旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整問(wèn)題的建議與思考調(diào)查與思考

1、旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整問(wèn)題的建議與思考調(diào)查與思考龍京紅一、兩權(quán)分離是旅游資源開(kāi)發(fā)和景區(qū)經(jīng)營(yíng)改革發(fā)展的方向!1.旅游資源開(kāi)發(fā)和景區(qū)經(jīng)營(yíng)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題是影響我國(guó)旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵。（!）旅游業(yè)對(duì)旅游資源有著特殊的依賴性。旅游業(yè)是主要依托某一地區(qū)所具有的自然、文化、歷史和社會(huì)等資源而開(kāi)展的游覽、休閑活動(dòng)，是一種以精神文化消費(fèi)為主的產(chǎn)業(yè)，它對(duì)旅游資源有著某種特殊的依賴性。離開(kāi)了對(duì)旅游資源的占有就談不上旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)和旅游活動(dòng)開(kāi)展。旅游資源尤其是自然旅游資源，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，屬于公共所有，即國(guó)家所有或資源所在地的地方政府及集體所有，政府對(duì)旅游資源有著獨(dú)家的壟斷性。在我國(guó)目前情況下#旅游業(yè)

2、開(kāi)發(fā)的政府行為，及旅游資源的政府壟斷是我國(guó)旅游發(fā)展中一個(gè)解不開(kāi)的結(jié)。從目前來(lái)看，這一弊端已經(jīng)成為束縛旅游業(yè)發(fā)展的桎梏。（2）旅游資源的擁有者并不真正具備開(kāi)發(fā)和管理旅游資源的能力和條件。旅游資源富集、生態(tài)環(huán)境良好的地方，多為位置偏遠(yuǎn)、交通不暢、經(jīng)濟(jì)貧困的地區(qū)。這些地區(qū)不僅缺乏必要的開(kāi)發(fā)資金，更加缺乏懂經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的專業(yè)人才。旅游資源的開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作#它所要求知識(shí)和技能是多方面的#需要開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)自然、地理、天文、氣象、林業(yè)、水文、歷史、文化、宗教、古建、文物、飲食等方面的知識(shí)具有較為深入的了解，而且，還要求具有社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、市場(chǎng)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等許多方面的知識(shí)。然而從目前我國(guó)各

3、地區(qū)的情況來(lái)看，資源的擁有者大多不具有這個(gè)條件和能力，有些甚至于對(duì)資源的認(rèn)識(shí)尚不明確。在這樣一種條件下，如何開(kāi)發(fā)和利用資源，僅僅依靠當(dāng)?shù)氐臈l件和能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于這種“雙缺”，致使許多高品位的、具有影響的旅游資源，長(zhǎng)期處于閑置浪費(fèi)或低水平開(kāi)發(fā)狀態(tài)。（3）旅游資源的開(kāi)發(fā)和景區(qū)建設(shè)工作的前期投入是相當(dāng)巨大的，而從目前來(lái)看，依靠政府的力量在旅游資源開(kāi)發(fā)和各景區(qū)建設(shè)中的資金投入是十分有限的。尤其是在一些縣及縣以下的景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，資金的捉襟見(jiàn)肘是十分普遍的。經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是解決景區(qū)發(fā)展和建設(shè)中資金問(wèn)題的很好的途徑。（4）從理論上講，旅游資源與其它社會(huì)資源一樣，也必須要走向市場(chǎng)化的道路。要依靠市場(chǎng)

4、機(jī)制的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)其最佳配置，以實(shí)現(xiàn)其最充分合理的利用。從我國(guó)改革發(fā)展二十多年的歷程來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通、電信等行業(yè)和部門(mén)，在改革發(fā)展過(guò)程中都繞不開(kāi)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變革問(wèn)題。盡管旅游行業(yè)及資源特殊，但其發(fā)展同樣也是離不開(kāi)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整與改革。2.部分地區(qū)一些景區(qū)改革已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作已經(jīng)在四川、湖北、湖南、山東、山西、福建等省市地區(qū)的一些景區(qū)相繼展開(kāi)。如：2001年，四川省出讓包括世界自然遺產(chǎn)九寨溝在內(nèi)的10大著名旅游景區(qū)及100多個(gè)旅游景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)；四川雅安市把碧峰峽省級(jí)風(fēng)景區(qū)50年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)成都萬(wàn)貫集團(tuán)；湖南省張家界市將黃龍洞景

5、區(qū)50年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給北京通達(dá)集團(tuán)；福建將國(guó)家4A級(jí)旅游區(qū)“大金湖”于2001年轉(zhuǎn)讓給福建新恒集團(tuán)和福建省煤炭工業(yè)有限公司30年經(jīng)營(yíng)權(quán)；介休市市政府與山西三佳煤化有限公司簽訂了把綿山風(fēng)景區(qū)轉(zhuǎn)讓給三佳公司經(jīng)營(yíng)50年的經(jīng)營(yíng)合同，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，創(chuàng)造環(huán)境，三佳公司擁有獨(dú)立開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)綿山50年的一切權(quán)利這些景區(qū)實(shí)行兩權(quán)分離以后，景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理均發(fā)生了質(zhì)的變化，不僅引進(jìn)了開(kāi)發(fā)建設(shè)資金，也同時(shí)引進(jìn)了大量環(huán)境保護(hù)資金，從而扭轉(zhuǎn)了過(guò)去那種低投入、低開(kāi)發(fā)、低保護(hù)的局面，轉(zhuǎn)向高投入、高開(kāi)發(fā)、高保護(hù)的良性發(fā)展軌道，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)保效益的完美統(tǒng)一。其中，碧峰峽在成都萬(wàn)

6、貫集團(tuán)介入前毫無(wú)名氣，政府為發(fā)展旅游，傾其所有，投資580萬(wàn)元，對(duì)碧峰峽進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，年接待游客不到2萬(wàn)人，門(mén)票收入不過(guò)20萬(wàn)元。周圍的農(nóng)民年收入僅300來(lái)元，生活十分貧困。萬(wàn)貫集團(tuán)介入后，投資數(shù)億元，在保護(hù)自然資源、生態(tài)資源的前提下，高起點(diǎn)規(guī)劃，高質(zhì)量開(kāi)發(fā)，高水準(zhǔn)包裝推介，使碧峰峽名聲大振，成為旅游熱點(diǎn)。2000年，碧峰峽旅游收入8600多萬(wàn)元，利潤(rùn)2600萬(wàn)元，創(chuàng)稅收500萬(wàn)元，為當(dāng)?shù)貛?lái)綜合收入1.6億元。山西綿山開(kāi)發(fā)公司7年投資6億元，開(kāi)發(fā)出面積19平方公里，已形成12個(gè)景區(qū)、300多個(gè)景點(diǎn)、三日游規(guī)模的綜合景區(qū)。修復(fù)景點(diǎn)300多個(gè)，拓寬和改造了景區(qū)道路20公里，修建了7座賓館(飯店)

7、，床位2000個(gè)；新建餐館10座，設(shè)餐位3000個(gè)。購(gòu)置20臺(tái)豪華旅游車，組建了旅游汽車隊(duì)。開(kāi)通了程控電話520門(mén)，內(nèi)部電話220門(mén)，卡式電話50部，并在后山設(shè)立了中國(guó)移動(dòng)和聯(lián)通基站3座；安裝調(diào)頻廣播音箱60個(gè)；開(kāi)通閉路電視，可接收24套節(jié)目。開(kāi)發(fā)了一系列旅游商品，建立旅游購(gòu)物商店。綿山已成為集“食、住、行、游、購(gòu)、娛”六大要素齊全的旅游景區(qū)。2000年7月開(kāi)業(yè)，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)門(mén)票收入789萬(wàn)元，2001年一躍為1847萬(wàn)元，綜合收入8000萬(wàn)元，今年預(yù)計(jì)門(mén)票收入3000萬(wàn)元，綜合收入突破1.5億元。三年邁出三大步，較之1996年每年幾萬(wàn)元門(mén)票翻了350-400倍。綿山一舉進(jìn)入山西省十大景區(qū)行列，連

8、續(xù)6個(gè)黃金周門(mén)票收入名列全省十大景區(qū)前茅。它創(chuàng)造了一個(gè)景區(qū)吸納社會(huì)勞動(dòng)力最多的紀(jì)錄，吸納了介休市3000多名下崗職工與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使得綿山景區(qū)所在鄉(xiāng)的農(nóng)民人均增收600元，還帶動(dòng)了介休市交通運(yùn)輸業(yè)、建材業(yè)、商品零售業(yè)的發(fā)展。湖北宜昌市石門(mén)洞風(fēng)景區(qū)，由于經(jīng)營(yíng)管理不善，已逐漸被人所淡忘。為啟動(dòng)旅游資源，宜昌市決定，讓有實(shí)力的企業(yè)托管石門(mén)洞景區(qū)，讓懂管理善經(jīng)營(yíng)的人管景點(diǎn)，并最終將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給宜昌教育旅行社。而政府管理部門(mén)，則重點(diǎn)抓規(guī)劃管理。宜昌教育旅行社獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，迅速對(duì)景區(qū)進(jìn)行了整體包裝和形象策劃，并對(duì)部分破舊景點(diǎn)進(jìn)行修復(fù)改造，如今景區(qū)游人如織?？v觀以上情況，旅游資源及景區(qū)的兩權(quán)分離，完

9、全的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，完全的市場(chǎng)運(yùn)作正是其成功的根本和基礎(chǔ)。二、我國(guó)一些地區(qū)在旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)經(jīng)營(yíng)中所存在的主要問(wèn)題1.首先是認(rèn)識(shí)上存在嚴(yán)重誤區(qū)。旅游景區(qū)的所有權(quán)屬于國(guó)家，各主管部門(mén)只是代表國(guó)家進(jìn)行管理。但多年以來(lái)，許多景區(qū)主管部門(mén)把景區(qū)的管理權(quán)等同于所有權(quán)，把景區(qū)當(dāng)成部門(mén)的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行“保護(hù)”，觀念封閉，運(yùn)作方式陳舊，導(dǎo)致部門(mén)管理、部門(mén)所有、部門(mén)經(jīng)營(yíng)，把景區(qū)變成“獨(dú)立王國(guó)”。大有“此路是我開(kāi)，此樹(shù)是我栽，要從此路過(guò)，要留買路錢(qián)”的山大王心理。2.其次是管理體制上障礙嚴(yán)重。旅游本來(lái)是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，但由于歷史的原因，而被人為地分割。目前，我國(guó)的旅游資源分屬于政府不同部門(mén)管理。國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)，歸口建設(shè)

10、部門(mén)管理；歷史文化名城及其他文物景區(qū)歸口文化部門(mén)管理；國(guó)家森林公園歸口林業(yè)部門(mén)管理；國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，歸口環(huán)保部門(mén)管理；國(guó)家地質(zhì)公園，歸口國(guó)土資源部門(mén)管理；國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，歸口水利部門(mén)管理；等等。這種分工管理格局，導(dǎo)致政府部門(mén)大多只能從本部門(mén)的業(yè)務(wù)角度去認(rèn)識(shí)資源、管理資源。比如說(shuō)，一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，它歸口建設(shè)部門(mén)管理，而景區(qū)內(nèi)的樹(shù)木則歸林業(yè)部門(mén)管理，如果景區(qū)內(nèi)有座廟，這廟又歸宗教部門(mén)管理，廟里有塊古碑，這碑又歸文物部門(mén)管理。這種多頭的、封閉的、繁雜的管理體制，把資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)對(duì)立起來(lái)，對(duì)資源只是消極保護(hù)、被動(dòng)保護(hù)，造成資源的大量閑置和浪費(fèi)。如少林寺，桐山及桐山水庫(kù)，九頭崖等，最典型的當(dāng)屬小浪

11、底旅游風(fēng)景區(qū)：地區(qū)分屬洛陽(yáng)、濟(jì)源，水利部建管局，旅游管理局。景區(qū)資源為國(guó)家所有，是全社會(huì)全人類的共同財(cái)富。但多年來(lái)，由于體制等原因，許多豐富的旅游資源得不到開(kāi)發(fā)、被閑置，發(fā)揮不出應(yīng)有的價(jià)值。開(kāi)發(fā)的景區(qū)也是小打小鬧，不成規(guī)模，檔次低，對(duì)游客缺乏吸引力，游客寥寥，門(mén)票收入極低。一些長(zhǎng)年生活在風(fēng)景名勝區(qū)周圍的城市居民和鄉(xiāng)下百姓，也只能眼巴巴地看著這些頂尖級(jí)的資源，卻享受不到其社會(huì)效益，地方財(cái)政也得不到應(yīng)有的收入。其根本原因在于各部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)，為了維護(hù)本部門(mén)本單位的利益而不惜損害整體利益和社會(huì)利益。3.急功近利短期化行為較為突出。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是地方和政府急于開(kāi)發(fā)旅游資源而有病亂投醫(yī)，在沒(méi)有

12、對(duì)經(jīng)營(yíng)者的資信情況作詳細(xì)了解的情況下，就與投資者簽定了有關(guān)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。結(jié)果由于經(jīng)營(yíng)者投資能力不足，經(jīng)營(yíng)管理水平不高，從而造成景區(qū)的開(kāi)發(fā)及建設(shè)工作停滯不前，進(jìn)展緩慢。如河南桐柏山淮源景區(qū)就是一個(gè)比較典型的例子，桐柏山淮源景區(qū)是淮河的源頭，旅游資源十分豐富，2002年由河南鄭州盛世公司取得60年景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是由于經(jīng)營(yíng)者僅僅是一家小廣告公司，沒(méi)有真正的資金實(shí)力和市場(chǎng)運(yùn)作能力，所以一年多來(lái)，景區(qū)投入嚴(yán)重不足，景區(qū)狀況不僅沒(méi)有改變，而且新問(wèn)題出現(xiàn)了很多。二是地方政府沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到旅游資源的開(kāi)發(fā)不是一朝一夕就能夠完成的工作，而是急于從經(jīng)營(yíng)者手中取得收入，恨不得今天包出去明天就收錢(qián)，而且要收好多的錢(qián)。如

13、淮源景區(qū)管理局向盛世公司每年收取120萬(wàn)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)，還要負(fù)擔(dān)原管理局20多人的工資（經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓前一年僅收入78萬(wàn)），而且盛世公司對(duì)景區(qū)原來(lái)所作的發(fā)展規(guī)劃不了解，管理局甚至于不允許其了解，經(jīng)營(yíng)中所出現(xiàn)的各種問(wèn)題得不到協(xié)助解決，關(guān)系處理得非常緊張。三、改革的建議與思考1.努力營(yíng)造旅游資源開(kāi)發(fā)和景區(qū)經(jīng)營(yíng)改革發(fā)展的良好環(huán)境。旅游是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，作為產(chǎn)業(yè)就必須走向市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、礦業(yè)等，早已率先實(shí)行了改革，政企分開(kāi)，使企業(yè)走上了市場(chǎng)。在資源開(kāi)發(fā)利用上，石油、礦山，甚至國(guó)家土地，都可以允許各種所有制依法取得一定期限的開(kāi)發(fā)或使用權(quán)。在旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理上，要盡快改變“國(guó)有資產(chǎn)”必

14、須“國(guó)家經(jīng)營(yíng)”的錯(cuò)誤觀念，既要大膽借鑒外省旅游景區(qū)改制的做法，又要吸收工商等企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，把景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理推向市場(chǎng)。要抓緊制定完善景區(qū)兩權(quán)改革政策，是否可以制定和頒布地方性法規(guī)，對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)和旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)兩權(quán)分離改革予以明確，賦予其法律地位，為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)提供強(qiáng)有力的政策法律依據(jù)。進(jìn)一步明確所有者和經(jīng)營(yíng)者各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)，尤其是對(duì)資源和環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，以法律的形式來(lái)約束雙方，規(guī)范雙方的行為，保護(hù)社會(huì)和公眾利益，使這一工作得以健康有序地發(fā)展。保護(hù)投資者的切身利益，給投資者吃上定心丸。當(dāng)前尤其要深化文物、風(fēng)景名勝景區(qū)（點(diǎn)）體制改革，在保證國(guó)家擁有文物、風(fēng)景名勝所

15、有權(quán)的前提下，對(duì)已經(jīng)或有條件成為旅游景點(diǎn)的文物、風(fēng)景名勝等單位，實(shí)行事業(yè)職能和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)職能分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，事業(yè)部分按照事業(yè)機(jī)制管理運(yùn)行，經(jīng)營(yíng)部分組建經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)實(shí)體或?qū)ν廪D(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行開(kāi)放性經(jīng)營(yíng)。2.要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健立健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制，加快解決各自為政問(wèn)題，清除景區(qū)管理體制上的障礙。旅游是一個(gè)綜合性的行業(yè)，它與社會(huì)各部門(mén)的聯(lián)系非常緊密。因此，與旅游相關(guān)的部門(mén)，無(wú)論是文化還是城建，林業(yè)還是宗教，都必須目標(biāo)一致，在保護(hù)好資源的前提下，走保護(hù)開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展的路子，最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。當(dāng)前，要盡快解決政企不分、事企不分、體制不順、職責(zé)不清、多頭管理、交叉管理等現(xiàn)

16、象，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理體制。對(duì)于各地區(qū)內(nèi)部自己可協(xié)調(diào)的景區(qū)資源，是否可逐步推行風(fēng)景、文物、旅游等合一的管理體制，一個(gè)機(jī)構(gòu)，幾塊牌子，合署辦公，形成發(fā)展旅游的合力。例如(像黃河小浪底水庫(kù)這樣的中央直屬部門(mén)在地方機(jī)構(gòu)和部門(mén)所控制的旅游景區(qū)資源，是否由省政府牽頭，組成有各方參加的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)處理有關(guān)問(wèn)題。3.堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，公開(kāi)招標(biāo)選擇經(jīng)營(yíng)單位。要走大開(kāi)放的路子，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)，還是民營(yíng)企業(yè)，甚至是外企，誰(shuí)有資金、懂管理、有本事，誰(shuí)就可以干，作為政府部門(mén)應(yīng)該全力支持。景區(qū)轉(zhuǎn)讓要向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，堅(jiān)持好中選好、優(yōu)中選優(yōu)，確保景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)真正轉(zhuǎn)讓給那些懂經(jīng)營(yíng)會(huì)管理、資金實(shí)力雄厚的企業(yè)或個(gè)人。在轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，政府要與經(jīng)營(yíng)單位簽訂資源保護(hù)、環(huán)境建設(shè)責(zé)任書(shū)。景區(qū)兩權(quán)分離后，作為政府部門(mén)，要建立一套健全的管理制度和強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制，重點(diǎn)抓好規(guī)劃管理，嚴(yán)把規(guī)劃審批關(guān)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目要認(rèn)真評(píng)估、審核，既保護(hù)投資商的合法經(jīng)營(yíng)，又要確保景區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)范有序，資源利用科學(xué)