國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度的改革研究

1、國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度的改革研究 【摘要】由于會(huì)計(jì)管理體制和監(jiān)督制約機(jī)制不健全等原因，使企業(yè)會(huì)計(jì)工作中出現(xiàn)了會(huì)計(jì)信息失真、國有資產(chǎn)流失等不容忽視的問題。所以，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督和管理，已經(jīng)成為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。近年來，一些地區(qū)和部門的國有企業(yè)相繼開展了試行財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的工作，效果顯著，財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制已成為會(huì)計(jì)管理體制改革的一種新形式。 隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)管理體制帶來的弊端越發(fā)明顯，主要表現(xiàn)為：會(huì)計(jì)信息失真、紀(jì)律松弛、國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重、經(jīng)營者監(jiān)督失控等。目前，我國國有企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)權(quán)不明，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，造成企業(yè)內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督。如監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，財(cái)

2、務(wù)人員不能獨(dú)立的行使權(quán)利等，從而導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真，經(jīng)濟(jì)秩序混亂，加劇了國有資產(chǎn)的流失。針對國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重的情況，財(cái)務(wù)總監(jiān)委派相對于國有企業(yè)的其他監(jiān)管制度而言具有明顯的優(yōu)勢。財(cái)務(wù)總監(jiān)制度是國有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后保障國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)有序進(jìn)行的內(nèi)在要求，是我國產(chǎn)權(quán)制度改革到一定階段的產(chǎn)物。 企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制是指實(shí)行兩權(quán)分離的企業(yè)，由企業(yè)的所有者委任、派遣主要會(huì)計(jì)人員代表政府或董事會(huì)監(jiān)督經(jīng)營管理者的行為，參與企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃的制定，對重大經(jīng)濟(jì)決策與財(cái)務(wù)收支與總經(jīng)理聯(lián)簽批準(zhǔn)的一種管理制度。國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制是和會(huì)計(jì)任命制相對的，它的主要特點(diǎn)是企業(yè)的主要會(huì)計(jì)人員由所有者委派，經(jīng)營者不得干涉

3、委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的工作。也就是說，主要會(huì)計(jì)人員的任用不是由經(jīng)營者任命而是由所有者委派，經(jīng)營者不得干預(yù)。 一、財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度的實(shí)施成效 國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的推行是強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制的有益嘗試，促進(jìn)了會(huì)計(jì)管理體制的全面改革，是解決目前我國會(huì)計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的眾多問題的有效措施。 （一）國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度是防止會(huì)計(jì)信息失真，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督和防治，消除腐敗現(xiàn)象的有效舉措 各種腐敗和貪污犯罪等經(jīng)濟(jì)案件大多與企業(yè)的財(cái)會(huì)工作密不可分,都是經(jīng)營者直接干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)果。要從根本上解決會(huì)計(jì)信息失真問題，單純依靠會(huì)計(jì)監(jiān)督是不行的，必須由會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)以外的力量實(shí)施才能標(biāo)本兼治。國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度抓住了會(huì)計(jì)監(jiān)

4、督這一重要環(huán)節(jié),由原來的事后監(jiān)督變?yōu)榉e極的事前防范和事中控制,能更加有效的制止各種違法亂紀(jì)、貪污浪費(fèi)等事件的發(fā)生，維護(hù)企業(yè)所有者的正當(dāng)權(quán)益。 （二）國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度加強(qiáng)了對國有資產(chǎn)的管理，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)的流失 財(cái)務(wù)總監(jiān)在實(shí)際工作中按照派出機(jī)構(gòu)的要求，大膽的發(fā)表意見，保護(hù)國有資產(chǎn)的安全和完整，有效減少了國有資產(chǎn)的流失，有利的保證了國有資產(chǎn)的增值。同時(shí)財(cái)務(wù)總監(jiān)的職能不僅是監(jiān)督，而是包含在管理和服務(wù)之中，財(cái)務(wù)總監(jiān)在參與企業(yè)預(yù)測和決策中發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了經(jīng)營者經(jīng)營管理水平的提高。 （三）國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制進(jìn)一步完善了公司的治理結(jié)構(gòu) 完善公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，決

5、策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，相應(yīng)機(jī)構(gòu)相互制約、各司其職。財(cái)務(wù)總監(jiān)作為產(chǎn)權(quán)代表派駐企業(yè)，賦予其代表所有者行使監(jiān)督權(quán)的使命，實(shí)際上是承擔(dān)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，解決了國有企業(yè)所有者監(jiān)督缺位的問題，這無疑是對公司治理結(jié)構(gòu)的完善。 （四）國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度增強(qiáng)了監(jiān)督力度，降低了所有者的監(jiān)督成本 國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制規(guī)范了會(huì)計(jì)工作的程序和會(huì)計(jì)行為,增強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)督的力度。在會(huì)計(jì)管理中由分散到統(tǒng)一管理,通過建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)憑證審核制度、收支審批制度等，形成更加規(guī)范的會(huì)計(jì)工作秩序,使單位的財(cái)務(wù)管理更加科學(xué)規(guī)范。另外，企業(yè)監(jiān)督成本包括所有者為獲取內(nèi)部信息花費(fèi)的費(fèi)用以及監(jiān)督滯后給所有者造成的經(jīng)濟(jì)損失。實(shí)行財(cái)務(wù)總

6、監(jiān)委派制后，財(cái)務(wù)總監(jiān)可以將企業(yè)內(nèi)部的敗德行為及時(shí)向委托人報(bào)告，以便委托人及時(shí)采取措施避免更大的損失。 二、現(xiàn)行財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度存在的問題 如同市場經(jīng)濟(jì)中其它新生事物一樣，國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制在試行的過程中，還不成熟、不完善，財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度還存在以下問題。 (一) 國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制法律依據(jù)不足，并且與會(huì)計(jì)法、公司法中相關(guān)規(guī)定矛盾,與現(xiàn)代企業(yè)制度不協(xié)調(diào) 在市場經(jīng)濟(jì)中，作為出資人的政府按法律規(guī)定享有出資人權(quán)益，履行出資人義務(wù)。因此，許多地方政府規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)任命財(cái)務(wù)總監(jiān)并派駐到國有企業(yè)。有些地方直接從具備一定行政級(jí)別的公務(wù)員中選拔財(cái)務(wù)總監(jiān)，委派人員具有雙重身份。這一做法不符合公

7、司法等相關(guān)法律規(guī)定，導(dǎo)致行政主體干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)總監(jiān)法律地位不明等問題。 （二）國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的會(huì)計(jì)人員的職責(zé)界定不清，業(yè)績難以有效衡量 各地所頒布的關(guān)于財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制的規(guī)定都能明確規(guī)定財(cái)務(wù)總監(jiān)的權(quán)利，但相應(yīng)的職責(zé)卻十分模糊，有的僅僅將其界定為財(cái)務(wù)監(jiān)督方面。另外，財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)和權(quán)限都包含在總會(huì)計(jì)師的職責(zé)和權(quán)限中，財(cái)務(wù)總監(jiān)與總會(huì)計(jì)師的職責(zé)重疊，導(dǎo)致多重領(lǐng)導(dǎo)、效率低下等問題。而且，目前的制度還缺乏將委派會(huì)計(jì)的經(jīng)濟(jì)利益與其對監(jiān)督企業(yè)的評價(jià)結(jié)論是否獨(dú)立、客觀、公正直接或間接掛鉤的考核機(jī)制。 （三）監(jiān)督對象不明 一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)制是監(jiān)督者和監(jiān)督對象的有機(jī)組合。財(cái)務(wù)總監(jiān)由出資人委派而來，應(yīng)該代

8、表出資人監(jiān)督董事會(huì)的決策行為，由董事會(huì)監(jiān)督經(jīng)理班子的經(jīng)營活動(dòng)。在有些地方財(cái)務(wù)總監(jiān)具有董事和財(cái)務(wù)總監(jiān)的雙重身份，同時(shí)從與企業(yè)總經(jīng)理聯(lián)簽的要求看，財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督對象僅僅是經(jīng)理班子的經(jīng)營活動(dòng)，從財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)看，財(cái)務(wù)總監(jiān)監(jiān)督的內(nèi)容包括預(yù)算方案、決算方案、投資融資等，因此它的監(jiān)督對象包括董事會(huì)的決策行為和經(jīng)理班子的經(jīng)營活動(dòng)。財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督對象有三種不同的界定或解釋。 （四）國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制不能超脫代理關(guān)系的局限性 委派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度在表面上能對經(jīng)營者起到一定的監(jiān)督作用，但是采用委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的做法又產(chǎn)生了新的委托代理關(guān)系，即委派者與財(cái)務(wù)總監(jiān)之間的代理關(guān)系，從而同樣會(huì)產(chǎn)生財(cái)務(wù)總監(jiān)的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)的

9、發(fā)生。被委派的會(huì)計(jì)人員有自身的效用目標(biāo),這一效用目標(biāo)不可能與委派者的效用目標(biāo)完全一致，財(cái)務(wù)總監(jiān)不可能代表所有者百分之百的行使監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。 （五）實(shí)際操作困難 首先，財(cái)務(wù)總監(jiān)在實(shí)際工作中監(jiān)督無法獨(dú)立。監(jiān)督者和被監(jiān)督者僅在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立是不夠的，避免自我評價(jià)和自我監(jiān)督是確保獨(dú)立性的必要條件，財(cái)務(wù)總監(jiān)即是執(zhí)行者又是監(jiān)督者這種安排顯然不會(huì)取得好的效果。其次，信息傳輸不暢。財(cái)務(wù)總監(jiān)來自外部與經(jīng)營者有不同的利益取向，財(cái)務(wù)總監(jiān)派駐到企業(yè)會(huì)遭到經(jīng)營者排斥，經(jīng)營者會(huì)隱瞞對自己不利的信息，致使財(cái)務(wù)總監(jiān)無法獲得完整真實(shí)的信息。 三、國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度的完善 財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度的改革應(yīng)遵循四項(xiàng)原則：依法依規(guī)，政企

10、分開，制度安排切實(shí)可行，改變思路明確職責(zé)。根據(jù)四項(xiàng)基本原則可以從以下幾方面對財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度進(jìn)行完善。 （一）加緊完善相關(guān)法律法規(guī)，做到有法可依 完善相關(guān)的法律法規(guī)以有效解決國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制與現(xiàn)行法律、法規(guī)相悖之處，從法律上給國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制一個(gè)合理的定位。委派制的逐步推行和完善必須取得法律支持，縱觀我國的現(xiàn)行法律，尚沒有任何一條明確的關(guān)于會(huì)計(jì)人員委派制的規(guī)定。因此，政府必須盡快制定有關(guān)委派制的法律，使政府以法律手段而不是以行政命令方式向企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)。委派會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)在公司法和有關(guān)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)有利于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)。 （二）明確委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)

11、和權(quán)利，建立一套反映責(zé)權(quán)利關(guān)系的目標(biāo)考核體系，促使財(cái)務(wù)總監(jiān)努力提高其綜合素質(zhì) 為保證國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制度工作能取得實(shí)效，委派部門要進(jìn)一步明確委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)、權(quán)限及與被委派單位的關(guān)系，在充分支持被委派單位依法理財(cái)、自主管理的前提下，發(fā)揮委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的監(jiān)督作用，保證委派財(cái)務(wù)總監(jiān)能夠按照有關(guān)規(guī)定正確履行職責(zé)，而且要在明確委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的職責(zé)和權(quán)利的基礎(chǔ)上，建立目標(biāo)考核體系。首先，財(cái)務(wù)總監(jiān)應(yīng)具有堅(jiān)定正確的理想和信念，有維護(hù)國有資產(chǎn)安全、確保國有資產(chǎn)保值增值的事業(yè)心和責(zé)任心，善于學(xué)習(xí)，敢于負(fù)責(zé)，忠于職守，遵紀(jì)守法。其次，擔(dān)任財(cái)務(wù)總監(jiān)的人員應(yīng)具有扎實(shí)的企業(yè)財(cái)務(wù)知識(shí)和現(xiàn)代企業(yè)管理基礎(chǔ)知識(shí)，熟悉經(jīng)濟(jì)、財(cái)

12、務(wù)等方面的法律法規(guī)，具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和豐富的實(shí)務(wù)操作能力。再次，擔(dān)任財(cái)務(wù)總監(jiān)的人員應(yīng)具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，善于應(yīng)變。 （三）國有企業(yè)應(yīng)建立財(cái)務(wù)總監(jiān)與總會(huì)計(jì)師的雙軌運(yùn)行機(jī)制 如果仍沿用原來的總會(huì)計(jì)師單軌運(yùn)行機(jī)制，那么隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有者缺位、經(jīng)營者失控等問題就很難解決。如果我們用財(cái)務(wù)總監(jiān)制完全取代總會(huì)計(jì)師制，勢必會(huì)出現(xiàn)以下尷尬局面：要么是無論財(cái)務(wù)總監(jiān)怎樣盡心盡責(zé)，也將因其身份而無法得到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的接受和重視；要么他事實(shí)上又變?yōu)榭倳?huì)計(jì)師，難以擔(dān)負(fù)起代表國家對經(jīng)營者實(shí)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的重任。無論怎樣，都違背了國家派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)的初衷。因此，建立財(cái)務(wù)總監(jiān)與總會(huì)計(jì)師的雙軌運(yùn)行機(jī)制無疑是正

13、確的選擇。 （四）促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)制度的實(shí)施，促使其發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用 將財(cái)務(wù)總監(jiān)所承擔(dān)的公司治理、風(fēng)險(xiǎn)控制等工作分解歸并后交由內(nèi)部審計(jì)來完成。內(nèi)部審計(jì)采取系統(tǒng)化規(guī)范化的方法來對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理、控制、評價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。內(nèi)部審計(jì)工作的范圍要比財(cái)務(wù)監(jiān)督寬泛，實(shí)際包括公司治理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面。最為有效的內(nèi)部審計(jì)制度是在企業(yè)的董事會(huì)中設(shè)立獨(dú)立董事或外部董事領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)委員會(huì)，在企業(yè)管理部門中設(shè)立獨(dú)立于財(cái)務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)部門，內(nèi)部審計(jì)部門直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告工作。內(nèi)部審計(jì)的工作具有監(jiān)督獨(dú)立性，工作范圍擴(kuò)展到公司的所有經(jīng)營事項(xiàng)。相對財(cái)務(wù)總監(jiān)而言，內(nèi)部審計(jì)人員對公司更了解，從理論上講財(cái)務(wù)總監(jiān)的實(shí)施效果比不上內(nèi)部審計(jì)制度。因此，在指導(dǎo)企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)督促企業(yè)完善內(nèi)部審計(jì)制度，使其充分發(fā)揮監(jiān)督作用。 （五）改革、規(guī)范國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu) 造成國有企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真、國有資產(chǎn)流失的主要原因是沒有人真正關(guān)心企業(yè)的成長