論我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷

1、論我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷摘要: 五保供養(yǎng)制度是我國(guó)農(nóng)村最具有相對(duì)連續(xù)性、成熟完善的社會(huì)保障制度。經(jīng)歷了 多次改革， 形成了特色鮮明的三個(gè)階段， 目前基本實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部互助共濟(jì)的傳統(tǒng)救 助模式 , 到以國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)為主 , 集體保障、土地保障和社會(huì)幫扶為輔的現(xiàn)代社會(huì)保障模式的 歷史性變革。 2006 年新農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例的出臺(tái) , 不僅標(biāo)志著我國(guó)五保供養(yǎng)工作進(jìn) 入了規(guī)范化、法制化的新階段 , 而且也標(biāo)志著與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型農(nóng)村五 保供養(yǎng)制度的基本確立。關(guān)鍵詞： 農(nóng)村；五保供養(yǎng)制度；社會(huì)保障一、我國(guó)農(nóng)村五保制度的產(chǎn)生與變革 新中國(guó)成立后 , 黨和人民政府十分關(guān)心城鄉(xiāng)特

2、殊困難群眾的生活， 對(duì)于無(wú)勞 動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的五保對(duì)象更是作為農(nóng)村 最困難的群體給予高度重視。 1954年新中國(guó)頒布的第一部憲法就明確規(guī)定 : “中 華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候 , 有獲得物質(zhì)幫助的 權(quán)利。”從而使對(duì)鰥寡孤獨(dú)和殘疾人的照顧實(shí)現(xiàn)了有法可依。1956年1月，經(jīng)最高國(guó)際會(huì)議通過(guò)，中央以草案的形式發(fā)表了 19561967 年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要 （草案），同年 6月第一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了高 級(jí)農(nóng)村生產(chǎn)合作社示范章程，均提出要建立農(nóng)村五保供養(yǎng)制度 【1】。所謂“五保供養(yǎng)”，是指對(duì)農(nóng)村無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái) 源

3、的孤寡殘疾人員給予衣、 食、住、行、葬以及為未成年人提供受教育的權(quán)利 【2】。 由于農(nóng)村失去雙親的未成年人即無(wú)監(jiān)護(hù)人的孤兒等，在農(nóng)村人口中所占比例很 小，因此，我國(guó)農(nóng)村五保工作一般而言是針對(duì)農(nóng)村的五保老人，顧名思義， “五 ?！笔侵笇?duì)五個(gè)方面生活來(lái)源提供保障， 可以概括為 “保吃、保穿、保住、保醫(yī)、 保葬”。在具體方式上有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種方式， 所謂集中供養(yǎng)主要是在 農(nóng)村建立敬老院，把生活不能自理的老人集中起來(lái)，派專人對(duì)其生活給予照顧； 分散供養(yǎng)是指對(duì)生活能自理的老人僅僅給予經(jīng)濟(jì)上的援助。由此可見(jiàn)，五保是我國(guó)社會(huì)保障制度的組成部分， 是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障制 度的繼承和發(fā)展，同時(shí)，還體現(xiàn)了

4、社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。所以，五保制度既是 社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度， 同時(shí)又帶有一定上層建筑的性質(zhì)， 其內(nèi)容和形式都應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng) 濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的變化而不斷變革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了五保供養(yǎng)水平， 特別是基本的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制發(fā)生變化之后， 它應(yīng)有相應(yīng)的變革， 我國(guó)五保 供養(yǎng)制度的歷次變革之原因也正在于此。 根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)， 可以 把五保供養(yǎng)制度的發(fā)展分為三個(gè)階段 :第一階段（ 1956年-1978 年）：該階段我國(guó)推行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在農(nóng)村 實(shí)行的是生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)組織管理體系， 原則上，五保供養(yǎng)資金由社隊(duì)提供， 但是由于我國(guó)當(dāng)時(shí)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)的戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入很

5、少， 人民公社一級(jí)的組織實(shí)際上對(duì)五保供養(yǎng)的資金投入非常少， 五保老人的生活主要 依靠生產(chǎn)隊(duì)提供口糧和生活燃料。 這期間， 農(nóng)村雖然非常貧窮， 五保對(duì)象最基本 生活還是得到保障， 五保工作執(zhí)行較好， 其原因 : 一是五保工作體現(xiàn)社會(huì)主義本 質(zhì)要求，在政治氣氛濃厚時(shí)代，具備強(qiáng)大思想保證； 二是全能的人民公社體制 為其提供組織保證。這時(shí)的農(nóng)村五保老人幾乎做到了應(yīng)保盡保。第二階段（ 1978年-2003 年）: 1978年后，農(nóng)村普遍實(shí)行土地承包，人民公 社解散，建立鄉(xiāng) （ 鎮(zhèn)）村組基層組織。五保供養(yǎng)在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)籌資困難， 五保對(duì)象的生活出現(xiàn)困難局面。在新形勢(shì)下，國(guó)務(wù)院于 1994年 1月發(fā)

6、布農(nóng)村五 保供養(yǎng)工作條例 【3】，這是我國(guó)第一部五保工作法規(guī)，規(guī)范了五保供養(yǎng)工作， 解決了當(dāng)時(shí)五保供養(yǎng)籌資難的問(wèn)題。 這一時(shí)期，五保供養(yǎng)工作總體上實(shí)現(xiàn)了制度 化、規(guī)范化， 大部分地區(qū)五保對(duì)象生活有保障， 經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)五保經(jīng)費(fèi)有挪用 擠占現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)五保對(duì)象生活有明顯的改善。第三階段（ 2003年到現(xiàn)在） : 經(jīng)過(guò)10年的摸索，到 2003年我國(guó)基本建立起社 會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍， 發(fā)展到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的 新階段，國(guó)家確立了全面建設(shè)小康社會(huì)， 推行落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀， 建設(shè)社會(huì)主義新 農(nóng)村的戰(zhàn)略。在新的形勢(shì)下， 2006年修訂了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例 ，對(duì)比1994

7、 年的條例， 修改后的條例有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn) : 第一，新條例規(guī)定 “國(guó)家鼓勵(lì) 社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務(wù)” ；第 二，對(duì)于供養(yǎng)資金的來(lái)源， 從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支， 改為由地方財(cái)政統(tǒng)一 安排；第三，新條例采用了“契約制”，即鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)與村民 委員會(huì)或者農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議， 保證農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象享 受符合要求的供養(yǎng)。 同時(shí)，為了改善五保對(duì)象生活條件， 允許五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，增加資金來(lái)源的渠道二、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問(wèn)題中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的建設(shè)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了重大進(jìn)步，但是這種進(jìn)步仍然不能跟上時(shí)代

8、的步伐，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）五保供養(yǎng)水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平五保供養(yǎng)條例中規(guī)定，五保供養(yǎng)水平不低于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 但實(shí)際情況 往往是五保供養(yǎng)比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要低，并且五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)速度低于經(jīng)濟(jì)增 長(zhǎng)速度，五保老人不能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。（二）五保供養(yǎng)制度效率不高五保供養(yǎng)效率不高主要體現(xiàn)在資源配置上面，五保供養(yǎng)分為集中供養(yǎng)和分散 供養(yǎng)，我國(guó)目前五保集中供養(yǎng)的對(duì)象中相當(dāng)大的部分是生活能夠自理的老人，但是集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)差距很大，就浙江省五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，集中供養(yǎng) 標(biāo)準(zhǔn)為每人2408元/年，而分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)僅為I486元/年，二者供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相差 30%以上，一種制度兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有失公

9、允，也易引起人們的不滿情緒。（三）與其他社會(huì)救濟(jì)制度缺乏有效銜接作為社會(huì)救濟(jì)制度重要的組成部分，五保制度與其他社會(huì)救濟(jì)制度的有效銜 接是提高社會(huì)保障制度整體效率的重要環(huán)節(jié)， 而在這方面，五保供養(yǎng)制度有待進(jìn) 一步改善。（四）五保供養(yǎng)地區(qū)差異較大受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政的差異影響，五保供養(yǎng)水平差異巨大。見(jiàn)表1：農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)（元/年人）地區(qū)分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)山東省14862408江蘇省22912851山西省14751940上海市43204320云南省8141254河北省14391896廣西區(qū)10661503浙江省34005005數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例，民政部政策研究中心，200

10、8 12-4從表1中可以看出，上海市的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)最高，其分散供養(yǎng)實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為 4320元，而山東省分散供養(yǎng)實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為1486元，兩個(gè)地方的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相 差甚大。而就全國(guó)而言，東、中、西部差異會(huì)更大，這不僅不符合科學(xué)發(fā)展觀， 同時(shí)也不利于勞動(dòng)力生產(chǎn)要素在年輕時(shí)的合理流動(dòng)，同完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體 制也是相悖的。三、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在問(wèn)題的原因（一）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用首先，五保供養(yǎng)是公共品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下會(huì)供給不足。而且現(xiàn)階段，盡 管我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段， 國(guó)家有能力支持五保供養(yǎng)制度，但是在 現(xiàn)實(shí)上對(duì)整個(gè)農(nóng)村救濟(jì)制度的投入過(guò)低。此外，農(nóng)業(yè)是夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，比如農(nóng)村五 保

11、供養(yǎng)工作條例規(guī)定的五保對(duì)象的責(zé)任田、責(zé)任地由他人代耕獲得收益的規(guī)定， 已經(jīng)不具有現(xiàn)實(shí)可能性。一方面，在我國(guó)進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段后， 不利于勞 動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙逐步消除，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，農(nóng)村土地?zé)o人 耕種；另一方面，種田利潤(rùn)空間越來(lái)越小，農(nóng)民種田收益微薄，甚至虧損，國(guó)家 為了保扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民種糧積極性，實(shí)現(xiàn)糧食補(bǔ)貼政策。（二）歷史原因與自然條件我國(guó)疆域遼闊，各地自然環(huán)境不同，資源分布不均，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差 巨大，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，西部地區(qū)落后。由于五保供養(yǎng)主要是由地方財(cái)政 支持，全國(guó)五保標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)到統(tǒng)一，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村五保標(biāo)準(zhǔn)要高于落后地區(qū)。 對(duì)五保而言，越是貧

12、困的地區(qū)五保對(duì)象越多，從而導(dǎo)致五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)越低。（三）財(cái)政投入不足與管理缺乏效率除了五保供養(yǎng)制度，扶貧工程、臨時(shí)救助、最低生活保障制度以及特困戶生 活救助共同構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村貧困救助制度。 由于以下原因，五保供養(yǎng)制度難以與 其他制度有效銜接。首先，有限的救助資源難以滿足救助制度多元化的需求。我國(guó)分配到農(nóng)村的救助資源本身就很少，多元化的救助制度把有限的資源分散化， 難以做到對(duì)農(nóng)村救助有的放矢，從而導(dǎo)致救助效率低下。其次，容易重復(fù)救助，造成資源浪費(fèi)。 例如， 五保對(duì)象中三無(wú)人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)， 在實(shí)際操作中與特困戶 的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相似，容易造成重復(fù)救助。四、完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的建議（ 一 ） 以科學(xué)發(fā)展觀

13、為指導(dǎo)思想科學(xué)發(fā)展觀，第一要?jiǎng)?wù)是發(fā)展， 核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持 續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。 科學(xué)發(fā)展觀是完善五保供養(yǎng)工作的指導(dǎo)思想， 具 體包含三個(gè)方面的內(nèi)容 : 首先是完善五保供養(yǎng)制度必須堅(jiān)持以人為本。 五保對(duì)象 作為人民群眾當(dāng)中的一個(gè)特殊群體， 政府在完善五保供養(yǎng)制度過(guò)程中， 要堅(jiān)持以 五保對(duì)象為本，以他們作為五保供養(yǎng)工作的根本出發(fā)點(diǎn)， 站在他們的角度來(lái)思考。 其次，完善五保供養(yǎng)制度， 要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展， 把五保供養(yǎng)工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的 任務(wù)。第三， 完善五保供養(yǎng)制度的根本方法是全面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌兼顧。 做好五保供養(yǎng) 工作，中央和地方政府、 村集體以及五保對(duì)象等各個(gè)方面要緊密配合

14、， 只有做到 兼顧各方的利益，才能把工作做好。（ 二 ） 加大財(cái)政對(duì)五保的投入，全面落實(shí)公共服務(wù)對(duì)五保供養(yǎng)制度而言， 落實(shí)公共服務(wù)政策， 就是加大對(duì)五保的財(cái)政投入， 切 實(shí)保證五保政策的實(shí)現(xiàn)， 財(cái)政投入的資金應(yīng)滿足下面五個(gè)方面的需要 : 第一，保 吃。既要保證吃飽，也要吃好；第二，保穿。要保證五保對(duì)象有衣穿，特別是冬 天有棉衣棉被御寒；第三，保住。要為五保對(duì)象提供必要的房屋，同時(shí)要定期檢 修，防止他們住在危房之中，保證其生命安全；第四，保醫(yī)。五保對(duì)象生病要能 及時(shí)得到醫(yī)治。第五，保葬，即保證五保對(duì)象死后能夠得以安葬。（ 三 ） 調(diào)整五保供養(yǎng)方式的思路隨著公共服務(wù)均等化政策的實(shí)施和社會(huì)主義新農(nóng)村

15、的建設(shè)， 包括五保老人在 內(nèi)的農(nóng)村公民基本能夠享受城市居民所能得到的公共服務(wù)。 從社會(huì)角度而言， 五 保對(duì)象的集中供養(yǎng)可能會(huì)出現(xiàn)基本設(shè)施等方面的重復(fù)建設(shè)， 導(dǎo)致效率的喪失。 因 此，應(yīng)該改變片面的追求集中供養(yǎng)率，大力發(fā)展分散供養(yǎng)。（ 四 ） 整合優(yōu)化養(yǎng)老保障制度體系針對(duì)我國(guó)農(nóng)村貧困救助制度主體多元化、 救助資源分散化的特點(diǎn)， 應(yīng)該按照 科學(xué)發(fā)展觀的要求整合現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度。 一是整合農(nóng)村養(yǎng)老保障制度， 主要 是把五保制度、扶貧工程、臨時(shí)救助、最低生活保障制度、特困戶生活救助以及 農(nóng)村合作醫(yī)療制度銜接起來(lái)，明確各種制度的適用對(duì)象以及救助標(biāo)準(zhǔn)，防止因制 度本身的原因而造成多重救助，把應(yīng)當(dāng)分配給五

16、保對(duì)象的資源能夠及時(shí)到位；二 是使農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城市養(yǎng)老保障制度接軌， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，優(yōu)化制度體系， 建立廣覆蓋、多層次的老年保障制度體系。(五) 建立責(zé)任分級(jí)體系，明確責(zé)任主體完善五保工作，應(yīng)該建立責(zé)任分級(jí)體系，明確責(zé)任主體?，F(xiàn)有制度基本上將 五保工作的責(zé)任主體劃給地方政府，由地方財(cái)政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村具體執(zhí)行。對(duì) 此應(yīng)加強(qiáng)中央政府的責(zé)任，發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)四方的優(yōu)勢(shì)。例如就落實(shí)五保 供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政應(yīng)該對(duì)那些貧困地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)提高其五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，減少地方財(cái)政壓力。而地方政府，應(yīng)該根據(jù)地方出現(xiàn)的新情況和新變化，及 時(shí)與中央政府溝通，制定和調(diào)整五保供養(yǎng)政策和措施，做到因地制宜。市縣一級(jí)的政府作為政策的具體實(shí)施者，應(yīng)該保證五保工作政策的有效執(zhí)行，特別是監(jiān)督 五保資金是否按時(shí)足額通過(guò)鄉(xiāng)政府下發(fā)到村集體和五保戶的手中，防止鄉(xiāng)政府截留部分資金以作他用。作為最低一級(jí)的鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)自覺(jué)執(zhí)行上級(jí)政府的