是心知肚明的.換句話說,在運(yùn)營期內(nèi),不到十年時間政府就已經(jīng)將污水 廠的建設(shè)資金一分不少的付出了,而

14、隨后的十幾年當(dāng)?shù)卣?企業(yè)、居民每年將幾百萬打到了投資者的利潤帳戶上.這就容易解釋,為什么這么多投資者在出現(xiàn)政府賴帳的問題后依然對該工程 趨之假設(shè)鷲了.5.2 政府支付給投資者的污水處理費(fèi)其中含投資者的投資 回報,歸根結(jié)底是由當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和居民承當(dāng)?shù)?當(dāng)投資者獲得可觀回報的同時意味著企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)加重,也就是說環(huán)保本錢被人為的增加.在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū),政府確定采用BOT模式 建設(shè)污水處理廠時,根本沒有考慮對投資者投資回報的歸還能 力.這些地區(qū)向企業(yè)和居民收取的排污費(fèi)很少甚至不收 ,支 付污水廠最根本的處理本錢都很吃力,如果再加上投資者的運(yùn)營利潤和投資回報,那么污水廠運(yùn)營的 20年,政府就要

15、勒緊腰帶 還錢了,結(jié)果無疑使本就困難重重的地方經(jīng)濟(jì)雪上加霜.5.3 近幾年,國內(nèi)環(huán)保企業(yè)已經(jīng)擁有了相當(dāng)?shù)募夹g(shù)力量和工 程經(jīng)驗(yàn),污水處理的相關(guān)工藝和設(shè)備已不再神秘,對于國外的技 術(shù)和設(shè)備依賴性大大降低,目前污水廠運(yùn)營中的處理本錢比兩年 前降低了 20%以上,未來隨著自有技術(shù)和處理設(shè)備、耗材曝 氣頭等國產(chǎn)化的增強(qiáng),可以斷定,污水處理本錢將進(jìn)一步減少 投資者的利潤自然也相應(yīng)的增加,由于 BOT協(xié)議里對于付給投 資者的處理費(fèi)是只升不降的隨電費(fèi)漲價而按比例漲等,.可見技術(shù)的開展和處理本錢的降低并沒有給老百姓帶來實(shí)惠.5.4 最后,用兩個反問句把政府運(yùn)營污水廠中經(jīng)濟(jì)利益上的 得失簡單化.A如果污水廠的運(yùn)營

16、是有經(jīng)濟(jì)效益的如沿海興旺地區(qū)排污費(fèi)收的較高、或處理后的中水回用賣給企業(yè),那么政府為什么要把這個金娃娃污水廠送給別人呢？B如果污水廠的運(yùn)營是賠錢的如收取的排污費(fèi)很低又沒有中水回用 ,為了保證正常運(yùn)行,政府要額外貼錢給污水廠, 那么政府為什么要使本已不輕的地方財政負(fù)擔(dān)重上加重呢？如采用BOT,政府不僅在根底處理本錢上貼錢,另一方面還要貼錢付給投資者運(yùn)營收益 和投資回報.小結(jié):BOT模式出現(xiàn)在上世紀(jì)九十年代初,被一些興旺國家 在根底設(shè)施建設(shè)方面所運(yùn)用,目前仍屬于新事物,還存在爭議,美國、日本、歐洲等地區(qū)在該模式的操作細(xì)節(jié)上也有不同.尤其 是在市政公用事業(yè)的運(yùn)用中, 所出現(xiàn)的問題使率先操作該工程的 興

17、旺國家也在反思.目前國內(nèi)沒有一個污水處理廠 BOT工程的整體結(jié)束從 B O T,中途失敗的例子卻很多.而且有關(guān)BOT的法律還是空白,對于投資者違反協(xié)議的行為無法進(jìn)一步追究責(zé)任.但是許 多地方政府把BOT作為推進(jìn)市政設(shè)施市場化的旗幟,具深層原 因是迎合了某些領(lǐng)導(dǎo)在政績和業(yè)績方面的短期需求,把煩惱留給下屆政府這屆政府不用掏錢卻出了成績,反正還錢是下屆、下下 屆政府的事,到時能不能還得上、負(fù)擔(dān)重不重是他們要頭痛的問 題,而從長遠(yuǎn)看吃虧的還是政府,是當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和老百姓.在 長春匯津的案例中,就是由于新一屆政府對于污水廠帶來的沉重 財政負(fù)擔(dān)和經(jīng)營者得到的暴利終于無法承受忍受,單方面撕毀了 BOT協(xié)議,結(jié)

18、果雙方對箭公堂,兩敗俱傷.政府不僅在經(jīng) 濟(jì)上損失極大,而且損害了自身的形象和信譽(yù).總之,在確定污 水處理廠建設(shè)的融資模式時, 地方政府一定要從各個角度認(rèn)真論9 證分析,熟悉到BOT模式到來的種種弊病,否那么只能是“播下龍種收獲跳蚤臺灣媒體和居民對臺灣最大的 BOT工程環(huán)島高 鐵的嘲笑和評價.BT模式BT模式,即城市污水處理廠由地方政府立項(xiàng),建設(shè)資金全部 由投資人墊款建設(shè),建成后即交由政府相關(guān)部門運(yùn)營, 投資人不 占股份,不參與運(yùn)營收益.建設(shè)資金由地方政府在 5-6年內(nèi)分期 歸還.此種模式與BOT模式比擬,優(yōu)勢為：1.同樣解決了政府在工程建設(shè)中的資金壓力, 政府無需投 入資金即建成了城市污水處理

19、廠. 與BOT模式相比,還款期縮短, 政府對投資者獲得的投資回報很容易計算和限制, 投資者的利潤 減少.2.工程前期工作,操作更加標(biāo)準(zhǔn)、成熟,風(fēng)險降低、融資 本錢大大減少.政府運(yùn)做污水廠BT工程與其他國有產(chǎn)權(quán)工程的前 期工作根本相同,只不過是付款方式不同工程竣工使用后才開 始付款,并分幾年歸還,政府操作起來得心應(yīng)手.同時與 BOT 模式相比,由于投資者不參與污水廠的運(yùn)營,減少了雙方商務(wù)談判的煩瑣和隨之而來的一系列條款與協(xié)議,自然時間和投入也大為減少.3.污水廠建成后,即交由政府運(yùn)營,納入市政整體水循環(huán)10 體系,規(guī)劃、運(yùn)營、治理、維護(hù)主體當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一,收費(fèi)合 理,治理標(biāo)準(zhǔn),將更好的保證污水廠正

20、常的運(yùn)行.污水處理廠作 為市政公用設(shè)施,其根本作用是保證城市功能,保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境, 政府會以此作為污水廠的經(jīng)營核心BOT模式中,投資者是以贏 利為核心,協(xié)調(diào)各部門、各企業(yè)與污水廠的關(guān)系,防止了可能 出現(xiàn)的糾紛.4,卸掉減輕了政府的財政負(fù)擔(dān),并可從污水處理廠的 運(yùn)營中獲得可觀的收益.4.1在極少數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),向企業(yè)和居民收取的排污費(fèi)很 低甚至沒有,如果由投資者運(yùn)營BOT,除去處理本錢額外付 給投資者的運(yùn)營費(fèi)用和投資回報將令政府不堪負(fù)重,而由政府運(yùn)營,只需付出最根本的處理本錢, 政府的壓力和負(fù)擔(dān)顯然大大的 減輕.4.2在大局部地區(qū),政府收取的排污費(fèi)已能保證污水處理的 本錢,政府無需財政補(bǔ)貼,污水廠

21、完全能夠自給自足.例如,遼 寧某城市,政府收取的排污費(fèi)除去相關(guān)費(fèi)用 管網(wǎng)維護(hù)等其他費(fèi) 用后,實(shí)際用于污水廠0.6元/噸,而噸水處理的全部本錢為 0. 35元左右,每處理一噸水,政府可以獲利 0.25元,如果污水 廠的規(guī)模是5萬噸/日,那么污水廠一年的收益將 365萬元可 以把這局部收益用于污水管網(wǎng)的維護(hù)和改造或其他環(huán)保設(shè)施.4.3如果在污水處理的根底上能夠使中水回用中水的售價為0.9元,那么污水處理廠給政府帶來的收益將更加巨大.ii小結(jié)：國內(nèi)已經(jīng)有幾十家采用BT模式建設(shè)的城市污水處理廠工程取得了成功,目前均運(yùn)行穩(wěn)定、經(jīng)營正常.這與 BOT模式雨點(diǎn)小、雷聲大,建成的少、半途而廢的多,負(fù)面新聞不斷形成了鮮明的比照.經(jīng)濟(jì)效益比擬1.污水廠處理規(guī)模5萬噸/日；2.