第三方政府績效評估主體再認(rèn)識

1、2015 年 2 月社科縱橫Feb，2015總第 30 卷第 2 期SOCIAL 雜悅隕耘暈悅耘雜 砸耘災(zāi)隕耘宰災(zāi)韻蘊. 30暈韻. 2第三方政府績效評估主體再認(rèn)識鄧彩霞（中共青海省委黨校 青海 西寧 810001）【內(nèi)容摘要】對于政府績效評估而言，評估主體的選擇科學(xué)與否直接關(guān)系到政府績效評估結(jié)果是否客觀、公正和有效。在眾多評 估主體中，第三方評估憑借其自身人才、理論和技術(shù)方面的優(yōu)勢，在政府績效評估中凸顯了越來越重要的作用。但現(xiàn)實中，第三 方政府績效評估的推廣具有一定的局限性，除了受制于當(dāng)前政治生態(tài)和行政生態(tài)等外部因素外，第三方主體自身界定合理、科 學(xué)與否起著關(guān)鍵的決定作用。論文在歸納、總結(jié)西

2、方國家關(guān)于第三方政府績效評估主體理論認(rèn)識與實踐經(jīng)驗，以及分析當(dāng)前我 國學(xué)界對第三方政府績效評估主體認(rèn)識不足的基礎(chǔ)上，對第三方政府績效評估主體提出了一些新認(rèn)識?！娟P(guān) 鍵 詞】政府績效評估 第三方 評估主體中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-9106（2015）02-0049-04政府績效評估主體是指在政府績效評估活動 過程中直接或間接地對政府績效評估對象的績效 水平高低、服務(wù)質(zhì)量好壞做出評估的個人、團(tuán)體或 組織。評估主體主要解決的是由誰來評估政府績 效的問題，既是政府績效評估體系框架中的核心 要素，又是推動政府績效評估體系運轉(zhuǎn)的軸心。政 府績效評估主體設(shè)置科學(xué)與否在很大程度上直

3、接 關(guān)系到績效評估的結(jié)果是否客觀、公正和有效。第 三方又稱為非營利組織或者第三部門，從范圍上 看是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場） 的其他所有組織的集合，它以非營利為宗旨，因 此，也被稱為非營利組織。從理論上講第三方的存 在是為了彌補(bǔ)政府和市場“雙失靈”的需要，從事 第一部門和第二部門無法或不愿意作為的社會公 益事業(yè)，從而服務(wù)社會公眾。第三方政府績效評估 主體則是指為了評估的公正性、有效性和科學(xué)性 而由政府委托或者被動接受第三部門或者民間機(jī) 構(gòu)所組織實施的評估政府及其部門的實踐活動。在我國政府績效評估實踐中，第三方評估主 體依靠其自身人才、方法和技術(shù)方面的優(yōu)勢，在政 府績效評估中的作

4、用愈發(fā)凸顯。然而，第三方評估 主體的可持續(xù)發(fā)展由于受到一些因素限制，而出 現(xiàn)“體制依賴”、發(fā)育不良、能力不足等“志愿失靈” 現(xiàn)象。因此，本文認(rèn)為，當(dāng)前我們需要重新梳理第 三方主體的本質(zhì)內(nèi)涵及主體特性應(yīng)該是什么，只有對其認(rèn)識從“實然”轉(zhuǎn)換到“應(yīng)然”層面。如此才 能化解第三方主體的存在困境，最終利于第三方 政府績效評估的可持續(xù)發(fā)展。一、國外第三方政府績效評估主體的界定在國外，“第三方”概念最早是由美國學(xué)者萊 維特提出，他認(rèn)為以往將社會組織分為公共組織和 私人組織的分類過于簡單，在這二者間有大量的組 織存在，這些組織就是第三部門也叫第三方。1根 據(jù)聯(lián)合國制定的國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系 （簡稱 ISIC）

5、，它包括教育、醫(yī)療和社會保障、其他地區(qū)社 會和個人服務(wù)等 3 類 15 項；根據(jù)歐共體經(jīng)濟(jì)活動 產(chǎn)業(yè)分類體系（NACE）的分類，它包括教育、研究 與開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)、休閑與文化等 5類 18 項。2約翰霍普金斯大學(xué)第三部門比較研究 中心認(rèn)為凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治 性和志愿性等五個特性的組織都可視為第三部 門?？梢?，從概念界定和范圍看，在西方國家，“第 三方”的外延相當(dāng)寬泛。第三方評估是西方政府績效評估的重要形 式，是對政府內(nèi)部評估的有益補(bǔ)充，且第三方評估 主體形式多樣，有專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)亦有民間組織。 專業(yè)審計機(jī)構(gòu)是一種獨立于政府的第三方評估組 織，對政府的各部門績效進(jìn)

6、行評估，各國由于體制 不同、政治環(huán)境不同其審計模式各異。如美國國家 審計署隸屬于立法部門，完全獨立于政府，對議會* 作者簡介：鄧彩霞（1982），女，中共青海省委黨校講師，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士在讀，研究方向為政府績效管理、公共危機(jī)管理。負(fù)責(zé)，是典型的立法審計模式；法國最高國家審計 機(jī)關(guān)審計法院，雖然不隸屬于司法部門，但獨立于 行政與立法部門，具有司法判決權(quán)，是一種典型的 司法審計模式；日本最高的同時也是唯一的政府 專門審計機(jī)關(guān)會計檢查院，是一種獨立于立法、司 法、行政的獨立審計模式。另外，在國外還有由民 間自發(fā)形成的評估主體，更多的是在一些大的基 金會資助下，由一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)或媒體來組織

7、對政府提供經(jīng)費支持的項目進(jìn)行績效審計，如著 名的美國坎貝爾研究所等。國外第三方政府績效評估主體以下幾方面特 點比較明顯：第一，非政府性。即第三方政府績效 評估主體是社會組織的有機(jī)組成部分，政府人員 一般不介入組織內(nèi)部活動，其評估行為有很強(qiáng)的 自主性。第二，有很強(qiáng)的獨立性。表現(xiàn)在組織獨立、 人員獨立以及經(jīng)濟(jì)獨立三方面。在國外，第三方政 府績效評估組織均與政府無直接隸屬關(guān)系，從事 評估工作的人員，不在政府部門任職，第三方機(jī)構(gòu) 不與被評估政府機(jī)構(gòu)存在財務(wù)利益關(guān)系，組織運 轉(zhuǎn)資金以及主體活動資金大多來源于成熟的公民 社會捐助以及個人資助。如美國著名的“坎貝爾研 究所”，從 1996 年起得到皮歐慈善信

8、托基金贊助， 致力于政府績效項目，開始進(jìn)行大規(guī)模的政府績 效評估活動。第三，權(quán)威性。在發(fā)達(dá)國家，“第三方” 一般是由專業(yè)評估公司或非政府組織 （NGO）擔(dān) 任，3具有很強(qiáng)的專業(yè)性，評估結(jié)果具有較強(qiáng)的科 學(xué)性和公信力，也正因為此，評估主體具有一定的 權(quán)威性。第四，可持續(xù)性。由于第三方的評估活動， 有嚴(yán)格的法律依據(jù)和制度規(guī)范，故第三方評估行 為具有可持續(xù)性。如坎貝爾研究所于 1999 年 2 月發(fā)布政府績效項目的第一份全美 50 個州的評估 報告，引起了很大的社會反響；2000 年發(fā)布了項目 的第一份城市評估報告，包含了全美 35 個財政收 入最好城市；2001 年發(fā)布了第二份 50 個州的評估

9、報告；2002 年發(fā)布項目的第一份縣政府的評估報 告，包括了美國 40 個最大縣，這也是政府績效項 目的最后一份報告。4在國外，尤其是在美英這些國家，第三方政府 績效評估的實踐之所以較為普遍化和常態(tài)化，且 有著以上鮮明的特征，不僅是由第三方政府績效 評估主體范圍和內(nèi)涵的明確界定所決定，而且與 第三方組織和政府部門，亦即政府與社會二者間 關(guān)系的明確界定有很大的關(guān)聯(lián)。二、第三方政府績效評估主體的國內(nèi)認(rèn)識1.關(guān)于第三方政府績效評估主體的范圍的認(rèn)識在公共政策評估領(lǐng)域，第三方評估“是指由政 策制定者與執(zhí)行者以外的人員進(jìn)行的正式評估， 包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估組織（包括大專院校和研究機(jī)構(gòu)）、

10、中介組織、輿論界、 社會組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種評估 主體?！辈⑶艺J(rèn)為隨著人們對第三方認(rèn)識的加深， 也有人將輿論界、一般社會組織和公眾都涵蓋在 內(nèi)，在更廣泛的意義上拓展了第三方。5在政府績效評估領(lǐng)域，理論界主要是根據(jù)評 估主體的不同而界定第三方的。認(rèn)為要認(rèn)識“第三 方”的主體范圍，則必須先明確“第一方”、“第二 方”的主體范圍，如有些學(xué)者認(rèn)為所謂“第三方”是 指處于“第一方”被評對象“第二方”服務(wù)對象之外 的一方，它與“第一方” 或“第二方”之間不存在 任何利益關(guān)系，故也稱之為“獨立第三方”。6這種 觀點中所謂“第一方”是指政府組織及其部門，“第 二方”指服務(wù)對象，如社會大眾、企業(yè)組

11、織等與政 府具有直接或潛在利益關(guān)聯(lián)的組織與個體等，將 “第三方”范圍界定為政府之外的與政府無直接和 潛在利益關(guān)系的社會大眾或者組織。蘭州大學(xué)包 國憲教授則基于整體政府績效評估模式的視角， 認(rèn)為第一方評估是指政府部門組織的自我評估； 第二方評估是指政府系統(tǒng)內(nèi)上級組織對下級的評 估，在實際中常常由代表上級的考核辦或評估辦 組織實施。外部評估也稱為第三方評估，是指由獨 立于政府及其部門之外的機(jī)構(gòu)組織實施的評估。 并且進(jìn)一步說明，一些獨立的調(diào)查機(jī)構(gòu)、高校的研 究機(jī)構(gòu)、公共性的社會評估中介組織等都屬于這 類評估主體。2.關(guān)于第三方評估主體的內(nèi)涵的認(rèn)識 關(guān)于第三方評估內(nèi)涵的界定，目前學(xué)界較為典型的觀點有：

12、彭國甫教授認(rèn)為第三方評估又稱 社會評估，主要包括公民個人、社會團(tuán)體、社會輿 論機(jī)構(gòu)、中介評估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途徑，采 取各種方式，直接或間接，正式或非正式地評估政 府績效。7包國憲教授認(rèn)為：“所謂第三方評價是指 由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民 間機(jī)構(gòu)所組織實施的評價政府及其部門績效的活 動?！? 鄭方輝教授在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確認(rèn)為： “體制外評價組織模式又可以稱為第三方評價，按 其在評價活動中與政府的關(guān)系的獨立性可以分為 委托第三方評價和獨立第三方評價。委托第三方 評價是指政府委托或邀請第三方組織開展政府績 效的評價活動。獨立第三方評價是指第三方組織 自發(fā)自主開展的對地方政府績

13、效的評價活動，從評價活動的發(fā)起到指標(biāo)體系的設(shè)計再到活動的實 施，整個過程都是由第三方組織自主實施的，與政 府之間不存在委托、隸屬或利益關(guān)系?！?目前國內(nèi)學(xué)者對政府績效評估主體資格的研 究還處于探索階段。有的學(xué)者在前人的基礎(chǔ)上初 步探索了第三方獨立評估機(jī)構(gòu)和“最佳評估主體” 之間的關(guān)系，學(xué)者們一般認(rèn)為第三方評估主體具 備其他評估主體所未有的特性，如相對獨立性、專 業(yè)性、權(quán)威性以及較強(qiáng)的政治理性等。提出第三方 獨立評估機(jī)構(gòu)應(yīng)該是政府績效評估的“最佳評估 主體”。同時，從理念看，第三方評估機(jī)構(gòu)作為評估 主體，體現(xiàn)了政府從“行政為本”到“服務(wù)為本”的 觀念轉(zhuǎn)變，形成了政府與社會的溝通機(jī)制、社會對 政府

14、工作的促進(jìn)機(jī)制以及政府戰(zhàn)略方針政策落實 的推動機(jī)制，是現(xiàn)代公共治理的一種有效形式。三、對第三方政府績效評估主體的再認(rèn)識從以上學(xué)者們關(guān)于第三方主體范圍和內(nèi)涵的 分析看，筆者認(rèn)為第三方評估主體應(yīng)該有廣義和 狹義之分。從廣義上看，第三方主體不一定直接參 與測評評估對象或部分參與測評，但具有評估活 動的組織權(quán)和具體評估權(quán)。這個意義上的評估主 體可以是評估活動的組織者和設(shè)計者，也可以是 評估行為的直接參與者。而狹義的第三方評估主 體概念就是直接對評估對象作出評估行為的自然 人或組織。如在“甘肅模式”中對政府行為作出直 接評估的非公有制企業(yè)就是狹義上的第三方評估 主體，而具有評估組織權(quán)的蘭州大學(xué)的中國地方

15、 政府績效評估中心，則是廣義概念上的第三方評 估主體。目前學(xué)術(shù)界對此并未進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，筆 者之所以對此進(jìn)行廣義和狹義的剝離，其目的在 于更深入的認(rèn)識和分析第三方評估主體。借鑒國外第三方評估行為的理論與實踐以及 我國學(xué)者關(guān)于第三方評估主體的界定，本文認(rèn)為 第三方評估主體應(yīng)該至少具備以下特點：第一，從第三方評估主體的設(shè)置看，第三方評 估一主體一般可以有兩種設(shè)置形式：一是具有法 人資格的機(jī)構(gòu)。如經(jīng)由民政部門登記注冊的研究 中心或研究所等，屬于民間組織機(jī)構(gòu)。二是無法人 資格的機(jī)構(gòu)。如高等院校、研究院所下設(shè)的研究中 心、研究所、研究基地等分支機(jī)構(gòu)。如同 Thomas Wolf 所認(rèn)為的第三方評估主體“

16、必須是正式合法 的組織”、“具有公益使命”、“有法律上的特殊地 位”，10無論第三方組織是否具備法人資格，作為以 政府績效評估為使命的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，其組織設(shè) 置形式?jīng)Q定活動具有一定程度的獨立性。第二，從第三方與政府間關(guān)系看，首先，第三 方主體應(yīng)分為體制內(nèi)主體和體制外主體。體制內(nèi) 主體可分為政府委托或邀請第三方來進(jìn)行委托評 估，其中委托第三方的設(shè)立可以是自發(fā)的，也可以 是依法設(shè)立或是受政府委托設(shè)立。體制外主體是 獨立第三方，獨立第三方可以是組織依法設(shè)立，也 可以是自發(fā)設(shè)立，此處的組織是指非政府組織，如 中介機(jī)構(gòu)、高校設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)等，體制外主體的 獨立性通常要高于體制內(nèi)主體。其次，無論是體制 外

17、主體還是體制內(nèi)主體，第三方均應(yīng)該是與政府 無直接利益關(guān)系的主體。即使是委托第三方，也應(yīng) 該是和政府無任何經(jīng)濟(jì)上的直接利益關(guān)系，其評 估行為應(yīng)僅僅是公益性、義務(wù)性的服務(wù)。關(guān)于這一 點，我們可借鑒國外委托第三方的做法，即由中央 政府或者高層政府來進(jìn)行委托。因為在國外，績效 評估就是中央政府或者高層政府對地方政府的一 種考核和監(jiān)督手段，故這種委托應(yīng)該是來自高層 領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)構(gòu)，而非基層機(jī)構(gòu)或地方領(lǐng)導(dǎo)。獨立第三 方的評估行為也應(yīng)該是由第三方自主進(jìn)行的，與 政府不存在隸屬關(guān)系和直接利益關(guān)系。第三，從技術(shù)層面來講，第三方主體無論從組 織上或人員上都應(yīng)具備專業(yè)性的特點，第三方組 織的理事會成員應(yīng)由政治素質(zhì)較高、

18、專業(yè)水準(zhǔn)較 強(qiáng)的人員構(gòu)成，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué) 等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)研究人員，以及統(tǒng)計從業(yè)人員 等構(gòu)成。只有具備技術(shù)層面上的權(quán)威性，才有利于 保證評估結(jié)果具有科學(xué)性。第四，從經(jīng)費來源看，第三方組織通常依靠會 員繳納的會費、民間捐贈或政府財政撥款 （或資 助）等非營利收入，若是委托第三方，則其費用應(yīng) 該來源于高層的專項撥款；若是獨立第三方，則應(yīng) 該來源于與政府無任何直接利益關(guān)系的組織，如 基金會、營利性組織或個人的捐贈，還可來源于組 織內(nèi)部成員的收費等。如此，才能確保第三方的真 正獨立性。第五，從評估實施主體與評估結(jié)論分析來看， 實施評估的主體應(yīng)該源于民眾評估，由第三方來 組織實施調(diào)查分

19、析、匯總以及向外界公布結(jié)果等， 或者由第三方機(jī)構(gòu)通過本組織的成員利用政府信 息進(jìn)行評估。必須注意的一個問題是，不管是民眾 評估還是組織成員評估，其前提需有便捷真實的 政府信息公開機(jī)制，如此，才可確保評估行為和結(jié) 果的客觀有效。第六，從第三方評估主體的根本特性看，獨立 性是第三方評估主體的生命力所在，因為獨立性既可以保證評估結(jié)果的客觀公正，又能夠真正滿 足“公民滿意導(dǎo)向”。具體表現(xiàn)在：其一是組織獨 立，即第三方機(jī)構(gòu)與政府部門間不存在隸屬關(guān)系， 平常沒有行政事務(wù)等業(yè)務(wù)往來。不應(yīng)因其是在政 府扶持甚至主導(dǎo)下誕生的，就對政府存在“體制依 賴”，而成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。其二是人員獨立，即 政府部門的工作人

20、員不在第三方機(jī)構(gòu)中任職。其 三是經(jīng)濟(jì)上獨立，第三方機(jī)構(gòu)與被評估政府機(jī)構(gòu) 見不存在任何財務(wù)方面的利益關(guān)系，無任何經(jīng)濟(jì) 往來。其四是精神獨立，從事評估的工作人員保持 超然的精神狀態(tài)，不帶有任何偏見，這是第三方評 估的內(nèi)部要求。精神獨立是實質(zhì)上的獨立，組織和 人員獨立是形式上的獨立。其五是結(jié)果獨立，并對 評估結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，不受政府部門和其他組織的 干預(yù)和影響，這也是對第三方評估主體獨立性的 約束。11基于以上對第三方評估的特點分析，筆者認(rèn) 為所謂第三方政府評估是指與政府無隸屬關(guān)系和 直接利益關(guān)系，專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對政府 績效所進(jìn)行的評估行為。這一認(rèn)識主要包括四個 方面的基本內(nèi)容：其一，政府有廣

21、義和狹義之分。 廣義是指所有行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)與組織，包括 立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)及其派出機(jī)關(guān)；狹 義則僅指執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)。本界定中的 政府前者應(yīng)為廣義的政府，后者應(yīng)為狹義的政府。 其二，對于無“直接利益關(guān)系”的理解。筆者認(rèn)為作 為一個國家中的任何組織或個人均不能說與政府 無利益關(guān)系，他們應(yīng)當(dāng)從政治、經(jīng)濟(jì)各方面或多或 少的與政府存在著利益關(guān)系，只是他們的利益與 政府有多大距離的問題。因此，第三方與政府間的 關(guān)系不能表述為無利益關(guān)系，而應(yīng)是無直接利益 關(guān)系。其三，對于該界定中的組織的理解。該界定 中的組織即指無論是何種表現(xiàn)形式，如學(xué)術(shù)性組 織、研究組織、投資組織、中介組織還是民間

22、社團(tuán)； 也無論該組織是如何設(shè)立的，屬純自發(fā)設(shè)立、依法 設(shè)立還是政府委托設(shè)立，但只要滿足與政府無隸 屬關(guān)系、無直接利益關(guān)系即可。當(dāng)然，從目前各國 的實踐來看，更多的應(yīng)是自發(fā)設(shè)立或以法定程序 設(shè)立，而不應(yīng)是政府委托設(shè)立。其四，第三方主體 所要評估的是組織績效，而非個體績效。因為，從 政府管理活動主體來劃分，政府績效可分為組織 績效和人員績效。組織績效指的是作為政府組織 的整體所表現(xiàn)出來的績效表現(xiàn)和結(jié)果，是組織層 面的，多涉及公眾滿意度、行政效率、行政成本等 宏觀因素；人員績效是指政府公務(wù)員在行政過程中表現(xiàn)出的績效結(jié)果，是個人層面的，多涉及德、 能、勤、績、廉等微觀因素。雖然組織績效與人員績 效存在著密切的聯(lián)系，但在評估工作中兩者有不 同的指標(biāo)體系，評估方式也不盡相同，對于政府部 門而言，對人員績效的評估一般可通過內(nèi)部評估 的方式得到解決，對組織績效的評估以及具體項 目的評估則均應(yīng)由第三方主體進(jìn)行評估?？傊谖鞣降谌秸冃гu估的影響下， 以及隨著我國公民社會的發(fā)育和公民參與理念的 深入，我國第三方政府績效評估實踐已經(jīng)得到了 很大推廣，然而與西方不同的是，由于我國獨有的 政治生態(tài)、行政生態(tài)和社會生態(tài)決定在我國推行 純西方的第三方評估具有一定難度，但我們可以