我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行問(wèn)題之再思考

1、我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行問(wèn)題之再思考陳柳欽 馮濤 內(nèi)容摘要：本文分析了商業(yè)銀行不愿辦理國(guó)家助學(xué)貸款的原因、為什么現(xiàn)階段由商業(yè)銀行來(lái)辦理國(guó)家助學(xué)貸款以及是否有必要建立一家政策性銀行來(lái)辦理國(guó)家助學(xué)貸款這些問(wèn)題，并得出結(jié)論：要解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題，除了要從完善個(gè)人信用系統(tǒng)、簡(jiǎn)化辦理手續(xù)、加大宣傳力度等方面著手以外，還必須從經(jīng)辦銀行這個(gè)方面進(jìn)行改革，才能從根本上改變國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的狀況。在本文的最后，還對(duì)如何建立這樣一家專門(mén)辦理國(guó)家助學(xué)貸款的政策性銀行提出了建議。國(guó)家助學(xué)貸款是指貸款人向借款人發(fā)放的由中央財(cái)政或地方財(cái)政貼息，用于借款人本人或其直系親屬、法定被監(jiān)護(hù)人在國(guó)內(nèi)高等學(xué)校就讀全日制本

2、、?？苹蜓芯可鑼W(xué)雜費(fèi)和生活費(fèi)用的貸款。我國(guó)自1999年出臺(tái)國(guó)家助學(xué)貸款制度以來(lái),助學(xué)貸款這種有償資助的模式得到了越來(lái)越多大學(xué)生的認(rèn)可,說(shuō)明近年的助學(xué)貸款政策總體上是成功的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年2月,相關(guān)部門(mén)累計(jì)審批國(guó)家助學(xué)貸款96億元,涉及學(xué)生115萬(wàn)人,這對(duì)于幫助經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)起到了巨大的作用。但與此同時(shí)，在國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)放中也存在著不少問(wèn)題，其中最大的問(wèn)題就是貸款總額的發(fā)放尚不能滿足貧困學(xué)生的實(shí)際需要，從范圍上看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有覆蓋大部分貧困學(xué)生。此外，不同地區(qū)助學(xué)貸款發(fā)放工作也開(kāi)展的并不平衡。圍繞著這些問(wèn)題，有不少專家學(xué)者進(jìn)行了研究，分析了造成這種狀況的原因，包括社會(huì)信用環(huán)

3、境不佳、個(gè)人信用系統(tǒng)還沒(méi)有建立起來(lái)；一些學(xué)生對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款缺乏正確認(rèn)識(shí)，從而不敢或不愿貸款；國(guó)家助學(xué)貸款手續(xù)較為繁瑣；作為連接銀行和學(xué)生中介的一些學(xué)校對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款重視不夠、工作開(kāi)展不力；商業(yè)銀行辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性不高等等。本文試從國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行這個(gè)角度出發(fā)，對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放困難的原因作一分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。一、我國(guó)的國(guó)家助學(xué)貸款由商業(yè)銀行經(jīng)辦1999年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中國(guó)人民銀行、教育部、財(cái)政部制定的關(guān)于國(guó)家助學(xué)貸款的規(guī)定（試行），政策主要內(nèi)容為：在北京、上海、天津、重慶等8個(gè)大城市試點(diǎn)；由工商銀行獨(dú)家承辦；需擔(dān)保人的信用貸款；特困生的貸款呆壞帳由學(xué)校和財(cái)政分擔(dān)。2

4、000年2月和8月，又先后轉(zhuǎn)發(fā)了中國(guó)人民銀行、教育部、財(cái)政部制定的關(guān)于助學(xué)貸款管理的若干意見(jiàn)和關(guān)于助學(xué)貸款管理的補(bǔ)充意見(jiàn)，下發(fā)了中國(guó)人民銀行助學(xué)貸款管理辦法，政策主要內(nèi)容為：全國(guó)推行；擴(kuò)大經(jīng)辦銀行范圍，四大國(guó)有商業(yè)銀行均可辦理；一校一行；取消擔(dān)保人的要求；簡(jiǎn)化申請(qǐng)條件；財(cái)政全面核銷呆壞帳；免征利息收入營(yíng)業(yè)稅。2004年6月，教育部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)家助學(xué)貸款工作的若干意見(jiàn)。政策主要內(nèi)容為：停止20%違約率的指標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)不得以任何形式停止助學(xué)貸款；國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行改由招投標(biāo)方式確定；國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)將由財(cái)政和高校各擔(dān)50%；最長(zhǎng)的還款期限由原來(lái)的4年延長(zhǎng)到6年；

5、不及時(shí)發(fā)放貸款，銀行要被查處。這一系列文件對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款和商業(yè)性助學(xué)貸款辦理的方方面面作出了明細(xì)的規(guī)定，其中關(guān)于國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行最終是這樣規(guī)定的：實(shí)行由政府按隸屬關(guān)系委托全國(guó)和各省級(jí)國(guó)家助學(xué)貸款管理中心通過(guò)招投標(biāo)方式確定國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行。參與競(jìng)標(biāo)的銀行必須是經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)、有條件經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的銀行。雖然2004年6月的意見(jiàn)改變1999年12月意見(jiàn)中“中國(guó)工商銀行為中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)的國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)辦銀行”的規(guī)定，經(jīng)辦銀行通過(guò)招投標(biāo)確定，但并沒(méi)有改變經(jīng)辦銀行的性質(zhì)。實(shí)際上基本都是由商業(yè)銀行來(lái)經(jīng)辦的。由以上一系列文件規(guī)定可以看出，我國(guó)的國(guó)家助學(xué)貸款基本是由商業(yè)銀行來(lái)辦理的，包括四大國(guó)有

6、獨(dú)資商業(yè)銀行和其他一些商業(yè)銀行。筆者認(rèn)為：國(guó)家助學(xué)貸款由商業(yè)銀行來(lái)辦理是國(guó)家助學(xué)貸款之所以發(fā)放較難的許多原因中很重要的一個(gè)原因。要解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題，除了要從其他方面（如完善個(gè)人信用系統(tǒng)、簡(jiǎn)化辦理手續(xù)、加大宣傳力度等）著手以外，還必須從經(jīng)辦銀行這個(gè)方面進(jìn)行改革，才能從根本上改變這種國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的狀況。二、商業(yè)銀行不適合辦理國(guó)家助學(xué)貸款從商業(yè)銀行的性質(zhì)上看，商業(yè)銀行是指以追求自身利益最大化為目標(biāo)，以多種金融負(fù)債籌集資金，以多種金融資產(chǎn)為其經(jīng)營(yíng)對(duì)象，向客戶提供綜合性金融服務(wù)的企業(yè)。商業(yè)銀行的這種性質(zhì)決定了商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)為：保證資金的安全，保持資產(chǎn)的流動(dòng)性，獲取最大的自身利益。也

7、就是通常所說(shuō)的“三性”目標(biāo)，即“安全性、流動(dòng)性、盈利性”?！鞍踩浴笔侵干虡I(yè)銀行在日常經(jīng)營(yíng)中要保證籌集資金的投向具有一定的安全保障，保持足夠的清償能力以應(yīng)對(duì)存款人的提存，保證客戶對(duì)銀行的信心?！傲鲃?dòng)性”是指商業(yè)銀行為應(yīng)對(duì)存款人提存和自己支付的需要，而必須保持能夠以合理價(jià)格獲得足夠資金?！坝浴笔侵干虡I(yè)銀行一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最終目標(biāo)，即追求自身利益最大化，這是所有企業(yè)的最終目標(biāo)，商業(yè)銀行作為現(xiàn)代金融企業(yè)，自然也不例外。而我們對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款進(jìn)行分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)此類貸款作為商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)之一，并不十分符合商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的“三性”目標(biāo)。從“安全性”的要求來(lái)看，與一般貸款相比，商業(yè)銀行開(kāi)展國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)面臨

8、的風(fēng)險(xiǎn)較大，表現(xiàn)在以下方面：首先，由于申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款的大學(xué)生基本都是貧困生甚至特困生，家庭本身就很貧窮，很少有人能夠提供擔(dān)保和抵押，因此國(guó)家助學(xué)貸款都是信用貸款，僅憑貸款人的信用作保障，而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)信用環(huán)境不佳，個(gè)人信用系統(tǒng)尚沒(méi)有建立起來(lái)，這些因素使得國(guó)家助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)處在一個(gè)較高的水平上；其次，大學(xué)生作為國(guó)家助學(xué)貸款的貸款人，有中途退學(xué)無(wú)法完成學(xué)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，有畢業(yè)后找不到收入較高的工作甚至找不到工作的風(fēng)險(xiǎn)，還有工作后流動(dòng)性較大以至銀行無(wú)法聯(lián)系到，無(wú)法進(jìn)行催繳的風(fēng)險(xiǎn)。從“流動(dòng)性”的要求來(lái)看，國(guó)家助學(xué)貸款期限較長(zhǎng)。按照規(guī)定，國(guó)家助學(xué)貸款的還款期最長(zhǎng)為畢業(yè)后6年，舉例來(lái)說(shuō)，若某借款人進(jìn)入大學(xué)后從

9、大學(xué)一年級(jí)即開(kāi)始申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款，則其貸款期限最長(zhǎng)為10年，若其本科畢業(yè)后繼續(xù)攻讀碩士研究生，則貸款期限最長(zhǎng)為13年。如此長(zhǎng)的貸款期限嚴(yán)重影響了國(guó)家助學(xué)貸款作為商業(yè)銀行資產(chǎn)之一的變現(xiàn)能力，影響著商業(yè)銀行的流動(dòng)性。從“盈利性”的要求來(lái)看，國(guó)家助學(xué)貸款屬于商業(yè)銀行貸款的零售業(yè)務(wù)，每筆貸款金額較小，但辦理手續(xù)卻并不簡(jiǎn)單，平均成本較高，與對(duì)大型工商企業(yè)的貸款相比，盈利水平自然較低，而且從已往的歷史情況看，由于多種因素的影響，助學(xué)貸款的壞帳率一直居高不下，商業(yè)銀行有時(shí)不僅無(wú)法盈利，能夠收回本金就已經(jīng)不錯(cuò)了?？傊?，國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)并不符合商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，從商業(yè)銀行的角度來(lái)看，它風(fēng)險(xiǎn)大，收益低，并不屬于

10、商業(yè)銀行心目中的良好業(yè)務(wù)，因此，商業(yè)銀行對(duì)此項(xiàng)貸款積極性不是很高，在很大程度上是在政府的壓力下才辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的，四大國(guó)有商業(yè)銀行由于政府影響力強(qiáng)一些，所以在國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放上還算積極，而那些股份制商業(yè)銀行，則更看重貸款質(zhì)量，所以對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款這種高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的貸款興趣明顯不是很大，這一點(diǎn)從表1可以反映出來(lái)。表1：截至2002年9月各商業(yè)銀行國(guó)家助學(xué)貸款余額所占比重表銀行工商銀行農(nóng)業(yè)銀行建設(shè)銀行中國(guó)銀行其他銀行合計(jì)所占比重6312127.35.7資料來(lái)源：馬經(jīng)：助學(xué)貸款國(guó)際比較與中國(guó)實(shí)踐，162頁(yè)163頁(yè)，中國(guó)金融出版社，2003。另外，從一些高校的情況來(lái)看，已到期國(guó)家助學(xué)貸款的歸還情況也很不

11、理想，以中國(guó)政法大學(xué)為例，截至2004年3月20日，中國(guó)政法大學(xué)745名進(jìn)入還款期的貸款畢業(yè)生中，有190人未按時(shí)足額還貸，違約率26%。這進(jìn)一步說(shuō)明了商業(yè)銀行的擔(dān)心并不是沒(méi)有道理的。要真正轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代商業(yè)銀行，就要以追求自身利益最大化為最終目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)管理上要符合商業(yè)銀行“安全性、流動(dòng)性、盈利性”的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，而國(guó)家助學(xué)貸款推出的主要目的是為了資助家庭經(jīng)濟(jì)條件困難的學(xué)生完成學(xué)業(yè)，不讓他們因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而輟學(xué)，它追求的是一種長(zhǎng)期的社會(huì)效益，而不是短期的經(jīng)濟(jì)效益，這很明顯不符合作為金融企業(yè)的商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，它也不應(yīng)該由商業(yè)銀行來(lái)承擔(dān)下來(lái)。從本質(zhì)上看，國(guó)家助學(xué)貸款更像是一種政策性金融貸款，更應(yīng)該由一

12、家政策性銀行來(lái)承擔(dān)此項(xiàng)業(yè)務(wù)，而不是推給正處于金融改革關(guān)鍵時(shí)期、正在向真正的現(xiàn)代商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的我國(guó)商業(yè)銀行。國(guó)家助學(xué)貸款在理論上的政策性而在實(shí)際操作過(guò)程中有商業(yè)銀行發(fā)放、回收、自負(fù)盈虧的商業(yè)性與商業(yè)銀行的本質(zhì)是相矛盾的。商業(yè)銀行的營(yíng)利性、追求風(fēng)險(xiǎn)最小化、利潤(rùn)最大化的本質(zhì)與助學(xué)貸款的長(zhǎng)期性、利潤(rùn)小、成本大、風(fēng)險(xiǎn)大的信用貸款性質(zhì)相矛盾。造成學(xué)生高的貸款違約率的首要原因在于商業(yè)銀行的利潤(rùn)目標(biāo)最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化,為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低成本而沒(méi)有提供應(yīng)于助學(xué)貸款的情況相適應(yīng)的服務(wù)、因?qū)W(xué)生的不信任而導(dǎo)致高成本。追求最大利潤(rùn)是商業(yè)銀行的本性，是不會(huì)改變的，接受、回收發(fā)放助學(xué)貸款是國(guó)家政策強(qiáng)加的任務(wù)，是不符合商業(yè)銀

13、行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展規(guī)律的。即“按政策規(guī)定的國(guó)家助學(xué)貸款屬于商業(yè)貸款;按實(shí)際運(yùn)作它超過(guò)了商業(yè)貸款的慣例屬于政策性貸款的范疇”其必然會(huì)導(dǎo)致雙方面的損失。三、現(xiàn)階段由商業(yè)銀行經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款屬短期之舉那么，為什么政府還要將這種具有政策性金融業(yè)務(wù)性質(zhì)的國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)交給商業(yè)銀行來(lái)經(jīng)辦呢？依筆者看來(lái)，這應(yīng)屬短期的應(yīng)急之舉。隨著我國(guó)教育體制的改革，從1994年開(kāi)始，高等學(xué)校開(kāi)始進(jìn)行收費(fèi)制度改革，其目的是要建立一種由國(guó)家和個(gè)人分?jǐn)偢叩冉逃杀镜臋C(jī)制，改變過(guò)去那種高等教育國(guó)家出資、個(gè)人受益的局面。隨著高等學(xué)校收費(fèi)制度改革的深入，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，這就給那些家庭經(jīng)濟(jì)條件不好的學(xué)生帶來(lái)了巨大的壓力。而與

14、此同時(shí)，與新的高等學(xué)校收費(fèi)制度相適應(yīng)的國(guó)家、社會(huì)資助體系還沒(méi)有形成，這使得高校收費(fèi)與學(xué)生交不起學(xué)費(fèi)的矛盾更加突出，直接影響了許多家境貧寒的學(xué)生的求學(xué)之路，也造成了一定的社會(huì)問(wèn)題。因此，建立國(guó)家、社會(huì)資助體系已刻不容緩、勢(shì)在必行。所以政府從1999年6月出臺(tái)關(guān)于國(guó)家助學(xué)貸款的規(guī)定（試行）之后，陸續(xù)出臺(tái)了一系列文件，開(kāi)始試點(diǎn)并隨之?dāng)U大范圍推廣國(guó)家助學(xué)貸款及其他形式的助學(xué)貸款，以解決這種收費(fèi)與交不起學(xué)費(fèi)的矛盾。為了盡快的將國(guó)家助學(xué)貸款開(kāi)辦和推廣起來(lái)，只能由現(xiàn)有的商業(yè)銀行來(lái)經(jīng)辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)，因?yàn)樗麄兙哂鞋F(xiàn)成的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，具有現(xiàn)成的人員，具有辦理個(gè)人貸款的豐富經(jīng)驗(yàn)，能夠很快的開(kāi)展起來(lái)這項(xiàng)業(yè)務(wù)，雖然他們自己并不

15、很情愿承擔(dān)此項(xiàng)業(yè)務(wù)。應(yīng)該說(shuō)，這只是暫時(shí)之舉，而非長(zhǎng)久之計(jì)。如果國(guó)家助學(xué)貸款這種政策性金融業(yè)務(wù)長(zhǎng)期由商業(yè)銀行經(jīng)辦，則商業(yè)銀行必將又走回1994年三家政策性銀行建立之前所走的老路上去，帶來(lái)許多不利后果，如政企不分、管理行政化，政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)混在一起，經(jīng)營(yíng)性虧損被政策性虧損所掩蓋，無(wú)法考核商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)效益等，我國(guó)的商業(yè)銀行也不可能真正轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代意義上的商業(yè)銀行。四、只靠建立個(gè)人信用系統(tǒng)并不能完全解決問(wèn)題當(dāng)前，很多學(xué)者認(rèn)為國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的原因主要在于我國(guó)個(gè)人信用系統(tǒng)還沒(méi)有建立起來(lái)，因此他們認(rèn)為個(gè)人信用系統(tǒng)的建立是解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的最重要步驟。那么，是不是建立并完善了個(gè)人信用系統(tǒng)就

16、基本上能夠解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為：個(gè)人信用系統(tǒng)的建立毫無(wú)疑問(wèn)是解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的必要手段之一，但是，單憑個(gè)人信用系統(tǒng)的建立和完善是不能解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題的，還必須有其他措施的配合，才能夠徹底解決這個(gè)問(wèn)題。要解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題，關(guān)鍵是要解決國(guó)家助學(xué)貸款歸還難的問(wèn)題，只要國(guó)家助學(xué)貸款歸還比較順利，形成良性循環(huán)，國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題自然就迎刃而解了。而國(guó)家助學(xué)貸款的順利歸還需要滿足兩個(gè)基本條件：一是要保持大學(xué)畢業(yè)生較高的就業(yè)率，使助學(xué)貸款的貸款人有足夠的收入來(lái)歸還貸款，這是助學(xué)貸款歸還的最重要的經(jīng)濟(jì)保障；二是個(gè)人信用體系比較發(fā)達(dá)，從而能夠?qū)J款人起到震

17、懾作用，防止貸款人惡意拖欠。只有這兩個(gè)條件都滿足，國(guó)家助學(xué)貸款的歸還才有保障。從我國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，由于高校的不斷擴(kuò)招，大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)不斷上升，雖然近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，就業(yè)機(jī)會(huì)也隨之不斷增多，但社會(huì)所能提供的就業(yè)崗位在很大程度上仍然不能滿足大學(xué)畢業(yè)生的需求。截至2003年9月，全國(guó)2003年畢業(yè)的212.2萬(wàn)大學(xué)生只有70找到了工作，2004年全國(guó)將有280萬(wàn)大學(xué)生畢業(yè)，比2003年增長(zhǎng)68萬(wàn)，就業(yè)壓力仍然很大。今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，由于大學(xué)的不斷擴(kuò)招，這種大學(xué)畢業(yè)生供大于求的狀況不會(huì)有根本性的改變，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)形勢(shì)仍不容樂(lè)觀。而那些就業(yè)的大學(xué)生呢？以他們的收入，歸還國(guó)家助學(xué)貸款也是很吃

18、力的，我國(guó)的國(guó)家助學(xué)貸款一般規(guī)定在畢業(yè)后四年內(nèi)還清，這對(duì)于剛剛畢業(yè)的大學(xué)生來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是比較重的，因?yàn)楫厴I(yè)后頭幾年正是他們經(jīng)濟(jì)上最拮據(jù)的時(shí)期，一方面，由于是剛參加工作，工資收入不會(huì)太高；另一方面，這幾年正是他們要結(jié)婚成家的時(shí)期（尤其是對(duì)畢業(yè)研究生來(lái)說(shuō)），需要付買房的首期付款（如果一次付清，則需要更多錢），需要置辦各種家具等家庭用品，正是花錢最多的時(shí)候，這兩方面因素交織在一起，本來(lái)就是不小的經(jīng)濟(jì)壓力，再加上還國(guó)家助學(xué)貸款，負(fù)擔(dān)可想而知。讓我們來(lái)算一筆帳：假如一名學(xué)生如果從本科起就開(kāi)始貸款，讀完本科之后開(kāi)始就業(yè)，每年假定貸款6000元，4年共計(jì)24000元，要求其畢業(yè)后4年內(nèi)還清，即使不考慮利息

19、，每年也要還貸6000元，如果一直讀完碩士研究生再就業(yè)，則7年共計(jì)貸款42000元，不考慮利息，每年則要還款10500元。而現(xiàn)在大學(xué)畢業(yè)生的工資水平怎么樣呢，根據(jù)北京大學(xué)“高等教育規(guī)模和畢業(yè)生就業(yè)”課題組從2003年6月對(duì)7省區(qū)市的45所高校應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)情況調(diào)查來(lái)看，畢業(yè)生的起薪平均值為每月1500元， 這樣看來(lái)，大學(xué)畢業(yè)生除去必需的生活開(kāi)支，再還還國(guó)家助學(xué)貸款，估計(jì)也就所剩無(wú)幾了。這些因素都給國(guó)家助學(xué)貸款的歸還帶來(lái)了極大的困難，畢業(yè)生的就業(yè)形勢(shì)不好，就業(yè)后收入太低，直接影響著他們的還款能力，也間接影響著商業(yè)銀行收回國(guó)家助學(xué)貸款，這一點(diǎn)，是光靠建立并完善個(gè)人信用系統(tǒng)無(wú)法解決的，它必須隨著經(jīng)濟(jì)

20、的不斷發(fā)展，通過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的慢慢消化，才能逐步得到解決。這一點(diǎn)也決定了國(guó)家助學(xué)貸款在今后一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都會(huì)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑是商業(yè)銀行不愿面對(duì)的，因此，就算大學(xué)生個(gè)人信用系統(tǒng)建立并完善起來(lái)，由于大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)等其他因素的影響，國(guó)家助學(xué)貸款的歸還仍然可能較為困難，商業(yè)銀行仍然要面對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)。如個(gè)人信用系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)的美國(guó)，其學(xué)生貸款償還拖欠率高達(dá)12，回收率只有47。這也從一個(gè)側(cè)面證明了個(gè)人信用系統(tǒng)的建立并不能完全解決助學(xué)貸款歸還的問(wèn)題。何況大學(xué)生個(gè)人信用系統(tǒng)的建立、完善還是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的過(guò)程，并不是那么容易就能建立起來(lái)的。除此之外，前文已經(jīng)述及，商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)要滿足“安全性、流動(dòng)性、

21、盈利性”的要求，即使我國(guó)的個(gè)人信用系統(tǒng)建立并完善起來(lái)，商業(yè)銀行發(fā)放的國(guó)家助學(xué)貸款的歸還有了一定的保障，那也只是基本滿足了“安全性”的要求，從“流動(dòng)性”的要求看，國(guó)家助學(xué)貸款的期限仍然顯得較長(zhǎng)，影響著商業(yè)銀行的變現(xiàn)能力；從“盈利性”的要求看，國(guó)家助學(xué)貸款屬于商業(yè)銀行貸款的零售業(yè)務(wù)，每筆貸款相對(duì)而言金額較小，但辦理手續(xù)卻并不簡(jiǎn)單，平均成本較高，這決定了其利潤(rùn)較低。在我國(guó)已經(jīng)加入WTO的背景下，在面臨外資商業(yè)銀行越來(lái)越激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，我國(guó)的商業(yè)銀行正需要?jiǎng)冸x那些利潤(rùn)率較低、風(fēng)險(xiǎn)較高的業(yè)務(wù)，輕裝上陣，以增強(qiáng)自己的競(jìng)爭(zhēng)能力，從容面對(duì)外資商業(yè)銀行的挑戰(zhàn)。在這種情況下，國(guó)家助學(xué)貸款不能不說(shuō)是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)

22、，影響著我國(guó)商業(yè)銀行的改革，影響著我國(guó)商業(yè)銀行向真正的現(xiàn)代商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，單靠個(gè)人信用系統(tǒng)的建立和完善無(wú)法從根本上解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題，要從根本上解決國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放難的問(wèn)題，除了加快建立并完善大學(xué)生個(gè)人信用系統(tǒng)以外，還需要采取其他一些措施，如以下將要提到的建立一家專門(mén)經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款的政策性銀行，只有這些相關(guān)措施與大學(xué)生個(gè)人信用系統(tǒng)互相配合，才能從根本上解決我國(guó)國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放中存在的各種問(wèn)題，才能真正發(fā)揮國(guó)家助學(xué)貸款的作用。五、政策性銀行經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，物質(zhì)產(chǎn)品主要可分為兩部分，即公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，兩者之間的區(qū)分要看是否具有非排他性

23、和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品就是公共產(chǎn)品，如國(guó)防、外交、司法、行政管理等，這種產(chǎn)品需要由公共部門(mén)即政府來(lái)提供；不具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品，如個(gè)人自用的食品、服裝、汽車等等，這種產(chǎn)品需要由私人部門(mén)即企業(yè)來(lái)提供；居于這兩者之間的還有一種半公共產(chǎn)品，即不完全具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)的產(chǎn)品，高等教育就是一種典型的半公共產(chǎn)品。高等教育作為一種半公共產(chǎn)品，具體表現(xiàn)在：一方面它具有一定的私人產(chǎn)品的特征，即某個(gè)人占有了一部分教育資源之后，他人就無(wú)法再享用這部分教育資源，接受高等教育之后，個(gè)人會(huì)從中得到巨大的收益；但另一方面，高等教育又具有一定的公共產(chǎn)品的特征，即它還具有一

24、定的社會(huì)效益，他人也會(huì)由于你接受教育而從中受益，包括可以享受到因整個(gè)社會(huì)教育水平提高而帶來(lái)的生產(chǎn)效率水平的提高、社會(huì)道德水平的提高、人際交往的環(huán)境更加和諧、社會(huì)更加安定等等好處。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，物質(zhì)產(chǎn)品的基本提供方式有三種，即公共提供、市場(chǎng)提供和混合提供。公共提供實(shí)行的是政府配置方式，市場(chǎng)提供實(shí)行的是市場(chǎng)配置方式，混合提供則是兩種配置方式的有機(jī)結(jié)合。市場(chǎng)提供是私人產(chǎn)品的有效提供方式。半公共產(chǎn)品雖然不是私人產(chǎn)品，但具有私人產(chǎn)品的部分特征，在一定程度上也可以實(shí)行市場(chǎng)提供。對(duì)半公共產(chǎn)品實(shí)行市場(chǎng)提供可以促進(jìn)資源的有效配置，可以有效地制約個(gè)人對(duì)半公共產(chǎn)品的過(guò)度消費(fèi)，有助于資源利用效率的提高。但是，半公共產(chǎn)

25、品的市場(chǎng)配置也存在著局限性。市場(chǎng)機(jī)制以各市場(chǎng)主體自身的局部利益為決策依據(jù)，以各市場(chǎng)主體的自發(fā)行為為基礎(chǔ)，帶有一定的盲目性。這些局限性在半公共產(chǎn)品的市場(chǎng)提供中表現(xiàn)得尤為明顯。半公共產(chǎn)品不僅具有私人產(chǎn)品的特征，而且還具有公共產(chǎn)品的特征，這使得以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的市場(chǎng)提供，會(huì)扭曲半公共產(chǎn)品的資源配置，使得一些公共性強(qiáng)的半公共產(chǎn)品得不到應(yīng)有的發(fā)展。公共提供則是純公共產(chǎn)品的有效提供方式。半公共產(chǎn)品雖然不是純公共產(chǎn)品，但也有純公共產(chǎn)品的部分特征，因此在一定程度上也可以實(shí)行公共提供。對(duì)半公共產(chǎn)品實(shí)行公共提供，政府可以根據(jù)社會(huì)的需要，從宏觀的角度，對(duì)半公共產(chǎn)品資源進(jìn)行有計(jì)劃的配置，糾正市場(chǎng)機(jī)制的固有缺陷，

26、以提高資源的配置效率。但是，半公共產(chǎn)品的公共提供也有其缺點(diǎn)，在公共提供下，失去了價(jià)格機(jī)制的約束，也失去了資源配置的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。公共提供是實(shí)現(xiàn)半公共產(chǎn)品資源配置的政府行為，決策者的任何決策失誤，都將造成資源的極大浪費(fèi)。同時(shí)，在公共提供下，消費(fèi)者無(wú)須對(duì)半公共產(chǎn)品有任何支付，于是消費(fèi)者將不斷地消費(fèi)，直到邊際收益為零，而無(wú)視這些產(chǎn)品實(shí)際發(fā)生的邊際成本，從而造成對(duì)半公共產(chǎn)品的過(guò)度消費(fèi)，造成資源的極大浪費(fèi)。而由公共提供和市場(chǎng)提供組合而成的混合提供，則實(shí)現(xiàn)了兩種配置機(jī)制的相互補(bǔ)充，一方面，它可以促進(jìn)資源的有效配置，可以有效地制約個(gè)人對(duì)半公共產(chǎn)品的過(guò)度消費(fèi)，有助于資源利用效率的提高；另一方面，它又可以對(duì)半公

27、共產(chǎn)品資源進(jìn)行有計(jì)劃的配置，糾正市場(chǎng)機(jī)制的固有缺陷，以提高資源的配置效率。因而是一種比較理想的提供方式。高等教育不是私人產(chǎn)品，這決定了國(guó)家助學(xué)貸款不能由作為私人部門(mén)的企業(yè)商業(yè)銀行來(lái)提供，同樣，高等教育也不是純公共產(chǎn)品，這決定了國(guó)家助學(xué)貸款也不可能由政府通過(guò)財(cái)政撥款來(lái)提供，而只能通過(guò)混和提供，由介于私人部門(mén)和公共部門(mén)兩者之間的政策性銀行來(lái)提供。從政策性銀行的本質(zhì)來(lái)看，它承接的政策性金融業(yè)務(wù)就是那些社會(huì)效益好，而自身經(jīng)濟(jì)效益較差，作為私人部門(mén)的企業(yè)商業(yè)銀行無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)較低、風(fēng)險(xiǎn)較高、需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼的長(zhǎng)期資金信貸業(yè)務(wù)，不過(guò)這些業(yè)務(wù)必須具有還款的能力，否則就不是政策性金融業(yè)務(wù)，而是需要國(guó)家財(cái)

28、政直接撥款的公共產(chǎn)品了，國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)正是符合這些條件的政策性金融業(yè)務(wù)。六、國(guó)外助學(xué)貸款的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從國(guó)外幾個(gè)有代表性的國(guó)家的情況來(lái)看，日本的助學(xué)貸款機(jī)構(gòu)是專門(mén)成立的發(fā)放助學(xué)貸款的組織日本育英會(huì)和私立大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)會(huì)。日本育英會(huì)是獨(dú)立于政府之外的事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)籌集、發(fā)放和回收助學(xué)貸款。日本還制定了專門(mén)的助學(xué)貸款法律日本育英會(huì)法，以規(guī)范助學(xué)貸款的發(fā)放、辦理和歸還。其助學(xué)貸款資金來(lái)源主要來(lái)自于政府撥款，由文部省編列預(yù)算提供。私立大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)會(huì)則只向私立大學(xué)學(xué)生提供貸款。日本育英會(huì)的助學(xué)貸款分為兩種：一種是無(wú)利息的助學(xué)貸款，用于資助那些家境貧寒、經(jīng)濟(jì)困難的大學(xué)生；另一種是有利息的助學(xué)貸款，利率為3，所有學(xué)生都

29、可以申請(qǐng)。日本的助學(xué)貸款回收在世界各國(guó)中是最有成效的，按時(shí)歸還率在90左右，總歸還率在95左右。加拿大在2000年8月1日以前本來(lái)也是由商業(yè)銀行發(fā)放助學(xué)貸款的，由政府按貸款金額的5向商業(yè)銀行支付一筆風(fēng)險(xiǎn)金，作為貸款壞帳準(zhǔn)備金，商業(yè)銀行自己負(fù)責(zé)催繳貸款，承擔(dān)壞帳損失。這種做法剛開(kāi)始時(shí)，商業(yè)銀行的積極性很高，投入了巨大的熱情來(lái)辦理助學(xué)貸款，然而，實(shí)踐結(jié)果卻事與愿違，商業(yè)銀行并沒(méi)有得到預(yù)期的回報(bào)。因此，在商業(yè)銀行與加拿大政府簽訂的助學(xué)貸款協(xié)議期滿后，商業(yè)銀行認(rèn)為支付貸款總額的5已不足以彌補(bǔ)商業(yè)銀行的壞帳損失，要求政府至少要按貸款總額的20撥付壞帳準(zhǔn)備金，結(jié)果雙方?jīng)]有達(dá)成一致意見(jiàn)。政府與商業(yè)銀行的合同

30、也于2000年7月31日到期，從2000年8月1日開(kāi)始，政府改而采取由政府直接發(fā)放助學(xué)貸款的方式，學(xué)生貸款完全由政府出錢，貸款的審批和簽發(fā)權(quán)歸聯(lián)邦政府，加拿大助學(xué)貸款的管理機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦政府人力資源開(kāi)發(fā)部專門(mén)成立的聯(lián)邦政府學(xué)生貸款局，聯(lián)邦政府通過(guò)招標(biāo)與兩家公司簽訂協(xié)議，委托這兩家公司負(fù)責(zé)運(yùn)作學(xué)生貸款，政府每年付給他們一定的管理費(fèi)，除此之外，按照定額付給一定的業(yè)務(wù)費(fèi)用，此外，加拿大各省政府的培訓(xùn)、學(xué)院和大學(xué)部還設(shè)有學(xué)生貸款辦公室，各高校也設(shè)有學(xué)生貸款服務(wù)部（辦公室），他們各司其職，共同負(fù)責(zé)助學(xué)貸款工作。美國(guó)的助學(xué)貸款種類繁多，情況復(fù)雜，主要包括帕金斯貸款（Perkings Loan）、斯泰福貸款(S

31、tafford Loan)、聯(lián)邦父母貸款(PLUS)、聯(lián)邦直接貸款(Federal Direct Loan)等，可以分為由政府直接出資和由商業(yè)銀行出資、但由政府提供擔(dān)保兩類。具體情況詳見(jiàn)表2。表2：美國(guó)的學(xué)生貸款情況貸款名稱經(jīng)辦機(jī)構(gòu)利率備注帕金斯貸款（Perkings Loan）高等學(xué)校5由政府出資，在校期間由政府貼息斯泰福貸款(Stafford Loan)商業(yè)銀行<8.25%由政府擔(dān)保，具體利率隨物價(jià)浮動(dòng)，每年6月調(diào)整一次聯(lián)邦父母貸款(PLUS)商業(yè)銀行9%由政府擔(dān)保聯(lián)邦直接貸款(Federal Direct Loan)聯(lián)邦政府5%由聯(lián)邦政府直接發(fā)放、回收作為世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)和教育最發(fā)

32、達(dá)的國(guó)家之一，美國(guó)的助學(xué)貸款體系經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)發(fā)展到了相當(dāng)完備的程度。其具體的表現(xiàn)就是種類繁多，分類詳細(xì)，適合不同的貸款對(duì)象。為什么美國(guó)的助學(xué)貸款能搞得如此成功？美國(guó)的銀行業(yè)就不懼怕承擔(dān)該貸款的風(fēng)險(xiǎn)嗎？ 原因在于，在美國(guó)的助學(xué)貸款制度中，承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)的是政府，而不是銀行。從上表中可以看出，由商業(yè)銀行辦理的斯泰福貸款和聯(lián)邦父母貸款的利率比較高，類似于我國(guó)的商業(yè)性助學(xué)貸款，但有一點(diǎn)不同的是其由政府提供擔(dān)保；由高校和聯(lián)邦政府辦理的帕金斯貸款和聯(lián)邦直接貸款則較類似于我國(guó)的國(guó)家助學(xué)貸款，利率較低，其中帕金斯貸款還由政府貼息。由上述比較有代表性的日本、加拿大、美國(guó)的助學(xué)貸款情況可以看出，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家

33、是完全依靠商業(yè)銀行來(lái)辦理在很大程度上具有公益性質(zhì)的助學(xué)貸款。由于具體國(guó)情不同，其中日本主要是由完全獨(dú)立、不以盈利為目的的事業(yè)機(jī)構(gòu)日本育英會(huì)來(lái)辦理助學(xué)貸款；加拿大是由專門(mén)的政府機(jī)構(gòu)聯(lián)邦政府學(xué)生貸款局來(lái)管理助學(xué)貸款，美國(guó)除了由政府為商業(yè)銀行發(fā)放的貸款提供擔(dān)保以外，還有聯(lián)邦政府直接發(fā)放貸款以及撥款給高校，由高校發(fā)放等其他途徑。加拿大近年來(lái)助學(xué)貸款政策的改革更說(shuō)明了僅僅依靠商業(yè)銀行辦理助學(xué)貸款業(yè)務(wù)在實(shí)踐中是行不通的。這些對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的助學(xué)貸款政策都有很大的借鑒。當(dāng)前我國(guó)的情況是：商業(yè)性助學(xué)貸款由商業(yè)銀行發(fā)放，利率較高，完全商業(yè)化模式運(yùn)作；國(guó)家助學(xué)貸款也完全由商業(yè)銀行發(fā)放、回收，政府只給予一定比例的貼息

34、，連擔(dān)保都不提供，這就使得辦理國(guó)家助學(xué)貸款的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)高、收益低，嚴(yán)重影響了其辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性，也使得國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)放大受影響。那么，從國(guó)外的情況看，是不是我國(guó)也成立專門(mén)經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款的政府機(jī)構(gòu)或直接將經(jīng)費(fèi)撥到高校，由高校來(lái)進(jìn)行發(fā)放、回收呢？也不盡然。各國(guó)情況千差萬(wàn)別，不能簡(jiǎn)單的盲目套用。根據(jù)國(guó)外學(xué)者的研究，由政府直接設(shè)立機(jī)構(gòu)辦理助學(xué)貸款和由商業(yè)銀行辦理助學(xué)貸款各有利弊，關(guān)于這方面的情況詳見(jiàn)表3。因此，從我國(guó)已成立的三家政策性銀行的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，只有建立一家政策性銀行來(lái)辦理助學(xué)貸款，才能彌補(bǔ)這兩方面的不足，兼顧經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。因?yàn)橐环矫妫咝糟y行同樣是銀行，是金融企業(yè)，其企業(yè)化

35、的運(yùn)作可以避免政府機(jī)構(gòu)辦理助學(xué)貸款帶來(lái)的效率低下和回收率低的弊端；另一方面，政策性銀行又不同于商業(yè)銀行，其不用參與激烈的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，不僅僅只追求經(jīng)濟(jì)利益，而以綜合的社會(huì)效益為目標(biāo)，這種性質(zhì)決定了它可以承受一定的政策性虧損，可以集中精力于政策性金融業(yè)務(wù)，確保國(guó)家助學(xué)貸款的順利發(fā)放。七、建立專門(mén)經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款的政策性銀行就助學(xué)貸款的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，決策者應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，為什么一定要讓商業(yè)性銀行承擔(dān)此類業(yè)務(wù)，為什么不能考慮讓政策性銀行承擔(dān)。從制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定性方面講，助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)要正確的回答兩個(gè)主要問(wèn)題，一是由誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，二是由誰(shuí)經(jīng)辦。正如我們前面所談到的，由商業(yè)銀行來(lái)承擔(dān)助學(xué)貸款這類政策性業(yè)務(wù)有諸多

36、弊端。而國(guó)家政策性銀行是由政府創(chuàng)立、參股或保證的、不以盈利為目的(保本經(jīng)營(yíng)或保本微利經(jīng)營(yíng))，專門(mén)從事政策性金融活動(dòng)，支持政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步，配合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的金融機(jī)構(gòu)。我們認(rèn)為，助學(xué)貸款這類政策性業(yè)務(wù)應(yīng)該有政策性銀行來(lái)承擔(dān)，其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，即由財(cái)政提供擔(dān)保。政策性銀行完全有能力承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，財(cái)政狀況的初步好轉(zhuǎn)也為財(cái)政擔(dān)保提供了可能性。建立這樣一家專門(mén)經(jīng)辦國(guó)家助學(xué)貸款的政策性銀行，根據(jù)以往建立政策性銀行的經(jīng)驗(yàn)，筆者試提出以下建議：首先在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑦@家政策性銀行組建起來(lái)，這家政策性銀行要由中央財(cái)政撥付資本金成立，而且這筆資本金金額應(yīng)足夠多，因?yàn)樽銐虻呢?cái)政撥付資金是辦好政策性銀行的首要條件。應(yīng)按照其信貸資產(chǎn)的數(shù)量，撥給這家政策性銀行資本金，比重要高于商業(yè)銀行，而且要隨其信貸資產(chǎn)的增大，定期增撥資本金，壯大該政策性銀行的資本實(shí)力。新組建政策性銀行的人員可以從四大國(guó)有商業(yè)銀行中原負(fù)責(zé)辦理國(guó)家助學(xué)貸款的人員中抽調(diào)，因?yàn)樗麄兙哂胸S富的經(jīng)驗(yàn)，可以很快的將業(yè)務(wù)承接并開(kāi)展起來(lái)，以盡量減輕貸款銀行的更替對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放的影響，形成一個(gè)良好的過(guò)渡。成立以后，或者從各商業(yè)銀行手中將其經(jīng)辦的國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)以合理的價(jià)格收購(gòu)過(guò)來(lái)；或者在不影響原辦理銀行經(jīng)營(yíng)的前提下，直接將這些資產(chǎn)劃撥給新組建的政策性銀行，從而將國(guó)家助學(xué)貸款這種政