對加快農(nóng)村土地金融發(fā)展的思考

1、對加快農(nóng)村土地金融發(fā)展的思考作者:日期:對加快農(nóng)村土地金融發(fā)展的思考? 近年來，山東省著力深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，在農(nóng)村土地金融發(fā)展方面先 行先試、積極探索，取得了初步成效。為更好地促進全省農(nóng)村土地金融發(fā)展，加 快新型城鎮(zhèn)化進程，山東省宏觀經(jīng)濟研究院組織力量，先后赴貴州、寧夏、重慶 等地開展調(diào)研，提出農(nóng)村土地金融發(fā)展的對策和建議。 ？ 一、山東省農(nóng)村土 地金融發(fā)展現(xiàn)狀？山東省農(nóng)村金融改革穩(wěn)步推進，但現(xiàn)行的農(nóng)村土地金融發(fā)展仍存在一些問題，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村金融體系尚未健全，土地等抵押物估值沒 有科學依據(jù)，農(nóng)業(yè)保險、信貸抵押擔保制度缺失 ；商業(yè)化經(jīng)營壓力迫使金融機構(gòu) 退出農(nóng)村市場，傳統(tǒng)金融機構(gòu)支農(nóng)力度

2、欠缺；法律法規(guī)體系不完善，金融機構(gòu)的支 農(nóng)功能未能有效發(fā)揮。？ 二、國內(nèi)農(nóng)村土地金融發(fā)展的先進經(jīng)驗？貴州省湄潭縣、寧夏平羅縣、重慶市江津區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，形成了具有自身特色的農(nóng)村土地金融模式，實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，能夠為我省農(nóng)村土地金融發(fā)展提供有益借鑒。？（ 一）貴州湄潭?貴州省湄潭縣確立了流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化、資源配置市場化、土地權(quán)能資本化的三化路徑，形成了農(nóng)戶+地方政府+土地金融機構(gòu)的運作模式。?（ 2）建立土地有償流轉(zhuǎn)制度。實行土地有償使用制度 ，對集體留下的機動地和違反合同規(guī)定收回的承包地實行招標發(fā)包，對集體未分到戶的非耕地，公開招標,實行租賃經(jīng)營；允許土地使用權(quán)入股,實行股份

3、合作經(jīng)營，土地可以作為抵 押物，獲得縣土地開發(fā)投資公司的中長期貸款和其他形式貸款。？（3）成立土地金融公司。成立湄潭縣土地金融公司作為試驗區(qū)的政策性工具和土地流轉(zhuǎn)的 中介組織,土地金融公司遵照專業(yè)銀行制度，結(jié)合土地制度建設(shè)試驗?zāi)繕?，制定?貸款抵押、擔保暫行辦法、貸款審批程序、股金管理暫行辦法等制度， 針對開發(fā)性貸款數(shù)額大、周期長、風險性大的特點，設(shè)立貸款擔保體系。（二）寧夏平羅流轉(zhuǎn)試寧夏平羅縣以還權(quán)賦能為核心，創(chuàng)新推動農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)、 經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款試驗，開展土地信用合作社（亦稱土地銀行）點，在農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革上取得顯著成效。？（1）設(shè)立一站式服務(wù)機構(gòu)。積極推進

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)規(guī)范化建設(shè)，成立農(nóng)村土地經(jīng)營管理 制度改革服務(wù)中心，設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)評估、抵押貸款等服務(wù)窗口，為農(nóng)村土 地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體荒地使用權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房 屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)提供一站式服務(wù)。?（2）開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記與評估。對農(nóng)民的土地使用權(quán)進行確認并頒發(fā)相應(yīng)證書，強化農(nóng)民對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)；多部門、多領(lǐng)域抽調(diào)人才組建土地 產(chǎn)權(quán)評估專家團隊，金融機構(gòu)的代表在參與評估過程中可同期進行貸前調(diào)查，以 簡化貸款審批流程。? (3) 試點開辦三權(quán)抵押融資。一是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，對未經(jīng)流轉(zhuǎn)、 或小規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地，由本人或委托代理人憑借土地經(jīng)營權(quán)證辦理抵押貸款

5、；是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押融資，對經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場、經(jīng)營、股份合作四種經(jīng)營 主體發(fā)放土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證， 資;三是農(nóng)村宅基地抵押融資 轉(zhuǎn)讓或抵押。?(三)重慶江津?以便于流轉(zhuǎn)大戶等使用土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押融 ,將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)江津區(qū)按照依法、自愿、有償原則，積極開展農(nóng)村 土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村塘庫堰 承包經(jīng)營權(quán)五權(quán)抵押融資工作，通過積極扶持龍頭、引進業(yè)主、培育大戶、發(fā)展 農(nóng)民專業(yè)合作社，打造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，以此帶動土地流轉(zhuǎn)。出臺重慶市江 津區(qū)農(nóng)村五權(quán)抵押融資風險補償資金管理實施辦法，由市區(qū)兩級財政出資設(shè)立風險補償資金，給予融資

6、機構(gòu)五權(quán)抵押貸款補償。盤活農(nóng)村靜態(tài)資產(chǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié) 調(diào)發(fā)展，有效促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。？ 三、國外農(nóng)村土地金融發(fā)展的典型模式1、德國農(nóng)地金融模式？德國的農(nóng)地金融制度從早期以抑制農(nóng)村高利貸為主要目的，到近期成為促進土地改革與農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要措施。農(nóng)村土地抵押貸款主要是土地信用合作社+土地銀行模式，其中以土地信用合作社為核心，也 是德國農(nóng)村土地金融體系的重要骨干。其主要特點如下：?本質(zhì)特性為自下而上。德國的土地抵押信用合作社是民間合作性質(zhì)的組織在此基礎(chǔ)首先由基層的農(nóng)村土地所有者以自發(fā)的形式組建土地抵押信用合作社， 之上，再由各個土地抵押信用合作社逐步縱向發(fā)展 ，最終形成聯(lián)合合作銀行。該 類

7、型農(nóng)地金融機構(gòu)是一種純合作形式，合作社由社員共同擁有，借款人獲得貸款, 繳納少量入社費、合作社辦公費后即成為正式社員，并與其他社員一起共同擔保 還本付息的責任，貸款清償后，自動退社與合作社脫離關(guān)系。?農(nóng)村土地債券化是最大特色。通過向外發(fā)行土地債券籌措資金，減少個別資本集中投資農(nóng)業(yè)的風險。土地抵押信用合作社的主要成員由那些具有以土地作 抵押方式獲取長期、低息生產(chǎn)資金意愿的農(nóng)民聯(lián)合組成，成員們將其各自所擁有的土地以抵押物的模式交予土地抵押信用合作社；通過以土地為抵押擔保物發(fā)行 土地債券方式，土地抵押信用合作社在證券市場上融入大量資金；信用社利用這 些資金向社員們發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金，以協(xié)助農(nóng)民購買

8、生產(chǎn)所需土地，開展興 建水利、修路、耕地平整、造林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。？政策的配套性較強。為了強化公民財產(chǎn)的公示制度，進一步加強土地抵押權(quán)的安全性，在成立土地抵押 貸款機構(gòu)之前，德國制定了較為完備的相關(guān)法律 ，如抵押權(quán)及破產(chǎn)令、抵押 權(quán)法令等。同時，政府通過多種方式扶持農(nóng)地金融機構(gòu)籌集信貸資金。授予土 地抵押信用合作社發(fā)行債券的權(quán)利，并擔保還本付息。？2、美國農(nóng)地金融模式?以聯(lián)邦土地銀行為主體的美國農(nóng)地金融體系建立于20世紀初期。為解決單純依賴市場機制對農(nóng)業(yè)發(fā)展的不足，將政府扶持建立完整的政府農(nóng)業(yè)信貸體 系，作為政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的重要措施之一，于1916年成立聯(lián)邦土地銀行（FederalLa n dB

9、 anks）。近年來又出現(xiàn)了抵押貸款的二級市場。其特點是：?籌辦政策性金融機構(gòu)。以國家信用參與農(nóng)業(yè)信用，增強了微觀主體的信心和抗風險能力。美國農(nóng)地金融制度是一種較為典型的以政府為主導建立的農(nóng)村土 地抵押融資模式。政府土地管理部門與聯(lián)邦土地銀行結(jié)合起來開展農(nóng)村土地抵押 政府部門牽頭組建農(nóng)業(yè)信用管理局（農(nóng)業(yè)貸款委員會）來管理土地銀行，政府資金 是聯(lián)邦土地銀行貸款資金的首要來源。聯(lián)邦土地銀行由政府財政通過購買土地銀 行股票的形式扶持建立，資金來源主要是利用農(nóng)戶擁有的土地發(fā)行土地債券，為 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動提供長期信貸資金和服務(wù)，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向。?農(nóng)地金融機構(gòu)采取混合形式。聯(lián)邦

10、土地銀行是美國開展農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)最核心的金融機構(gòu)，采取發(fā)散型銀行、合作社混合形式，上層采用銀行體制一一聯(lián)邦土地銀行，基層采用合作社體制一一按合作社原則組織起來的聯(lián)邦土 地銀行合作社。將全國分為12個農(nóng)業(yè)信用地區(qū)，由美國政府提供資金在各區(qū)設(shè)立一個聯(lián)邦土地銀行。在聯(lián)邦土地銀行的基礎(chǔ)上，通過政府行政力量的推動，引 導農(nóng)民成立聯(lián)邦土地銀行合作社。聯(lián)邦土地銀行的股東為各地的聯(lián)邦土地銀行合 作社，聯(lián)邦土地銀行合作社的股東為貸款者，貸款只發(fā)放給會員，所以借款人既 是各聯(lián)邦土地銀行合作社的會員，也是聯(lián)邦土地銀行的股東。銀行體制與合作社 體制的結(jié)合，有利于資金的籌集和業(yè)務(wù)的開展。？實行自上而下推動。通過完

11、善頂層設(shè)計，完備法律的制定，降低農(nóng)地金融機構(gòu)運作風險，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán) 境。根據(jù)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法，自上而下建立聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦土地銀行的創(chuàng) 立資本，由聯(lián)邦政府通過財政部購買該行股票方式來提供。制定聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款 法、農(nóng)業(yè)信用法等法律，對農(nóng)地抵押貸款運行的具體操作方式（如貸款用途、 對象、額度、期限和利率等）都制定了詳細而具體的規(guī)范。？3、日本農(nóng)地金融模式日本農(nóng)地金融機構(gòu)的資金主要來源于郵政儲蓄及郵政簡易保險等相關(guān)政府 資金。主要特點：?金融機構(gòu)分層次設(shè)置。不同于世界上大多數(shù)國家金融機構(gòu)，按照行政區(qū)域設(shè)置，日本農(nóng)協(xié)的金融機構(gòu)劃分為三個層次：基層農(nóng)協(xié)中的信用合作組織（基層農(nóng) 協(xié)）、都道府縣的信用聯(lián)合

12、會（簡稱信農(nóng)聯(lián)）和中央的農(nóng)林中央金庫（簡稱農(nóng)林中 金）。在運作過程中，三個層次具有互相獨立的融資功能。 普通農(nóng)民通過入股形式 加入基層農(nóng)協(xié)，基層農(nóng)協(xié)又入股加入信農(nóng)聯(lián)，信農(nóng)聯(lián)再入股加入農(nóng)林中金。在開展 抵押貸款業(yè)務(wù)時，由農(nóng)林中金貸款給信農(nóng)聯(lián)，信農(nóng)聯(lián)貸款給基層農(nóng)協(xié)，最后，由基層農(nóng)協(xié)貸款給農(nóng)民。此種模式的最大的特點是 ，基層農(nóng)協(xié)貸款業(yè)務(wù)的開展主要 以農(nóng)民生產(chǎn)、生活為主，農(nóng)民會員申請貸款時無需再提供擔保，而且基層農(nóng)協(xié)不 以營利為目的，政府部門還為基層農(nóng)協(xié)貸款活動提供相關(guān)補貼。？農(nóng)林中央金庫具有復合結(jié)構(gòu)。即該類農(nóng)地金融機構(gòu)有分支機構(gòu) ，可以直接從事一部分或全 部農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。由于農(nóng)地金融的貸款對象為普通

13、農(nóng)戶， 他們居住分散，在全國 普遍設(shè)立分支機構(gòu)成本太高，所以農(nóng)地金融機構(gòu)除直接貸款外，把很大一部分業(yè)務(wù)委托其他金融機構(gòu)辦理。？注重政府功能的發(fā)揮。日本政府在財力和政策上提供大量的支持，如提供大量資金、給予利息補貼、稅收減免優(yōu)惠等。出臺 較為完善的農(nóng)村合作金融法律法規(guī)，如農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法、農(nóng)林中央金庫法、 臨時利率調(diào)整法等。設(shè)立一整套風險防范制度，如存款保險制度、農(nóng)村信用 保險制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度等。加強對農(nóng)村合作金融體制實施雙重監(jiān)管，即政府金融監(jiān)管廳對各類金融機構(gòu)進行監(jiān)管，全國及地方的農(nóng)林水產(chǎn)部門對農(nóng)村合作 金融機構(gòu)進行監(jiān)管。？ 德國、美國等發(fā)達國家農(nóng)地金融制度建立的背景表明， 政府均在農(nóng)地金

14、融中發(fā)揮了重要作用，給予了多樣化支持。首先,政府通過制定農(nóng) 地金融相關(guān)法規(guī)，直接或間接地促成和規(guī)范農(nóng)地金融機構(gòu)的建立。 其次,各國政府 通過購買股份或直接提供資本金，甚至通過多種渠道提供信貸資金等形式對農(nóng)地 金融機構(gòu)進行資金支持。再次,多數(shù)國家政府都給予農(nóng)地金融機構(gòu)以稅收優(yōu)惠。？? 四、加快農(nóng)村土地金融發(fā)展的政策建議 ？ 在全面深化農(nóng)村改革、加快推進新 型城鎮(zhèn)化、深入推進農(nóng)村金融體制機制創(chuàng)新的重要節(jié)點，應(yīng)采取系統(tǒng)方法、配套 措施,進一步破解農(nóng)村土地金融發(fā)展的制度藩籬，為農(nóng)村土地金融發(fā)展創(chuàng)造有利 條件。?（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資制度。創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、抵押模式,擴大土地融資范圍，鼓勵金

15、融機構(gòu)大力發(fā)展與土地金融相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)，加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的信貸支持力度。擴大農(nóng)村有效擔保物范圍， 為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營提供強有力的金融支持；建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔保機制，有條 件的地區(qū)可以設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔保基金，有效規(guī)避金融部門信貸風險；依托現(xiàn)有涉農(nóng)金融機構(gòu)，在不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度和土地農(nóng)業(yè)用途的前 提下，允許農(nóng)村經(jīng)營大戶及新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用土地承包經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益作為還款保證，向農(nóng)行、農(nóng)信社等金融機構(gòu)申請貸款融資， 以緩解涉農(nóng)貸款抵押難問 題。?（二）支持農(nóng)村土地金融創(chuàng)新。大力發(fā)展土地銀行。進一步放寬農(nóng)村金融機構(gòu)的準入門檻，適當降低監(jiān)管標準，建立健全多層次、廣覆蓋的

16、農(nóng)村金融服務(wù) 體系。提前論證研究農(nóng)村土地銀行監(jiān)管政策、設(shè)立條件、運作模式，為及時引入或成立土地銀行做好準備。對于土地銀行的經(jīng)營范圍，初期以土地存貸、土地抵 押貸款為核心，中期以土地信貸、土地債券為主業(yè)務(wù)，后期以提供土地金融創(chuàng)新 產(chǎn)品和土地投資為主。大力發(fā)展土地債券。條件允許的情況下，試點發(fā)行土地債券，以較高信用等級的金融機構(gòu)為依托， 探索農(nóng)地債券運作模式。建議成立專業(yè) 農(nóng)地債券管理機構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)行、農(nóng)信社等涉農(nóng)金融機構(gòu)，共同構(gòu)建復合型土 地債券管理組織體系，最大限度地降低運營成本，提高債券運行效率。在推進農(nóng) 民土地財產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款融資業(yè)務(wù)同時，積極推進貸款后資產(chǎn)證券化，以農(nóng)地收入 為現(xiàn)金流，在

17、銀行債券市場發(fā)行債券進行再融資。 大力發(fā)展土地信托。積極試點 并推廣農(nóng)村土地信托，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，推動土地使用權(quán)在一定期限 內(nèi)依托專業(yè)機構(gòu)法人經(jīng)營管理或使用，以取得更大土地收益。在嚴格摸清土地使 用情況的基礎(chǔ)上，借鑒中信信托安徽宿遷市信托業(yè)務(wù)，積極引入土地信托機構(gòu)，試點土地承包權(quán)信托。通過信托基金投資、產(chǎn)業(yè)基金投資、短期融資工具等，運 用投貸組合、結(jié)構(gòu)性融資、債股轉(zhuǎn)換組合等方式，提供多元化投融資服務(wù)。?（三）健全農(nóng)村土地金融風險管控體系。 推進農(nóng)村土地金融發(fā)展，應(yīng)考慮農(nóng)村客觀 實際，充分考慮農(nóng)民意愿，切實加強風險管控，確保農(nóng)村土地金融持續(xù)健康穩(wěn)定 發(fā)展。一是健全農(nóng)業(yè)保險體系。做好政

18、策性保險與商業(yè)保險的結(jié)合。 政府通過給 予農(nóng)業(yè)保險法律、經(jīng)濟和行政支持，落實支農(nóng)惠農(nóng)政策，實施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付；支持發(fā)展涉農(nóng)商業(yè)保險，加大財政補貼農(nóng)業(yè)保險的力度 ，優(yōu)先扶持種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè) 保險發(fā)展，鼓勵發(fā)展以訂單農(nóng)業(yè)為依托的跟單農(nóng)業(yè)保險 ，嘗試建立政策性巨災(zāi)風 險分散機制和再保險機制，為資金融通保駕護航。二是健全聯(lián)保增信體系。在農(nóng) 村互?；ブ矫妫瑧?yīng)構(gòu)建雙層合作保險組織，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下互助合作保險體系， 實現(xiàn)一定規(guī)模以上土地流轉(zhuǎn)的全覆蓋;建立以區(qū)域為單位的互助合作保險聯(lián)合社 在市縣范圍內(nèi)形成農(nóng)業(yè)保險大客戶， 積極爭取保險支持。在聯(lián)保機制上，可以引 入聯(lián)保小組模式，通過農(nóng)戶自發(fā)組成的聯(lián)保小組判斷借款風險特征 ，降低農(nóng)村土 地金融的信息成本、執(zhí)行成本、運營成本和違約成本。三是健全信用擔保機制。 參照基于訂單農(nóng)業(yè)的擔保類產(chǎn)品，把信用和