從我市法律服務市場現(xiàn)狀淺談我國法律服務市場規(guī)范

1、從我市法律服務市場現(xiàn)狀淺談我國法律服務市場規(guī)范小題：我國法律服務市場主體雜亂，競爭無序，現(xiàn)狀混亂。制度上的嚴重缺陷是其根源，對法律服務市場的管理不力是其重要原因?；鶎臃煞账头煞展ぷ髡咧贫缺仨氂枰哉?、規(guī)范。小序：法律服務有雙重概念，一是指法律人向社會提供的法律方面的有償服務；二則僅指律師和律師事務所向社會提供的法律方面的有償服務。西方多指后者，我國皆指前者。對概念的不同詮釋，代表著不同的法律服務制度的構建模式。任何制度皆源于價值取向及規(guī)范對象的實際情況。我國法律服務需求總量較西方有限，但律師隊伍更顯不足。立法者見我國律師尚不能完全滿足社會需求，同時律師隊伍的壯大亦尚需時日，便采取了多

2、種主體，多層次，又相互交錯的法律服務制度。但是，同一市場，不同主體、不同要求、不同規(guī)范、不同責任，難免發(fā)生混亂無序。從當前我市法律服務市場之混亂即可見一斑。本人試從我國法律服務制度的構建，結合我市目前法律服務市場之現(xiàn)狀，尋找缺陷與弊端，暢想改觀。關鍵詞：律師，律師事務所，法律服務工作者，基層法律服務所，司法行政機關第一章：我國法律服務制度的構建就目前法律規(guī)定允許專業(yè)從事有償法律服務的主體包括律師，基層法律服務工作者、公證員、企業(yè)法律顧問、專利代理人、商標代理人、企業(yè)登記代理人、土地登記代理人，集體科技企業(yè)產權界定資格，基本建設大中型項目招標投標代理資格，國有資產產權法律事務資格等十余種。與現(xiàn)行

3、法律服務制度相關的法律和規(guī)章包括1996年律師法（2000年修改）；1982年國務院公證員暫行條例；1991年鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則，1997年國家計委，司法部鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務收費管理辦法，2000年司法部基層法律服務所管理辦法，基層法律服務工作者管理辦法； 1997年國家經貿委企業(yè)法律顧問管理辦法；1991年國務院專利代理條例；1996年國家工商局企業(yè)登記代理機構管理暫行辦法；2000年國家工商管理局商標代理管理辦法；2002年國土局土地登記代理人職業(yè)資格制度暫行規(guī)定等等。由此可見，我國法律服務制度采取的是的：服務主體多種多樣，服務領域部門分割，并互有交錯的構建模式。但普遍認為目前一般法律服務

4、領域的服務主體主要是：律師和法律服務工作者。第二章 質疑現(xiàn)行基層法律服務制度律師和律師事務所是法律服務的核心主體，現(xiàn)代法律服務制度也應當是以律師制度為核心的。對此觀點幾乎是沒有爭議的。法律服務制度的發(fā)展實際上就是律師制度的發(fā)展，任何暫時的，或輔助的法律服務制度如果阻礙了律師制度的發(fā)展，就必然阻礙了整個法律服務制度和法律服務市場的發(fā)展。因此，筆者認為：能否滿足法律服務市場的客觀需求，能否保證律師制度的正常發(fā)展，是評價一個輔助性的法律服務制度是否可行，和是否必要的兩個不可或缺的標準?；鶎臃煞罩贫仁菑?0年代初開始創(chuàng)立的?？陀^的說，在當時我國律師制度初建，現(xiàn)有的律師隊伍尚不能滿足社會法律服務需求

5、的情況下。作為必要的補充，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務機構，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務工作者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，企事業(yè)單位，公民和其他組織提供必要的法律服務，是符合當時的社會環(huán)境和法制發(fā)展的需要的。但是在律師法頒布實施以后，在我國律師制度，和律師隊伍已經得到一定發(fā)展時，基層法律服務制度客觀存在的必要性已經縮小，甚至在某些法律服務領域，和地域已經不存在必要性，而且在一些法律服務領域已經失去了執(zhí)業(yè)的合法性。因此，針對目前法律服務市場的現(xiàn)狀，和我國律師隊伍的發(fā)展情況，基層法律服務制度應當且必須進行限制。但司法部卻未能從整個法制環(huán)境和法律服務市場的客觀實際出發(fā)，無視立法法律師法規(guī)定，延續(xù)并擴張法律服務所建設。并于2000 年發(fā)布基層

6、法律服務所管理辦法、基層法律服務工作者管理辦法予以鼓勵和保障。筆者認為現(xiàn)行的基層法律服務制度有以下違法和不當之處：（一）業(yè)務領域1996 年頒布實施的律師法第46條第二款規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書，為牟取經濟利益從事訴訟代理或者辯護業(yè)務的，由所在地的縣級以上地方人民政府司法行政部門責令停止非法執(zhí)業(yè)，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下罰款。”由此不難看出，從事有償訴訟代理和辯護法律服務的條件是取得律師執(zhí)業(yè)證書。反之，沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書從事有償訴訟代理和辯護業(yè)務的即屬違法。這表現(xiàn)出我國在訴訟代理和辯護法律服務領域實行的是律師壟斷制度。但是，司法部1997年頒布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務收費管理

7、辦法第三條卻規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所提供下列法律服務，應按規(guī)定的收費標準向委托人收取法律服務費：（三）代理參加民事，行政訴訟活動?！蓖瑫r，2000年司法部又發(fā)布實施基層法律服務所管理辦法，該辦法第三條規(guī)定：“基層法律服務所依照司法部規(guī)定的業(yè)務范圍和執(zhí)業(yè)要求，面向基層的政府機關，群眾自治組織，企業(yè)事業(yè)單位，社會團體和承包經營戶、個體工商戶、合伙組織，以及公民提供法律服務，維護當事人的合法權益，維護法律的正確實施，促進社會穩(wěn)定，經濟發(fā)展和法制建設?！鄙鲜鲆?guī)定明確允許基層法律服務所從事除刑事辯護以外的幾乎所有法律服務領域。我國立法法第七十一條規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律和國務院的行政法規(guī)

8、、決定、命令的事項?！蓖瑫r，第79條第二款規(guī)定： “法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”從此我們可以肯定司法部就基層法律服務所的服務領域所做規(guī)定是違反立法法和律師法的，是沒有適用效力的。通過以上分析，筆者認為基層法律服務制度和律師制度之間在業(yè)務領域方面的法律規(guī)定上存在明顯矛盾。司法部應當根據立法法和律師法規(guī)定對基層法律服務的服務領域進行限制。（二）服務地域基層法律服務所產生于1987年司法部發(fā)布的關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的暫行規(guī)定。顧名思義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的服務地域就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但該暫行規(guī)定第十一條卻規(guī)定：“城市街道法律服務所，可參照本規(guī)定執(zhí)行。”將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的服務地域直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展到城市街

9、道。2000年司法部基層法律服務所管理辦法第七條又規(guī)定：“設立基層法律服務所，應當以農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為單位設立；根據需要也可以以城市的街道行政區(qū)劃為單位設立，但在一個行政區(qū)劃內只能設立一個法律服務所?！币陨弦?guī)定至少可以說明：基層法律服務所的服務地域應是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，以城市為輔并予嚴格限制的。但從我市現(xiàn)狀來看，城市街道尤其是法院門口及附近法律服務所林立。每一個街道行政區(qū)劃均不止一個，甚至多個法律服務所。實際上法律服務所服務地域的重心已經客觀的轉至城市。導致這種現(xiàn)象發(fā)生的原因不是市場價值規(guī)律，而僅是利益驅動和對市場價值規(guī)律的不正當利用，以及司法行政機關的管理、監(jiān)督不力。通過以上分析，筆者認為基層法

10、律服務的服務地域，違背了該制度創(chuàng)設的初衷，其法律服務地域重點應放在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)等律師法律服務目前尚不能覆蓋的地域。就全國絕大多數的城市而言，律師可以提供的法律服務已足以覆蓋，因此基層法律服務地域完全可以限制在城市以外。就此問題，司法部部長張福森在2002年年會上已經明確的提出。目前的關鍵只是如何解決制度上的銜接問題和原先已設立機構的處理問題。（三）法律服務機構的性質和設立律師的執(zhí)業(yè)機構是律師事務所?；鶎臃煞展ぷ髡叩膱?zhí)業(yè)機構是基層法律服務所。兩種法律服務機構的服務領域以及地域如上所述區(qū)別不大。但二者在機構性質及設立條件上卻大相徑庭。1.機構性質：根據2000年司法部基層法律服務所管理辦法規(guī)定：“

11、基層法律服務所是依據本辦法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執(zhí)業(yè)機構?！薄盎鶎臃煞账凑帐聵I(yè)法人體制進行管理和運作，獨立承擔民事責任?！睘槭裁磳⒒鶎臃煞账男再|規(guī)定為“事業(yè)法人”？唯一可以找到的依據，或可能的依據是2000年基層法律服務所管理辦法第三條的規(guī)定：“基層法律服務所接受縣級司法行政機關或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所的委托，協(xié)助開展基層司法行政工作。”關于該條所規(guī)定的“協(xié)助司法行政機關或司法所開展的司法行政工作”具體有那些，卻沒有相關規(guī)定。但是，有一點是非常明確的，即基層法律服務所的主要或絕對主要的業(yè)務是向社會提供法律服務，它是一個從事有償法律服務的社會法律服務組

12、織，不是以協(xié)助司法行政機關或司法所開展司法行政工作為主業(yè)，或只向政府機關提供法律支持，或向社會提供無償法律援助的政府機構，事業(yè)單位，或社團組織。正如司法部關于北京市司法局關于“律師同時在一個律師事務所又在另一個法律服務所執(zhí)業(yè)”是否適用“同時在兩個以上律師事務所執(zhí)業(yè)”問題的請示的答復中所述：“基層法律服務所與律師事務所在業(yè)務范圍上基本相同，從法律的角度看，可視其為性質相同的法律服務機構?！备鶕陨戏治?，筆者認為：基層法律服務所按照事業(yè)法人體制進行運做和管理，但實際從事的卻主要是有償法律服務這一市場經營活動，這兩方面是嚴重矛盾的。僅以國有資產投入的性質將其同意定性為“事業(yè)法人”，對基層法律服務所制

13、度的良性發(fā)展，和對保護法律服務相對人的合法利益均是非常不利的。2.設立條件：律師法規(guī)定：律師事務所應當具備下列條件：有自己的名稱，住所，章程；有十萬元以上人民幣的資產；有符合本法規(guī)定的律師，并且需省級以上人民政府司法行政部門審核，頒發(fā)律師事務所執(zhí)業(yè)證書。而基層法律服務所管理辦法規(guī)定：“設立基層法律服務所應當具備下列條件：有規(guī)范的名稱和章程；有三名以上符合司法部規(guī)定條件、能夠專職從也的基層法律服務工作者；有固定的執(zhí)業(yè)場所和必要的開辦資金?！薄盎鶎臃煞账脑O立實行司法行政機關核準登記制度，核準登記由地級司法行政機關負責”?？梢?，在設立條件上律師事務所的設立條件和程序是相對嚴格的。而基層法律服務

14、所的設立沒有最低投資限額的限制，同時也沒有其他實質性限制。毫無資產保證，設立條件和程序簡單，但同時其機構性質卻是事業(yè)法人，獨立承擔責任。極其容易導致設立的任意性和經營的隨意性。目前法律服務工作者和法律服務所泛濫于全市，乃至全國 ，設立制度上的缺陷是其根源。3.法律服務機構的組建根據基層法律服務所管理辦法規(guī)定：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所可由縣級司法行政機關組建，也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組建。（2）城市法律服務所由街道辦事處在市、區(qū)級司法行政機關指導下組建。（3）縣級司法行政機關或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以組建地方人民政府核撥事業(yè)編制和事業(yè)經費的基層法律服務所?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處、縣級司法

15、行政機關均可組建基層法律服務所。如此多門多類的組建方式，如果沒有嚴格的制度規(guī)范，勢必導致重復組建，任意組建。筆者認為，基層法律服務所應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處統(tǒng)一組建，司法行政機關不得自行組建。司法行政機關作為法律服務機構的設立審核機關，并且又是法律服務市場的行政管理者，不應作為組建者出現(xiàn)。否則，既是組建者，又是審核設立機關，同時又是監(jiān)督管理者，甚至常常又是收益者。在制度上根本無法保證設立的必要性，合法性，監(jiān)督和管理的有效性。（四）執(zhí)業(yè)條件律師法規(guī)定律師執(zhí)業(yè)應取得律師資格證或法律職業(yè)資格證，并在律師事務所實習一年。學歷要求自2001年律師法修改后已變?yōu)椤案叩仍盒７▽W本科以上學歷”。根據200

16、0年司法部基層法律服務工作者管理辦法規(guī)定：基層法律服務工作者應當具備基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格，并在基層法律服務所實習滿6個月，被該所鑒定合格的。學歷要求高中或者中等專業(yè)以上學歷。二者業(yè)務知識和技能上的差距是顯而易見的，這正是二者本質的區(qū)別。目前，僅符合基層法律服務工作者管理辦法規(guī)定的條件，沒有經過專業(yè)系統(tǒng)的學習法律知識的大多數法律服務工作者是否能夠勝任其所擔任的法律服務工作是不容樂觀的。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所制度創(chuàng)設之初不同，整個法制環(huán)境，法律制度，以及社會對法律服務的要求均不可同日而語。但司法部對基層法律服務工作者的素質要求并沒有作任何相應適當的提高。如此，不具備必要的法律知識，“維護當事人的合

17、法權益，維護法律的正常實施，促進社會穩(wěn)定，經濟發(fā)展和法制建設”便只能是一句空話。所引發(fā)的嚴重后果已經客觀的擺在了眼前。因此，筆者認為：適當的提高基層法律服務工作者的準入條件是非常必要，并完全可行的。（五）執(zhí)業(yè)管理制度律師和律師事務所有一套相對完善的執(zhí)業(yè)制度，并且律師執(zhí)業(yè)證來之不易，合伙律師對律師事務所債務承擔連帶責任，律師和律師事務所普遍管理較為嚴格。而法律服務工作者和基層法律服務所沒有行之有效的執(zhí)業(yè)制度，法律服務工作者證來之容易，基層法律服務所設立隨意并且法律服務所是事業(yè)法人承擔獨立責任。法律服務工作者和基層法律服務所普遍管理松懈。行政管理方面，司法行政機關是其監(jiān)督管理機關。對于律師和律師事

18、務所而言普遍不存在利益關系，司法行政機關可以實施行之有效的行政管理監(jiān)督。但是對于基層法律服務所大多是由基層司法行政機關投資組建，并享有收益。由基層司法行政機關對由其組建的基層法律服務所進行處罰，對其享有收益的基層法律服務所進行處罰和監(jiān)督，在制度上是嚴重矛盾的，這種制度的正常運行是無法保證的，監(jiān)督和管理的有效性則更是無法保證的。因此，筆者認為：為保證司法行政機關對基層法律服務所和基層法律服務工作者的有效管理和監(jiān)督，則基層司法行政機關應當不得自行組建基層法律服務所，并不得從基層法律服務所營業(yè)收入或營業(yè)利潤取得收益。而應當統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處在基層司法行政機關的指導監(jiān)督下組建，并由地級司法

19、行政機關依法審核，方可獲準執(zhí)業(yè)。獲準執(zhí)業(yè)后基層司法行政機關不參與其內部管理，營業(yè)收入或利潤分配，只從外部進行管理監(jiān)督和指導。綜上所述：我國的法制環(huán)境，法律制度的完善程度，律師制度、律師隊伍的成熟程度，社會對法律服務的需求，已經較基層法律服務制度創(chuàng)建之初有了根本改變?；鶎臃煞罩贫葢斠勒占榷ǖ牧⒎▋r值趨向建設社會主義法治國家，隨著規(guī)范對象和環(huán)境條件的變化而進行必要的修正，甚至廢除。如上所述，就基層法律服務制度司法部的有關規(guī)定存在嚴重的缺陷和不足。制度上的缺陷，加之制度執(zhí)行的不力，其危害是驚人的。第三章：我市法律服務市場現(xiàn)狀在我市，乃至全國，律師作為法律服務核心力量已深入人心，并在現(xiàn)實法律生活

20、中起到了重要作用。律師隊伍已經得到了壯大。目前我市律師事務所已達個，執(zhí)業(yè)律師已達三百余名，已取得律師資格或法律執(zhí)業(yè)資格的人員已多達 名。我市律師和律師事務所的數量已經完全可以滿足我市法律服務市場的客觀需要。但于之相映的基層法律服務所的發(fā)展更是驚人迅速。其執(zhí)業(yè)人員，執(zhí)業(yè)機構的數量遠遠超過了律師和律師事務所，有些地方甚至較之多出近十倍。一系列問題應運而生基層法律服務問題是我市法律服務市場中存在的諸多問題中，最為嚴重，最為突出，危害最為明顯。一、法律服務所的設立混亂盡管基層法律服務所管理辦法多有弊端，但對其設立還是規(guī)定了必要的設立條件和設立程序。根據2000年司法部基層法律服務所管理辦法規(guī)定，司法行

21、政機關只能設立有事業(yè)編制和核撥事業(yè)經費的法律服務所，并且必須依法成立取得基層法律服務所執(zhí)業(yè)證方可執(zhí)業(yè)。我市絕大多數的由司法行政機關組建的所謂基層法律服務所都是沒有經過合法的設立程序非法設立的非法機構。有的采用核準登記一個法律服務所（或稱法律服務中心），然后在其下又設立多個，甚至十幾個法律服務機構的做法，規(guī)避法律?；鶎臃煞账貜驮O置，違法設立現(xiàn)象嚴重。其責任甚是明了：司法行政機關在其非法設立的活動中起到了決定性作用，并且沒有盡到對法律服務市場的規(guī)范和管理責任。二、基層法律服務所執(zhí)業(yè)混亂我市基層法律服務所執(zhí)業(yè)混亂，表現(xiàn)在以下方面：1. 基層法律服務機構名稱混亂根據2000年基層法律服務所管理辦

22、法第九條規(guī)定：“基層法律服務所只準使用一個名稱。名稱應當由以下三部分內容依次排列組成：縣級行政區(qū)劃名稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃名稱，法律服務所?！蔽沂谢鶎臃煞账拿Q普遍不合法。有稱區(qū)148法律服務中心，有稱區(qū)法律事務所，有稱（字號）法律事務所，有稱（字號）法律服務所，少見合法規(guī)范的。2. 基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)稱謂混亂根據基層法律服務工作者管理辦法規(guī)定，基層法律服務工作者的執(zhí)業(yè)稱謂應是“法律服務工作者”。而我市許多法律服務所在代理合同上竟以“律師”身份出現(xiàn)，許多法律服務工作者在名片上載明，或向法律服務相對人介紹自己是律師。以上兩種名稱和稱謂上的混亂，導致了法律服務相對人發(fā)生混淆和誤認，不能區(qū)

23、別律師事務所、律師和法律服務所、法律服務工作者。目前，全國已發(fā)生數例法律服務工作者以律師名義違法辦案，但媒體卻以律師如何如何報道的案例。3. 收費，接案，辦案混亂。雖然司法部對基層法律服務所有明確的收費管理辦法，但卻難以執(zhí)行。許多基層法律服務所收費只開具收據或收條，不開甚至跟本就沒有正式發(fā)票。收費時高時低，毫無標準可言。并且在辦案過程中，巧立名目收取委托人費用。在接案方面，包打官司，自我吹噓，使用介紹人并給予提成，是極普遍的現(xiàn)象。基層法律服務工作者由于普遍不具備較高的法律知識水平，難以保證辦案質量，不能良好的保護委托人的合法權益。違法辦案現(xiàn)象普遍。三、大量非法執(zhí)業(yè)者涌入法律服務市場由于我國訴訟

24、法對訴訟代理人要求的條件過于寬泛，幾乎毫無限制。同時法律服務市場混亂，司法機關一般也不注意公民代理，或律師代理的真實性，導致許多非法執(zhí)業(yè)者大量涌入法律服務市場，對我市法律服務市場的良性運行造成了嚴重沖擊。上述法律服務市場的混亂不可避免的造成了以下嚴重后果（一）法律服務市場的惡性競爭服務市場主體混雜，大量非法執(zhí)業(yè)者和非法機構涌入，不可避免的發(fā)生價格，案源等全方位的惡性競爭。大量法律服務工作者，以及非法執(zhí)業(yè)者冒用律師名義，敗壞律師名譽，不擇手段搶奪案源。使得對法律服務的社會評價不斷降低。（二）影響律師隊伍的正常發(fā)展1.影響了律師新生代的生存和發(fā)展由于法律服務所主要涉足的法律服務市場中下游領域，剛剛進入律師行列的年輕律師面臨如此之惡劣競爭態(tài)勢，根本無法保證其自身生存。許多律師新生力量不得不在艱苦的環(huán)境中掙扎，最后不得已只有退出。2.影響律師和律師事務所的長遠發(fā)展律師和律師事務所面對殘酷的惡性競爭，不得不采取必要措施解決惡劣競爭導致的生存和發(fā)展困難。再這種條件下，律師和律師事務所在普遍勢力較弱的情況下，無法采取長遠的發(fā)展思路。（三）加劇了司法腐敗不擇手段的惡性競爭，不僅僅影響到了法律服務主體，而直接影響到整個法制環(huán)境。當市場之無序導致以正常合法的途徑無法滿足經營甚至生存需要，非法行為自然而生，并必然愈演愈列，于司法腐敗結合亦是發(fā)展必然。四、整體減弱了我市法律服務業(yè)的