宣懿成等18人訴衢州國(guó)土資源局收回土地使用權(quán)行政爭(zhēng)議案最

1、宣懿成等18人訴衢州市國(guó)土資源局收回土地使用權(quán)行政爭(zhēng)議案最高人民法院公報(bào) 2004年4期原告：宣懿成等18人（名單略）。訴訟代表人：宣懿成，浙江省衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷居民。訴訟代表人：程鋼，浙江省衢州柯城區(qū)衛(wèi)寧巷居民。訴訟代表人：余根鳳，浙江省衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷居民。訴訟代表人：孫則勇，浙江省衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷居民。訴訟代表人：戴志強(qiáng)，浙江省衡州市柯城區(qū)新開(kāi)弄居民。委托代理人：鄭華建、金小明，浙江誠(chéng)源律師事務(wù)所律師。被告：浙江省衢州市國(guó)土資源局，住所地：浙江省衢州市柯城區(qū)。法定代表人：黃昌煜，該局局長(zhǎng)。第三人：中國(guó)建設(shè)銀行衢州市分行。住所地：浙江省衢州市柯城區(qū)。法定代表人：陳根海，該分行行長(zhǎng)。2

2、002年12月31曰，被告浙江省衢州市國(guó)土資源局 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)土局）作出衢市國(guó)土 （2002） 第37號(hào)收回國(guó)有土地使用權(quán)通知書(shū)，通知宣懿成等18名原告：根據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地管理法）、浙江省實(shí)施（中華人民共和國(guó)土地管理法 ）辦法及 有關(guān)規(guī)定，將收回各原告在柯城區(qū)衛(wèi)寧巷住宅的國(guó)有土地使用權(quán)，收回中涉及的拆遷補(bǔ)償事宜由第三人中國(guó)建設(shè)銀行衢州市分行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)建設(shè)銀行衢州分行 ）負(fù)責(zé)，具體拆遷事務(wù)由有關(guān)拆遷事務(wù)所負(fù)責(zé)。原由各原告申請(qǐng)登記的住宅國(guó)有土地使用權(quán)予以注銷(xiāo)，并請(qǐng)?jiān)诤炗啿疬w補(bǔ)償協(xié)議時(shí)將土地證交回。宣懿成等18名原告不服國(guó)土局的決定，于2003年4月4曰向浙江省衢州市柯城區(qū)人

3、民法院提起行政訴訟。原告訴稱(chēng)：我們是衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷衢州府山中學(xué)教工宿舍樓的住戶(hù)。2003年1月，因?yàn)榈谌私ㄔO(shè)銀行衢州分行建造車(chē)庫(kù)需要用地，被告陸續(xù)向我們發(fā)出 收回國(guó)有土地使用權(quán)通知書(shū)。但僅僅因?yàn)槠髽I(yè)建造車(chē)庫(kù)的需要，被告就作出收回我們國(guó)有土地使用權(quán)的決定，顯然不符合土地管理法第五十八條的規(guī)定，請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告的行政行為。原告提供的證據(jù)有：1 衢州市國(guó)土局（2002）37號(hào)收回國(guó)有土地使用權(quán)通知書(shū)18份，用以證明該局于 2002年12月31曰向各原告分別作出了收回國(guó)有土地使用權(quán)的決定。2.國(guó)有土地使用證18份，用以證明各原告均是衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷衢州府山中學(xué)教工宿 舍樓的住戶(hù)，并依法享有國(guó)有土地

4、的使用權(quán)。被告辯稱(chēng)：我局根據(jù)衢州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(2002)35號(hào)關(guān)于同意擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的批復(fù)、衢州市規(guī)劃局 (2002)浙規(guī)證0800109號(hào)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，并依據(jù)土 地管理法的規(guī)定，經(jīng)報(bào)請(qǐng)衢州市人民=批準(zhǔn)，同意收回衢州市區(qū)衛(wèi)寧巷地段原居民住宅用地187. 5平方米，用于第三人建設(shè)銀行衢州分行擴(kuò)建。該收回土地行政行為事實(shí)清楚，適 用法律正確，符合法定程序。第三人擴(kuò)建用地是經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民=批準(zhǔn)的，既是公共利益需要使用土地，也是實(shí)施城市規(guī)劃需要使用土地，有關(guān)決定不存在依據(jù)不足、行為違法的事實(shí)。被告提供的證據(jù)有：I.衢州市國(guó)土局(2002)37號(hào)收回國(guó)有土地使用權(quán)通知書(shū)，用以證明向

5、各原告發(fā)出通知,準(zhǔn)備收回這些住戶(hù)的國(guó)有土地使用權(quán)，收回面積共計(jì)187 . 5平方米。2衢州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(2002)35號(hào)關(guān)于同意擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的批復(fù)， 用以證明該局同意第三人建設(shè)銀行衢州分行在原有的營(yíng)業(yè)綜合大樓南側(cè)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)計(jì) 劃，該項(xiàng)目包括：一層為車(chē)庫(kù)、二層為營(yíng)業(yè)用房，總建筑成積849平方米，其中營(yíng)業(yè)用房566平方米，車(chē)庫(kù) 283平方米，另建綠地 400平方米等。3衢州市規(guī)劃局建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)，用以證明規(guī)劃部門(mén)選址意見(jiàn)是因?yàn)榈谌私ㄔO(shè)銀 行衢州分行現(xiàn)有營(yíng)業(yè)場(chǎng)所難以適應(yīng)金融業(yè)務(wù)需要，擬在營(yíng)業(yè)綜合大樓東南側(cè)拼接一層車(chē)庫(kù)、 二層營(yíng)業(yè)用房，約占地面積283平方米，并自行收購(gòu)、拆除

6、占地面積為205平方米的府山中 學(xué)教工住宅樓，改建為露天停車(chē)場(chǎng)，具體按規(guī)劃詳圖實(shí)施，上報(bào)審批。4建設(shè)銀行衢州分行擴(kuò)建平面布局圖，用以證明規(guī)劃部門(mén)確定建設(shè)銀行衢州分行擴(kuò)建主要規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)，規(guī)劃用地 1107平方米，其中規(guī)劃總建筑面積是800平方米，辦公建筑面積534平方米，室內(nèi)停車(chē)場(chǎng)面積266平方米，集=綠地面積350平方米，建筑控制高度為3層。用以證明2002年12月18曰規(guī)5. 建設(shè)銀行衢州分行擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)用地規(guī)劃紅線圖， 劃部門(mén)同意按規(guī)劃紅線范圍拆遷，并按詳細(xì)規(guī)劃平面圖實(shí)施。6. 衢州市規(guī)劃局的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，用以證明規(guī)劃部門(mén)經(jīng)審核，認(rèn)為該項(xiàng)目符合城 市規(guī)劃要求，準(zhǔn)予辦理征地、劃撥

7、土地手續(xù)。7. 衢州市規(guī)劃局選址意見(jiàn)審批表，用以證明第三人申請(qǐng)擴(kuò)建營(yíng)業(yè)房及停車(chē)場(chǎng)，經(jīng)規(guī)劃部門(mén)勘查后同意按規(guī)劃樣圖實(shí)施，并上報(bào)審批，市=同意。&衢州市國(guó)土局(2002)37號(hào)收回國(guó)有土地使用申請(qǐng)審批表，用以證明該局審查認(rèn)為， 根據(jù)立項(xiàng)文件、規(guī)劃紅線圖和第三人需要，準(zhǔn)備收回原告等20家住戶(hù)使用的國(guó)有土地，面積共計(jì)187. 5平方米，報(bào)市=審批同意。第三人訴稱(chēng)：被告的具體行政行為合法，我行是國(guó)有銀行，是為社會(huì)公共利益服規(guī)務(wù)的。 且原告如認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其依法取得的土地使用權(quán)，應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服,才能提起行政訴訟。 庭審質(zhì)證中，原告對(duì)被告提供證據(jù)沒(méi)有異議，但認(rèn)為被告作出決定的主要

8、依據(jù)不足。按土地管理法第五十八條的規(guī)定，因?yàn)楣怖婊蛘邔?shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，可以調(diào)整土地使用權(quán)。但是第三人是商業(yè)銀行，其性質(zhì)屬于企業(yè)，故其利益不能算是 公共利益。被告提供的規(guī)劃許可證等證據(jù)，均是針對(duì)第三人建停車(chē)場(chǎng)而制定的，不是衢州市的城市整體規(guī)劃，故被告收回原告國(guó)有土地使用權(quán)的決定，不符合土地管理法規(guī)定的收回情形。且被告在 通知”中沒(méi)有告知原告該決定適用的具體法律規(guī)定及訴權(quán)，在審批表中確認(rèn)原告使用的國(guó)有土地均是行政劃撥，也與事實(shí)不符。被告在質(zhì)證中認(rèn)為，該局是根據(jù)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的立項(xiàng)意見(jiàn)、規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃和市=同意收回原告國(guó)有土地使用權(quán)的決定，才發(fā)收回土地通知的。 第三人的建設(shè)項(xiàng)目既是公共

9、利益需要使用土地，又是實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城改造需要使用土地，不存在收回原告國(guó)有土地使用權(quán)證據(jù)不足的問(wèn)題。 有關(guān)決定僅涉及國(guó)有土地使用權(quán)的收回，收回土地使用權(quán)的行政行為與土地使用權(quán)的取得方式是劃撥或者是出讓無(wú)關(guān)，但與拆遷補(bǔ)償是有關(guān)聯(lián)的。第三人對(duì)原、被告證據(jù)無(wú)異議，認(rèn)為原告未經(jīng)復(fù)議直接起訴，不符合行政復(fù)議法的規(guī)定。經(jīng)質(zhì)證，衢州市柯城區(qū)人民法院確認(rèn)如下事實(shí)：原告系衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷1號(hào)（原14號(hào)）衢州府山中學(xué)教工宿舍樓的住戶(hù)。2002年12月9曰，衢州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)第三人的報(bào)告，經(jīng)審查同意第三人建設(shè)銀行衢州分行在原 有的營(yíng)業(yè)綜合大樓東南側(cè)擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)計(jì)劃。該項(xiàng)目為三層結(jié)構(gòu)，其中一層車(chē)庫(kù)，二

10、層營(yíng)業(yè)用房，總建筑面積849平方米，其中營(yíng)業(yè)用房566平方米，車(chē)庫(kù)283平方米，另建綠地 400平方米。同曰，衢州市規(guī)劃局制定建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)，建設(shè)銀行衢州分行為擴(kuò)大營(yíng)業(yè)用 房等，擬自行收購(gòu)、拆除占地面積為205平方米的府山中學(xué)教工住宅樓，改建為露天停車(chē)場(chǎng)，具體按規(guī)劃詳圖實(shí)施。同月18曰，衢州市規(guī)劃局又規(guī)劃出第三人擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)用地平面紅線圖。同月20曰，衢州市規(guī)劃局發(fā)出建設(shè)用地規(guī)劃許可證，建設(shè)銀行衢州分行建設(shè)項(xiàng) 目用地面積756平方米。2002年12月25曰，被告建議收回衢州府山中學(xué)教工宿舍樓的住 戶(hù)國(guó)有土地使用權(quán) 187.6平方米，并報(bào)=審批同意。2002年12月31曰，國(guó)土局作出（20

11、02）37 號(hào)收回國(guó)有土地使用權(quán)通知，并向各原告告知其正在使用的國(guó)有土地使用權(quán)將收回及訴權(quán)等內(nèi)容，該通知雖然說(shuō)明了行政決定所依據(jù)的法律名稱(chēng)，但沒(méi)有對(duì)所依據(jù)的具體法律條款予以說(shuō)明。原告不服，提起行政訴訟。衢州市柯城區(qū)人民法院認(rèn)為:土地管理法第五十八條規(guī)定：有下列情況之一的，由有關(guān)人民=土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民=或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民=批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利 益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)用未獲批準(zhǔn) 的；（四）因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥

12、的國(guó)有土地的；（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。 本案各原告均系衢州市府山中學(xué)教工住宅樓的住戶(hù)，是該樓用地的合法使用者。被告國(guó)土局因建設(shè)銀行衢州分行需要擴(kuò)大營(yíng)業(yè)用房，決定收回各原告住宅樓的國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)土局在有關(guān)該決定的書(shū)面通知中，僅說(shuō)明該決定是依照土地管理法及浙江省的有關(guān)規(guī)定作出的，但卻沒(méi)有說(shuō)明決定收回各原告住宅國(guó)有土地使用權(quán)的具體法律依據(jù)。 國(guó)土局依照土地管理法對(duì)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的使用權(quán)進(jìn)行管理和調(diào)整，屬于其行政職權(quán)的范圍。但在決定收回各原告住宅國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，對(duì)所依據(jù)的法律條款應(yīng)當(dāng)予以具體說(shuō)明而沒(méi)有說(shuō)明，屬于適用法律錯(cuò)誤。在本案的訴訟中提供的衢州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)（2002）35號(hào)關(guān)于同意擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的批復(fù)、建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)審批表、第三人擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)用地規(guī)劃紅線圖等有關(guān)證據(jù)，難以說(shuō)明該決定是由于公共利益需要使用土地”或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改造需要調(diào)整使用土地”的需要，故原告主張被告的具體行為主要證據(jù)不足，理由成立，應(yīng)予支持；被告主張其作出的收回各原告國(guó)有土地的具體行 政行為符合土地管理法規(guī)定的辯解，不能成立。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用 行政復(fù)議法）第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題批復(fù)的規(guī)定，本案 的各原告可以對(duì)行政機(jī)關(guān)直