我國(guó)電力法需要確立新的制度體系

1、我國(guó)電力法需要確立新的制度體系 摘要我國(guó)電力法的立法基礎(chǔ)已發(fā)生了重大變化。本文擬在探索性地概括出我國(guó)電力法的體系框架的基礎(chǔ)上提出電力法修訂的主要方向及內(nèi)容，對(duì)相關(guān)制度的系統(tǒng)構(gòu)建提出幾點(diǎn)立法對(duì)策建議。 關(guān)鍵詞電力法制度立法 AbstractThelegislativebaseofourelectricpowerlawhasvariedgreatly.Thearticleplanstoexploringlyrecapitulatesystemframeofourelectricpowerlaw.Then,itbringsforwardleadingdirectionsandcontentsfore

2、lectricpowerlawamendment. KeyWordselectricpowerlawsystemlegislation 我國(guó)現(xiàn)行電力法是1995年12月28日由八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過，并于1996年4月1日起施行的。這一法律共十章七十五條，對(duì)電力建設(shè)、電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電價(jià)與電費(fèi)、農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電、電力設(shè)施保護(hù)以及相關(guān)的法律責(zé)任等作出了具體規(guī)定。 電力法自實(shí)施以來，在保障和促進(jìn)電力事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)電力需求方面發(fā)揮了積極作用。但隨著電力體制改革的推進(jìn)，我國(guó)電力法制建設(shè)不能夠滿足當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的要求?，F(xiàn)行的電力法律法規(guī)已嚴(yán)重

3、滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和電力體制改革的需要，電力法律法規(guī)與其他部門法之間發(fā)生沖突，法律責(zé)任制度不夠完善，立法上缺少爭(zhēng)議處理機(jī)制的規(guī)定等。 要想建立競(jìng)爭(zhēng)、有序的電力市場(chǎng)，迫切需要對(duì)現(xiàn)行電力法進(jìn)行修改。電力立法的理念及原則要以具體的制度作為支撐。修改后的電力法應(yīng)建立以下制度體系： 一、建立經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度 我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！焙暧^調(diào)控是經(jīng)濟(jì)法的突出功能，其他傳統(tǒng)部門法都無法承擔(dān)這一任務(wù)。修改后的電力法要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，全面協(xié)調(diào)電力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)、資源有效利用等目標(biāo)之間的關(guān)系，使之互相促進(jìn)。摒棄傳統(tǒng)的投資項(xiàng)目審批制和所謂的核準(zhǔn)制的弊端，按照公開、透

4、明、科學(xué)、民主的原則，實(shí)行誰決策、誰負(fù)責(zé)的法律責(zé)任。建立重大決策的程序制度，實(shí)現(xiàn)由行政手段調(diào)控為主向法律手段調(diào)控為主的跨越，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范的根本性轉(zhuǎn)變。為電力改革提供法律保障，使利益各方對(duì)改革有一個(gè)預(yù)期，有效避免停滯和混亂。 二、建立電力行政執(zhí)法制度 要進(jìn)一步明確各電力行政管理部門的權(quán)責(zé)，規(guī)范國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的綜合執(zhí)政能力，從根本上克服行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力利益化、利益主體集團(tuán)化的惡性怪圈，抓住當(dāng)前改革和發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，真正理順電源的發(fā)展速度和電網(wǎng)的發(fā)展方向。 電力法的執(zhí)法主體是各級(jí)政府行政部門，從執(zhí)法行為上，要將行政許可、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、行政處理及處罰與行政復(fù)議、

5、行政訴訟、國(guó)家賠償或補(bǔ)償?shù)确芍贫冉Y(jié)合運(yùn)用，強(qiáng)化監(jiān)管職能和協(xié)調(diào)職能，實(shí)現(xiàn)許可、監(jiān)督、處理等法律手段的制約性和建設(shè)性。從執(zhí)法程序上，要確立公開、公正、聽證、說明理由、排除偏私、時(shí)限等最基本的公正程序制度，從程序上防止克服濫用行政權(quán)力的可能，保證透明度和公眾參與度。 按照國(guó)家電監(jiān)會(huì)2007年立法工作計(jì)劃，電力行業(yè)八大重點(diǎn)立法項(xiàng)目已正式啟動(dòng)，列入本年度計(jì)劃的八個(gè)重點(diǎn)立法項(xiàng)目分別為：制定電力監(jiān)管報(bào)告規(guī)定、供用電監(jiān)督資格證管理辦法、發(fā)電企業(yè)監(jiān)管辦法、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和電量收購監(jiān)管辦法、電力可靠性監(jiān)管辦法、電力建設(shè)施工安全監(jiān)管辦法，修訂電力安全監(jiān)管辦法和電力安全生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)定。 此外，電監(jiān)會(huì)還將抓緊研

6、究電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)聽證規(guī)定、電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政復(fù)議與行政應(yīng)訴規(guī)定等9件立法項(xiàng)目。這些工作對(duì)電力法、電力設(shè)施保護(hù)條例、電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例、電力供應(yīng)與使用條例的修改會(huì)起到積極推動(dòng)作用。 三、建立電力市場(chǎng)主體制度 國(guó)有企業(yè)的改革動(dòng)向，與電力企業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。然而，電力企業(yè)至今仍未按照現(xiàn)代企業(yè)制度改制成為真正的市場(chǎng)主體，電力市場(chǎng)仍然是單一購買模式，尚未形成公平、競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。 電力市場(chǎng)建設(shè)必須有獨(dú)立的、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的電力企業(yè)，但目前我國(guó)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)施的是層層國(guó)有全資子公司的模式，發(fā)電企業(yè)國(guó)有資本一股獨(dú)大的現(xiàn)象又十分普遍，全國(guó)絕大部分地市供電公司都是省電力公司的分公司，不具備獨(dú)立的法人地位和市場(chǎng)主體資格

7、。 按照我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，電力市場(chǎng)的主體必須是依法成立，具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有相應(yīng)的責(zé)任能力的獨(dú)立性法人。才能在公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被賦予獨(dú)立的法人地位和市場(chǎng)主體資格。要抓緊建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動(dòng)資產(chǎn)重組，培育市場(chǎng)主體。 因此，電力市場(chǎng)主體制度的建立，首先要明確發(fā)電企業(yè)、輸電企業(yè)、配電企業(yè)和售電企業(yè)的分類及其地位；其次要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)通暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；第三要推進(jìn)投資主體多元化，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。 四、建立電力監(jiān)管制度 在我國(guó)建立依法、獨(dú)立、公正、透明、誠(chéng)信的電力監(jiān)管制度，是電力監(jiān)管制度所面臨的的首要問題。需要從以下幾個(gè)方面加以解決。 （一）明確電監(jiān)會(huì)的法

8、律地位。電監(jiān)會(huì)在成立之初就面臨“無法可依”的窘境。雖然電監(jiān)會(huì)行使職能的權(quán)力已被賦予，但這些權(quán)力卻掌握在不同的部門手中。在舊有的電力行業(yè)管理格局中，項(xiàng)目審批、價(jià)格管理屬計(jì)委，產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)管理屬國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，企業(yè)財(cái)務(wù)管理屬財(cái)政部。 首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授、電力改革專家劉紀(jì)鵬指出：“只有在取消目前國(guó)家計(jì)委的行政審批電價(jià)和還本付息電價(jià)的基礎(chǔ)上，電監(jiān)會(huì)的作用才能真正發(fā)揮出來?！?但與此相比電力法的滯后，卻使電監(jiān)會(huì)下一步的工作漸行漸難。積極倡導(dǎo)電力法的修改，明確電監(jiān)會(huì)的法律地位是當(dāng)務(wù)之急。 （二）明確監(jiān)管職能。1996年頒布實(shí)施的電力法，在電力體制改革取得實(shí)質(zhì)性步伐后，其可操作性差和政企不分、壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

9、等很多地方已與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。其中，關(guān)于電力環(huán)保、對(duì)可再生能源的制度設(shè)計(jì)、電價(jià)的規(guī)定、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)定等，難以尋找到法律依據(jù)。電價(jià)審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資管理、成本監(jiān)控等監(jiān)管內(nèi)容，環(huán)環(huán)相扣，必須密切協(xié)同，才能取得預(yù)期的監(jiān)管效果。 電力監(jiān)管是專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的現(xiàn)代管理方式。當(dāng)前，應(yīng)抓緊理順電監(jiān)會(huì)與有關(guān)政府部門的關(guān)系，樹立監(jiān)管權(quán)威，賦予電監(jiān)會(huì)實(shí)現(xiàn)履行電力監(jiān)管的職權(quán)，并按照依法、獨(dú)立、公開的原則，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管行為。 （三）明確監(jiān)管技術(shù)和手段，規(guī)范監(jiān)管程序。電監(jiān)會(huì)成立后，修改后的電力法應(yīng)該對(duì)增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管原則、監(jiān)管權(quán)力、監(jiān)管技術(shù)與手段、監(jiān)管程序以及對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等作出明確規(guī)定。建立對(duì)監(jiān)管的制約

10、機(jī)制，廣泛實(shí)施公眾參與和民主監(jiān)督，建立一套監(jiān)督、仲裁制度，以規(guī)范企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)電力消費(fèi)者的利益。 五、建立電力市場(chǎng)運(yùn)行制度 電力市場(chǎng)運(yùn)行制度應(yīng)以市場(chǎng)化改革和建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)為核心，以建立新型電力工業(yè)體制和促進(jìn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為重點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)交易、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行規(guī)范。 修改后的電力法一是要確立電力調(diào)度和交易中心的獨(dú)立地位，確保公平調(diào)度；二是要降低電力市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一電網(wǎng)服務(wù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，建立重要用戶對(duì)供電商的自由選擇制度，促進(jìn)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；三是要完善產(chǎn)權(quán)交易制度，為電力企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組、所有制改革以及外資的進(jìn)入提供法律依據(jù)和交易安全保障；四是要確立電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)制度，徹底打破壟斷，促進(jìn)和規(guī)

11、范有效競(jìng)爭(zhēng)；五是要完善供用電合同制度，使廠網(wǎng)分開、輸配分開、配售分開具有法律制度基礎(chǔ)，各方的合法權(quán)益切實(shí)得到保障，糾紛得以迅速有效的解決；六是要完善電價(jià)形成機(jī)制，明確政府定價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格形成的不同標(biāo)準(zhǔn)與方式，建立價(jià)格調(diào)節(jié)制度，將電價(jià)從成本定價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┣箨P(guān)系為基礎(chǔ)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)定價(jià)。 六、建立法律責(zé)任制度 現(xiàn)行電力法責(zé)任制度不明確、不規(guī)范，影響了法律的獨(dú)特性、操作性和權(quán)威性。建立完善電力法責(zé)任制度，應(yīng)針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，既有傳統(tǒng)的民事、行政、刑事責(zé)任規(guī)范的運(yùn)用，又有符合電力運(yùn)行特點(diǎn)的新內(nèi)容。一是根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門的制約，明確規(guī)定其濫用職權(quán)、不履行職權(quán)、不按規(guī)定程序履行職權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的

12、法律責(zé)任；二是根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，加強(qiáng)對(duì)電力責(zé)任事故法律責(zé)任的認(rèn)定，解決長(zhǎng)期以來關(guān)于電力責(zé)任事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議；三是根據(jù)電力運(yùn)行特點(diǎn)，規(guī)范盜竊電能的認(rèn)定及法律責(zé)任；四是建立經(jīng)濟(jì)仲裁及經(jīng)濟(jì)調(diào)解制度，解決電力市場(chǎng)糾紛；五是建立和健全經(jīng)濟(jì)訴訟制度，使公益訴訟獲得訴訟之救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)益保護(hù)目標(biāo)。 經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，電力須先行。電力法的修改已刻不容緩，只有解決立法上的基本問題，才能統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、明確方向、加快進(jìn)程，為電力體制改革奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，為電力工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。在修改的方式上，單純的技術(shù)線路和小修小改，于事無補(bǔ)。以理念、基本原則和具體制度為框架的分析與建構(gòu)，需要總攬全局的眼光和專業(yè)立法技術(shù)，不僅要梳理比較豐厚的理論成果，汲取寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還要以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為參照，將前瞻性與可操作性貫穿修改的始終，并關(guān)注部門法的配套與銜