廉政風險防范預防腐敗的一條新思路

1、廉政風險防范：預防腐敗的一條新思路北京市崇文區(qū)廉政風險防范管理方法的實踐與思考（上）現(xiàn)代管理學中的風險管理和全面質量管理理論，通過選 擇最有效的方式，控制各個生產環(huán)節(jié)中的質量風險，消除潛 在隱患，為現(xiàn)代企業(yè)實現(xiàn)效益最大、成本最優(yōu)提供了保證。 那么，能否把這種現(xiàn)代管理理念引入反腐敗工作中，針對可 能因教育、制度、監(jiān)督不到位和黨員干部不能廉潔自律而產 生的廉政風險，建立預防腐敗工作的長效機制？從去年年初開始，北京市崇文區(qū)正在進行著這一有益的 探索和嘗試。界定三類風險點：思想道德風險、制度機制風險、崗位 職責風險找準每個權力崗位廉政風險點，是實施廉政風險防范管 理方法的第一步采取自己找、群眾幫、領導

2、提、組織審的方式，組織黨員干部全面、深入查找風險點，并針對風險點制定有效的防 控措施起步查找風險點，“曬曬”手中的權力“找廉政風險點？為什么？這不是先把我們當壞人了 嗎？”當崇文區(qū)地方稅務局永定門外稅務所所長張宏邦第一 次聽說要求自己查找廉政風險點時， 有點奇怪， 更有些惱火 “所有相關稅務制度，我都執(zhí)行了，我還有什么風險點？”當“廉政風險點” 這一名詞第一次出現(xiàn)在各職能部門時，在整個崇文區(qū)掀起了一場“風暴”。而引起這場“風暴”的 源頭便是崇文區(qū)紀委。有著美國阿肯色州理工大學教育學專業(yè)管理學碩士學 位的張嵐， 2006 年底出任北京市崇文區(qū)委常委、紀委書記。 如何結合實際，創(chuàng)造性地落實中央關于

3、構建懲防體系的要 求，成了張嵐關注的重點。結合所學的管理學知識，她產生 了一個大膽的設想：借用現(xiàn)代管理方法，在每個權力崗位、 每個工作環(huán)節(jié)中，查找風險點，然后，制訂相應防范措施， 將預防腐敗的關口前移，最大限度地降低廉政風險。于是,從去年年初開始，一個以“三類風險、三道防線、 四個環(huán)節(jié)”為主要內容的廉政風險防范管理機制，逐漸走進 人們的視線。“找廉政風險點”就是在這樣的思路下推出的舉措。每 個有權力的崗位都有可能產生腐敗。這就是廉政風險。包括 貪念、僥幸心理，制度不完善導致的監(jiān)督管理“空當”或者 “灰色地帶”，每一個權力崗位的自由裁量空間，等等，具 體可分為思想道德風險、 制度機制風險、 崗位

4、職責風險三類分析歷年查處的腐敗案件中的誘因，為廉政風險理論的 形成提供了有力的佐證。而中央關于“堅持標本兼治、綜合 治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉方針，更為這一做 法提供了一個最好的支持平臺 但是，包括區(qū)勞動和社會保障局、區(qū)人民檢察院、區(qū)地 稅局等在內的 6 家試點單位中， 和張宏邦有同樣想法的人并 不在少數(shù)。畢竟，查找廉政風險點，從某種意義上說，無異 于是將自己手中的權力“曬”之于眾，包括其中許多自由裁 量權的活動范圍和許多可以為自己帶來方便的“潛規(guī)則”。 而所有的人都明白，查找到風險點，制訂相應防范措施，就 意味著對這些權力的制約和限制。所以，當各單位第一次把自己查找出來的廉政風險點

5、交 給張嵐的時候，張嵐才真正意識到，這項工作要比想象的更 艱難。這些找出來的風險點，大多都是些泛泛而談的空話， “什么政治學習不夠扎實， 業(yè)務程序有待進一步規(guī)范云云” 更不要說具體落實到每一個崗位、每一個工作環(huán)節(jié)、每一個 人了?！傲L險防范管理工作能不能不落于形式，首先就要看風險點能不能找準。查不準的堅決不能過關?！睆垗箞远?的決心，使各單位“過關”行動變得艱難，最多的一個單位曾被打回 9 次去重新查找風險點。自己找不準，就相互找。部門找不準就上級查。自己單 位找不準的，就必須發(fā)動群眾來補充。而這一系列做法，都 要被區(qū)紀委、監(jiān)察局派出的監(jiān)督小組隨時核查。于是，在一次次的反復中， 6 家職能部

6、門中僅查找風險 點這第一個環(huán)節(jié)，就花了三個月時間。盡管如此，但是，當6 家試點單位中， 每一道工作程序、 每一個工作崗位、每一名工作人員相對的廉政風險點被一一 列出時，標志著崇文區(qū)廉政風險防范管理這一方法的成功起 步。針對廉政風險點，查漏補缺、建章立制，以廉促政確保權力運行到哪里，風險防范措施就要跟進到哪里建立三道防線：前期預防措施、中期監(jiān)控機制和后期處置辦法推行防范的是廉政風險，管理的是防范工作查找風險點只是廉政風險防范管理方法的第一步。根據(jù) 找出來的風險點，在每一個崗位中相應建立積極的防范措 施，查漏補缺、建章立制，最大限度減少腐敗機會，保護干 部，才是其根本目的。萬事開頭難。崇文區(qū)廉政風

7、險防范工作起步雖然艱難， 但很快，就得到了更多人和業(yè)務單位的支持。張宏邦就是其 中一個。稅務所查賬業(yè)務，是一個“憑良心”辦事的環(huán)節(jié)。以前， 張宏邦所在的稅務所里， 每次查賬都是一個人去， 時間長了， 腐敗風險自然越來越大?！斑@個崗位栽倒過我們太多的同 志?！笨墒?，事實上，正如張宏邦所言，“腐敗問題的發(fā)生，許多時候并不是人的主觀故意，制度的不完善往往誘導 人犯錯誤?！彼裕斶@個崗位缺少監(jiān)督制約機制被作為廉 政風險點找著，并相應建立了雙崗監(jiān)督、定期輪崗和清算小 組審核制時，這個漏洞在很大程度上被堵住了?！笆聦嵶C明，查找風險點，是對權力的制約，但同時更有利于保護我們的干部?！碧岬竭@點，張宏邦不無感

8、慨：“查 找風險點的過程，也是一個自我提醒、自我提高的過程?！迸c此同時，區(qū)紀委、監(jiān)察局在各個試點單位采取專題培訓、重點輔導、交流研討等方式，廣泛宣傳廉政風險防范管 理機制的目的、內容和意義。讓人們逐漸理解，查找風險點， 不是要“整誰”，其目的是為了減少發(fā)生腐敗的可能，防微 杜漸，是為了從根本上保護干部。廉政風險防范管理工作防 范的是廉政風險，管理的是防范工作，這一理論開始深入人 心。從不理解甚至對立到信任和支持，張宏邦思想轉變的過程同樣具有代表性。查找風險點，只是廉政風險防范管理工作的第一步。運 用風險理論，崇文區(qū)還將風險防范分解為前期預防措施、中 期監(jiān)控機制和后期處置辦法三道防線，確保權力運

9、行到哪 里，風險防范就跟進到哪里打開崇文區(qū)社會保險基金管理中心的計算機管理系統(tǒng)， 一幅精細全面的動態(tài)流程圖上，每一個工作崗位相應的風險 點、預防措施和考核標準一應俱全。處于高風險崗位的社保 中心主任楊志剛， 提起廉政風險防范制度， 評價很樸素： “我 能睡上踏實覺了?！痹谒氖稚?，每年有全區(qū) 30 多億元的社保流動資金， 每天一分錢對不上，可能都意味著一個大漏洞的出現(xiàn)。因為 怕出事、怕出錯，高度的思想壓力，使每天凌晨三點準時地 成了他的清醒生物鐘。“找到了風險點，于公，保證基金安全；于私，職責明 確，防止出錯?！睏钪緞傂呛堑卣f，“現(xiàn)在，我一覺就能 睡到大天亮?！薄艾F(xiàn)在社?；鸸芾砉ぷ?，基本上

10、形成了內 控管理有制度、崗位操作有標準、事后考核有依據(jù)的風險防 控管理體系，貫穿于權力運行的全過程，解決了基金“跑、 冒、滴、漏”的問題，提高了工作效率和規(guī)范性。 此言不虛。廉政風險防范管理方法的實施，使區(qū)勞動和 社會保障局在社?；鸸芾矸矫?，從工作流程各個環(huán)節(jié)中共 查找出 56 個風險點，重新梳理了社會保險基金 9 個入口、 22 個出口、 22 條基金通道的工作流程，進一步明確了工作 職責，確保每年 30 多億元社?；鸬陌踩咝Ч芾?。區(qū)檢察院查找出全院 92 個崗位可能出現(xiàn)的 391 個廉政 風險點。通過對辦案程序、辦案紀律等方面風險點的識別， 使執(zhí)法活動中的每一個關鍵環(huán)節(jié)都受到監(jiān)督。體

11、育館街道則把大額資金的使用、行政審批項目、為民 服務事項、政務公開工作、城市危舊房改造等列為防范和監(jiān) 督的重點。事實勝于雄辯。查漏補缺，完善制度，廉政風險防范管理以廉促政的聯(lián)動效應初步顯現(xiàn)。經過 8 個月的試點和調研論證， 崇文區(qū)先后解決了理論 基礎的完善、風險識別的方法、措施制訂的途徑、考核評估 的內容和工作的組織實施等問題，最終形成了崇文區(qū)廉政 風險防范管理實施辦法（試行）及其配套文件。2007 年 9 月 28 日，崇文區(qū)召開了廉政風險防范管理工 作動員部署大會，全面啟動了廉政風險管理工作，并成立了 包括區(qū)紀委、區(qū)委組織部、區(qū)委宣傳部、區(qū)人事局、區(qū)財政 局、區(qū)審計局和區(qū)人民檢察院為成員的

12、區(qū)廉政風險防范管理 工作領導小組。廉政風險防范：預防腐敗的一條新思路北京市崇文區(qū)廉政風險防范管理方法的實踐與思考（下）量化考核標準是保證風險點的查找發(fā)揮最大作用的重 要前提，但這也是目前廉政風險管理方法遇到的“瓶頸”廉政風險防范管理考核結果，被納入黨風廉政建設責任 制考核博弈一一把預防腐敗的“籬笆”扎得更緊廉政風險管理防范工作的監(jiān)督主體是誰？廉政風險點 找得準不準？防范措施的制定能否防止腐敗的發(fā)生？廉政 風險管理能否實現(xiàn)標準化、量化考核，是其關鍵。按照廉政風險防范管理機制，廉政風險指數(shù)評估標準為 三級：出現(xiàn)風險的是一級，由紀檢組重點監(jiān)控；出現(xiàn)苗頭的 是二級，由效能建設督導員重點監(jiān)控；有可能轉變

13、為風險苗 頭的為三級，由部門領導監(jiān)控；被確定為不可能轉變?yōu)轱L險 的暫不在監(jiān)控范圍內。但是，什么是有可能，哪些是不可能的？由部門領導來 監(jiān)控的方式顯然還是不能避免人為因素的干擾。以一種自由 裁量來監(jiān)控另外一種自由裁量，無疑陷入了一種管理悖論?！白钅荏w現(xiàn)廉政風險防范作用的，應該是防止自由裁量 權的濫用?！背缥膮^(qū)地稅局局長劉春林有自己的看法。他說，其實，自由裁量權就是因為長期以來一直沒有一個明確核定 標準，才在許多時候給腐敗留出了空子， 形成了廉政風險點。但是，很明顯，目前缺少明確的考核標識的崇文區(qū)廉政 風險防范管理方法仍不能有效解決這個問題。對此，作為廉政風險防范管理體系的主要參與人之一的 區(qū)團委

14、書記倪紫劍毫不諱言，“這也是目前廉政風險防范管 理體系遇到的一個瓶頸?！币驗榘凑宅F(xiàn)代管理理論，量 化考核標準是保證風險點作用效益最大化的重要前提。然 而，他認為，崇文區(qū)廉政風險防范管理體系的著眼點和最終 目的都是防范腐敗，或者說最大限度地防止腐敗，降低腐敗 的可能性。那么，三類風險的防范措施，無論是思想政治教 育、制度措施完善還是崗位職責明確，只要盡可能地起到這 種作用，把防止腐敗的“籬笆”扎得更緊，就在一定程度上 達到了目的。雖然思想教育效果是不能量化的，但是思想教育的次數(shù) 和頻率卻是可以量化的。于是，在政治思想教育環(huán)節(jié)中，崇 文區(qū)明確要求，政治思想教育，廉政文化教育必須達到一定 的數(shù)量和密

15、度，以期通過量變促進質變。而與此相適應的是崇文區(qū)特有的人文關懷制度的設定。從政治、思想、工作、生活上關心愛護黨員干部。開展有益 身心健康的文體活動，倡導積極向上的生活情趣，創(chuàng)造良好 的廉政文化氛圍。將這些虛功做實，以達到防范腐敗的目的和許多改革創(chuàng)新一樣，廉政風險防范管理方法本身也需 要不斷完善。但是，正如區(qū)委常委、區(qū)紀委書記張嵐所言， 廉政風險防范管理方法，是崇文區(qū)借用現(xiàn)代管理學理論，積 極探索拓展預防腐敗工作領域的一種嘗試。的確，它不可能 一藥治百病，但是，它的實際效果，卻已告訴人們，有效懲 治腐敗是必要的。同時，這種積極防患于未然的預防腐敗的 做法，對于黨員干部而言，更是一種愛護、保護，在

16、某種程 度上，也許應該在更大的范圍中發(fā)揮更有力的作用。這一理念正被更多的人接受。崇文區(qū)委、區(qū)紀委的積極 推進和各單位的積極支持，已使這一創(chuàng)新方式不斷完善和改 進，并得以順利推廣。截至去年底，崇文區(qū)廉政風險防范管 理工作涉及到的 122 家單位， 全部按要求準時上報了 實施 細則， 500 多名處級干部共查找風險點 4000 多條，制定 防范措施 6000 多條。全區(qū) 2300 余名公務員， 1 萬多名黨 政機關、企事業(yè)單位在職黨員干部，普遍接受了廉政風險教 育，積極參與到查找風險點工作中來，為廉政風險防范管理 工作的實施，奠定了堅實的基礎。廉政風險防范管理考核結果，則被納入黨風廉政建設責 任制

17、檢查考評中，作為干部選拔、任用、考核的重要依據(jù)。 區(qū)廉政風險防范管理工作領導小組對廉政風險防范管理考 核結果為優(yōu)秀的予以表彰， 對不及格的單位， 下達整改通知， 督促制定措施，完善制度并通過跟蹤回訪，強化監(jiān)督。對拒 不落實或者落實廉政風險防范措施不力的單位部門，則依據(jù) 相關規(guī)定，追究主管領導和主要領導責任。PDCA 四個環(huán)節(jié)對廉政風險防范工作全面實施質量管 理，修正完善，循環(huán)推進開展階段性檢查、構建風險監(jiān)控網絡、建立風險處置程 序，加強監(jiān)督根據(jù)考核評估結果，獎優(yōu)懲劣，糾正存在的問題，進一 步優(yōu)化風險防范措施意義一次有益的探索和嘗試“效果？現(xiàn)在談這個為時太早?！睆娜珔^(qū)去年年底的發(fā) 案率和群眾信訪

18、量下降 37.5% 來看，的確有一個明顯的減 少。但是，“這不能簡單地歸為這一管理方法的成功，偶然 性因素也是存在的?！北M管把廉政風險防范管理當成了自己 的“孩子”，但是，張嵐對它的評價很清醒按照全面質量管理理論，崇文區(qū)將廉政風險防范工作也 分為 PDCA 四個環(huán)節(jié)來全面實施質量管理。 Plan （計劃）。查找風險點和制定廉政風險防范 管理實施細則 （以下簡稱實施細則）。做到責任到人、 任務明確、機制健全。 Do （執(zhí)行）。對照實施細則，認真落實風險 防范工作的各項措施，發(fā)揮“三道防線”對廉政風險的防范 作用，防止腐敗行為的發(fā)生。 Check （考核）。對風險防范工作進行質量考核。 按照單位定

19、期自查與階段性檢查相結合、動態(tài)考核與綜合評 估相結合的方法，全面系統(tǒng)地考核評估風險防范各項措施的 落實情況，形成全年考核報告。 Action （修正）。改進和完善風險防范工作。根據(jù)考核評估結果，獎優(yōu)懲劣，糾正存在的問題，進一步優(yōu)化風 險防范措施， 啟動廉政風險防范管理工作的下一個 PDCA 循 環(huán)。PDCA 循環(huán)模式一年為一個周期， 修正完善， 循環(huán)推進。 每年底至次年初，區(qū)領導小組要總結工作經驗，查漏補缺， 進一步修正完善廉政風險管理工作。各單位對存在的風險 點，要優(yōu)化防范措施，提高風險防范工作的效能；對新出現(xiàn) 的風險點，要及時制定防范措施，確保風險防范工作的長期 有效。與此同時，對實施廉政風險防范管理方法加強監(jiān)督檢 查，確保風險管理的有效運行。每季度結束時，要抽取 10% 的單位進行檢查。而定期召開的區(qū)領導小組工作會和各種群 眾廉政風險專用監(jiān)督渠道的暢通，更讓張嵐對廉政風險管理 方法充滿信心：假以時日， PDCA 良性循環(huán)效應會顯現(xiàn)，并 在防止腐敗中發(fā)揮積極有效的作用。對廉政風險管理方法充滿信心的不只是張嵐，現(xiàn)在，包 括區(qū)地稅局、檢察院、社保局在內的許多單位的負責人，都已經意識到廉政風險防范管理對業(yè)務工作的促進作用，已開 始將這一工作融入到全年的業(yè)務工作部署中。劉春林介紹說，制訂明確的廉政風險考核標識是他們