國外衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的應(yīng)用管理體制及政策

1、國外衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的應(yīng)用管理體制及政策20世紀(jì)90年代，美國的GPS和俄羅斯的GLONASS兩大衛(wèi)星 導(dǎo)航定位系統(tǒng)先后投入運(yùn)行，為衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的應(yīng)用建立了新的 里程碑。經(jīng)過短短10多年的發(fā)展，GPS系統(tǒng)不僅在近年的幾次戰(zhàn)爭的 精確打擊和聯(lián)合作戰(zhàn)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，還廣泛地拓展了 應(yīng)用領(lǐng)域，形成了新興的產(chǎn)業(yè)并滲透到國民經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、社會和人民 生活的各個方面，證明了 GPS系統(tǒng)的巨大成功。而 GLONASS系統(tǒng)建 成之后由于種種原因不能及時進(jìn)行補(bǔ)網(wǎng)發(fā)射，使得系統(tǒng)從1999年起處于癱瘓狀態(tài)，至今尚不能單獨(dú)提供全球衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用服務(wù)。美國GPS的成功，除了擁有強(qiáng)大的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)實力外，主要得

2、益于有一個連貫 的發(fā)展管理體制及相關(guān)國家政策，而俄羅斯對GLONASS發(fā)展的管理體制和相關(guān)政策不太明確，許多計劃和政策經(jīng)常不能落實到位，造成 目前應(yīng)用不廣的局面。歐洲伽利略計劃初期采取的公私合伙經(jīng)營（PPP）管理體制的失敗，導(dǎo)致計劃延后、經(jīng)費(fèi)大量超支等嚴(yán)重后果。 目前俄羅斯和歐盟都在吸取本國的教訓(xùn)和美國的經(jīng)驗，也制定了適合 自己的管理體制和政策措施。為此，借鑒國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國順 利發(fā)展北斗二代導(dǎo)航系統(tǒng)具有重要意義。一、美國GPS系統(tǒng)的管理體制及政策為了確保GPS系統(tǒng)在全球應(yīng)用中占據(jù)絕對優(yōu)勢，美國對 GPS的 管理已從軍方單獨(dú)管理向軍民共同管理發(fā)展，并不斷完善天基定位導(dǎo) 航政策，強(qiáng)化組織領(lǐng)

3、導(dǎo)，明確職責(zé)，加強(qiáng)管理，鼓勵并促進(jìn)GPS在全球的推廣應(yīng)用。1.國家級定位、導(dǎo)航和授時（PNT）政策的實施與管理為確保美國國家與國土安全以及民用、科學(xué)和商業(yè)應(yīng)用增長的 需求，2004年12月8日，美國總統(tǒng)布什批準(zhǔn)了美國天基定位、導(dǎo)航 和授時政策，即美國PNT政策，用以替代1996年3月28日發(fā)布的 全球定位系統(tǒng)政策。新政策的目的是確保美國天基定位、導(dǎo)航和授時 服務(wù)，增強(qiáng)系統(tǒng)、后備支持及服務(wù)的拒絕與阻斷能力。根據(jù)政策要 求，成立永久性的國家天基定位、導(dǎo)航和授時執(zhí)行委員會（將原先的 GPS部際協(xié)調(diào)委員會升級為國家級執(zhí)行委員會），對美國的天基PNT系統(tǒng)進(jìn)行管理。國防部和運(yùn)輸部部長或由他們指定的代表擔(dān)任

4、執(zhí)行委 員會主席，成員由國務(wù)院、商業(yè)部、國土安全部、參謀長聯(lián)席會議、 國家航空航天局（NASA ）和其它相關(guān)部、局相同級別的代表組成?？?統(tǒng)行政辦公室的成員為執(zhí)行委員會的觀察員，聯(lián)邦通信委員會主席為 執(zhí)行委員會的聯(lián)絡(luò)員。國防部和運(yùn)輸部部長將制訂執(zhí)行委員會的運(yùn)作 程序。執(zhí)行委員會下設(shè)國家天基定位、導(dǎo)航和授時協(xié)調(diào)辦公室，作為 執(zhí)行委員會的參謀機(jī)構(gòu)。各部門既有各自的職責(zé)，又相互協(xié)作。各部門的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)如下：執(zhí)行委員會。它是GPS最高級別的聯(lián)邦政府管理機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)是確保國家 安全、國土安全和民用需求在決策過程中得到全面、合理的考慮；協(xié)調(diào)各個部、局 天基定位、導(dǎo)航和授時項目的計劃、需求、預(yù)算和政

5、策，評估投資和進(jìn)度的合理 性，及時滿足經(jīng)確認(rèn)的需求；促進(jìn)美國天基定位、導(dǎo)航和授時服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代 化；審查各部、局有關(guān)國際合作以及頻譜管理和保護(hù)方面的方案，并提供相關(guān)建 議；建立天基定位、導(dǎo)航和授時咨詢委員會。執(zhí)行委員會至少每年召開兩次會議， 國防和運(yùn)輸部部長將制訂執(zhí)行委員會的運(yùn)作程序?？偨y(tǒng)行政辦公室。它作為執(zhí)行委員會的觀察員。成員包括管理與預(yù)算辦公室、 國家安全委員會、國土安全委員會、科學(xué)技術(shù)政策辦公室和國家經(jīng)濟(jì)委員會。國家天基PNT協(xié)調(diào)辦公室。它起到執(zhí)行委員會秘書處的作用，由執(zhí)行委員會 選定的專職主任領(lǐng)導(dǎo)，并向執(zhí)行委員會報告工作。各部、局為其提供適當(dāng)?shù)男畔ⅲ?以保證各部門間PNT計劃、政

6、策、預(yù)算和活動的透明度。國家天基PNT咨詢委員會。由美國政府以外的專家組成，并特許為聯(lián)邦咨詢 委員會。2. GPS的軍事應(yīng)用及運(yùn)行由PNT委員會統(tǒng)一部署和管理GPS的軍事管理和運(yùn)行在國家天基 PNT委員會的統(tǒng)一部署下，主要由國防部 負(fù)責(zé)。國防部長對GPS的發(fā)展、采購、運(yùn)行、維持和現(xiàn)代化提供所需資源負(fù)主要 責(zé)任，并委托空軍具體負(fù)責(zé)。美國空軍航天司令部擔(dān)任GPS系統(tǒng)計劃、規(guī)劃和采辦，并為GPS發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障，為GPS星座提供空間段和地面段支持。在保障 經(jīng)費(fèi)的前提下，GPS星座的日常運(yùn)行由空軍第50聯(lián)隊委任第二運(yùn)行中隊管理。另外，在美國航天司令部設(shè)立作戰(zhàn)司令部（COCOM），可全權(quán)指揮軍事作 戰(zhàn)、

7、聯(lián)合演習(xí)；利用空間力量（包括 GPS系統(tǒng)）配合空軍的各種作戰(zhàn)任務(wù)；平時 可責(zé)成各軍種加強(qiáng)航天專業(yè)軍事教育，培養(yǎng)航天方面的專業(yè)人才。因而COCOM可直接向空軍航天司令部第14空軍聯(lián)隊下達(dá)命令，管理 GPS系統(tǒng)運(yùn)行。3. GPS民用管理是在運(yùn)輸部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、由民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會組織實施民用GPS的管理、運(yùn)行與服務(wù)是在運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)下，由民間 GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員 會（CGSIC）組織具體負(fù)責(zé)管理實施的。CGSIC也是全球民用GPS用戶和GPS服 務(wù)提供者之間的重要聯(lián)系紐帶。CGSIC的主要目標(biāo)是確定并滿足對GPS狀態(tài)的需 求，已建立了公告服務(wù)即導(dǎo)航信息服務(wù)，每年至少舉行一次會議。運(yùn)輸部是民用GPS

8、服務(wù)運(yùn)行和管理的領(lǐng)導(dǎo)者，對美國政府各個民用局、部需求的開發(fā)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo) 責(zé)任；它還發(fā)展美國差分 GPS服務(wù)（NDGPS）。另外，為協(xié)調(diào)GPS民用，國防部 和運(yùn)輸部達(dá)成協(xié)議，在空軍航天司令部為運(yùn)輸部設(shè)置席位，即民用GPS聯(lián)絡(luò)部，作為運(yùn)輸部在空軍航天司令部、國家航天司令部和空軍第50航天聯(lián)隊的高級代表。其中，在民用GPS的管理與服務(wù)中，美國海岸警備隊擔(dān)任民間 GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò) 委員會組織中的重要角色，具體通過海岸警備隊導(dǎo)航中心與民間 GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委 員會使用標(biāo)準(zhǔn)定位服務(wù)的國際、國內(nèi)民用用戶保持聯(lián)系。目前民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會的職責(zé)由運(yùn)輸部部長辦公室確定，主席職位也 由運(yùn)輸部部長辦公室擔(dān)任；海岸警備隊

9、導(dǎo)航中心擔(dān)任執(zhí)行主席，并負(fù)責(zé)日常管理事 務(wù)。民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會擁有700個成員，包括聯(lián)邦政府、州、產(chǎn)業(yè)界、大 學(xué)和59個國家。下設(shè)常務(wù)委員會、3個常設(shè)分委會和顧問小組。常務(wù)委員會負(fù)責(zé) 民間GPS服務(wù)聯(lián)絡(luò)委員會的具體工作、維護(hù)成員職責(zé)、協(xié)調(diào)委員會會議；3個常設(shè)分委會包括國際信息分委會、授時信息分委會、國家和地區(qū)安全分委會；顧問小組 由海、陸、空的代表組成，接受國會和 GPS部際咨詢委員會的指導(dǎo)。二、俄羅斯GLONASS系統(tǒng)的管理體制與政策GLONASS系統(tǒng)是俄羅斯以軍為主、兼顧民用的國家系統(tǒng)。該系統(tǒng)從1980年正式啟動，最初僅用于軍事目的。前蘇聯(lián)解體后，隨著系統(tǒng)研制進(jìn)程的加快，其民 用意義

10、逐漸受到重視。1991年，前蘇聯(lián)即已宣布 GLONASS系統(tǒng)向全球民用用戶 提供免費(fèi)的導(dǎo)航服務(wù)；2007年12月27日，GLONASS系統(tǒng)的汽車導(dǎo)航儀在莫斯科 上市銷售，這標(biāo)志著GLONASS系統(tǒng)正式進(jìn)入了民用導(dǎo)航市場。近年來，俄羅斯 政府批準(zhǔn)執(zhí)行的“GLONASS系統(tǒng)20022011年的發(fā)展計劃”和20062015年航 天發(fā)展規(guī)劃，主要目標(biāo)就是成功地開發(fā)、有效地應(yīng)用GLONASS系統(tǒng)，保證國家、社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障國家安全；通過保證為俄羅斯和全球用戶提供高質(zhì)量 的服務(wù)，保持俄羅斯在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的先進(jìn)地位。在經(jīng)費(fèi)支持方面，由于充分認(rèn)識到導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)的重要性，近年俄政府對 GLONASS的撥款

11、也逐年增長：2006年撥款1.7億美元（47.2億盧布）；2007年撥 款3.6億美元（98.8億盧布），另外2007年已經(jīng)額外撥出18億盧布，以確保 20082009年發(fā)射GLONASS衛(wèi)星；2008年9月俄羅斯總理普京簽署指令，增加 26億美元開發(fā)GLONASS系統(tǒng)。1.借鑒美國GPS的管理體制，成立GLONASS項目部際協(xié)調(diào)委員 會一直以來，GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展、運(yùn)行與管理完全由俄羅斯軍方控制。1999年俄羅斯總統(tǒng)令與政府聲明發(fā)布后，為了保證和促進(jìn)GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展，俄羅斯借鑒美國GPS的管理體制，成立了由航天局、國防部、工業(yè)與能源部和運(yùn)輸 部組成的GLONASS項目部際協(xié)調(diào)委

12、員會，下設(shè)秘書處。秘書處負(fù)責(zé)將委員會提 出的問題匯總，并將相關(guān)問題提交給 GLONASS顧問委員會。顧問委員會給出咨 詢意見，目的是解決軍民兩用的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。各部門的職責(zé)與分工如下：國防部。負(fù)責(zé)GLONASS系統(tǒng)的開發(fā)、運(yùn)行和供政府部門使用的 GLONASS 用戶設(shè)備的開發(fā)。俄已任命了高級設(shè)計師尤里 烏里切夫為GLONASS衛(wèi)星與地面 系統(tǒng)的總負(fù)責(zé)人。俄羅斯航天局。協(xié)助GLONASS系統(tǒng)開發(fā)，負(fù)責(zé)GLONASS民用用戶業(yè)務(wù)的 應(yīng)用與開發(fā)、GLONASS增強(qiáng)系統(tǒng)開發(fā)及GLONASS系統(tǒng)性能檢測與控制。同時負(fù) 責(zé)導(dǎo)航定位領(lǐng)域的國際合作。工業(yè)與能源部和運(yùn)輸部。主要負(fù)責(zé) GLONASS民用部分的管理

13、，參與GLONASS系統(tǒng)政策的制定及GLONASS部分用戶設(shè)備的開發(fā)其中，在GLONASS項目部際協(xié)調(diào)委員會中，聯(lián)邦航天局和國防部既是召集 單位，又是GLONASS系統(tǒng)最重要的用戶2. GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明構(gòu)成 GLONASS系統(tǒng)發(fā)展的政策基礎(chǔ)近年來，俄政府高度重視 GLONASS系統(tǒng)，并重申GLONASS系統(tǒng)政策。1999年俄羅斯關(guān)于GLONASS系統(tǒng)的總統(tǒng)令與政府聲明構(gòu)成了 GLONASS以后發(fā) 展的政策基礎(chǔ)，主要內(nèi)容如下：確定 GLONASS系統(tǒng)為軍民兩用空間設(shè)施，應(yīng) 用于科學(xué)、社會經(jīng)濟(jì)目的以及俄羅斯聯(lián)邦防務(wù)安全領(lǐng)域；GLONASS是俄羅斯國家戰(zhàn)略的重要組成部分；GLON

14、ASS系統(tǒng)提供免費(fèi)接入服務(wù)；在俄羅斯領(lǐng)土 內(nèi)，鼓勵使用GPS/GLONASS組合接收設(shè)備；必須保證 GLONASS與GPS及伽 利略系統(tǒng)的兼容性與互操作性；進(jìn)入全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)的全球市場是GLONASS系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)。另外，俄聯(lián)邦政府已宣布了 GLONASS對民用開放的一系列政策，這意味著 俄羅斯已將GLONASS系統(tǒng)推向國際合作的新水平。政策主要內(nèi)容包括：俄羅 斯軍方與民用部門共享GLONASS控制權(quán)，即授權(quán)建立一個軍民聯(lián)合集團(tuán)對 GLONASS系統(tǒng)進(jìn)行控制、維護(hù)和應(yīng)用的協(xié)調(diào)。容許外國公司在GLONASS系統(tǒng)中投資。從2007年開始，取消所有民用精度限制，利用 GLONASS確保精度和 最大

15、限度的商業(yè)化使用。民用用戶可于 2007年晚些時候使用GLONASS系統(tǒng)， 國外客戶可于2009年開始使用。三、歐洲伽利略系統(tǒng)的管理體制與策略2002年3月，歐盟成員國正式啟動歐洲獨(dú)立自主的全球衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)一伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，系統(tǒng)計劃到 2013年建成。伽利略計劃發(fā)展一直不夠順 利，先是第一階段計劃超支，然后是參加國之間的利益分配問題及伽利略商業(yè)運(yùn)作 模式如何實現(xiàn)等問題，使得伽利略計劃滯后于計劃近6年，總投資也已從最初設(shè)想 的30多億歐元增加到近50億歐元，投資方式也由初期的公私合伙經(jīng)營（PPP）方 式改為目前由歐盟獨(dú)家投資。歐盟目前已全面接管伽利略的工作。2008年4月，歐盟立法機(jī)構(gòu)歐

16、洲議會通過伽利略計劃的最終部署方案，為伽 利略的發(fā)展鋪平道路，標(biāo)志著為期 6年的伽利略計劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段正式啟動。在管理和運(yùn)作模式方面，伽利略系統(tǒng)采取由歐盟監(jiān)管方式，早期研發(fā)和在軌驗 證費(fèi)用由歐盟和歐空局均攤，部署階段由歐盟獨(dú)家承擔(dān)所需經(jīng)費(fèi)；未來系統(tǒng)運(yùn)行管 理由歐盟委托的私營企業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行，但不承擔(dān)風(fēng)險。各部門的職責(zé)如下：歐盟和歐空局。伽利略系統(tǒng)的設(shè)計、研制和在軌鑒定階段由歐盟和歐空局共同 負(fù)責(zé)，其中歐盟負(fù)責(zé)政治領(lǐng)域和高層次的任務(wù)需求，歐空局負(fù)責(zé)空間分系統(tǒng)及相關(guān) 地面系統(tǒng)的確定、發(fā)展和在軌測試。同時，歐盟和歐空局作為伽利略監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管 理董事會和執(zhí)行委員會的成員，已承擔(dān)早期開發(fā)和在軌驗證階段所

17、需費(fèi)用的一半。 2008年7月1日啟動了伽利略系統(tǒng)六大部分的采辦項目，歐盟下屬的歐委會負(fù)責(zé) 項目管理與合同制定，歐空局負(fù)責(zé)采辦與設(shè)計。伽利略監(jiān)管機(jī)構(gòu)（GSA）。它是未來伽利略的管理者。該機(jī)構(gòu)是只有歐洲人 才能參與的實體，目前還沒有為非歐洲政府留任何席位，其部分原因是該機(jī)構(gòu)將管 理伽利略的加密公共特許服務(wù)（PRS）。該業(yè)務(wù)只向歐洲政府開放，任何非歐洲政 府不允許進(jìn)入。伽利略監(jiān)管機(jī)構(gòu)于 2006年底取代了伽利略計劃的第一任執(zhí)行者 一 伽利略聯(lián)合執(zhí)行體，后者已完成了使命。伽利略特許經(jīng)營公司。該公司已于 2007年3月26日正式成立，它要接受伽利 略監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。歐盟在伽利略系統(tǒng)啟動之初，確定成立伽

18、利略特許經(jīng)營公司。 它是在伽利略系統(tǒng)建設(shè)、部署、運(yùn)行和應(yīng)用階段進(jìn)行全面實施的運(yùn)營商，也是歐洲 8家特許經(jīng)營公司的母公司。但由于種種原因，歐盟與歐洲八大工業(yè)團(tuán)隊關(guān)于20年特許經(jīng)營權(quán)最終協(xié)議的談判宣告破裂。不得已歐盟已于2007年5月10日開始接管了伽利略的全面工作，即歐盟目前全面負(fù)責(zé)本應(yīng)由伽利略特許經(jīng)營公司承擔(dān)的工作。未來伽利略系統(tǒng)建成后，歐盟可能會通過招標(biāo)的形式委托私營企業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行系 統(tǒng)的運(yùn)行管理。四、啟示與建議綜合分析國外衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)的管理體制及政策，對我國正在發(fā)展的北斗導(dǎo) 航衛(wèi)星系統(tǒng)工程具有重要的參考價值，尤其是對從北斗區(qū)域系統(tǒng)向全球系統(tǒng)的演變 以及我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展具有重要參考價值。1. 制定我國頂層衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的長期發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)國家政策，確保系統(tǒng)長 期穩(wěn)定運(yùn)行美國GPS的成功，在很大程度上得益于對 GPS系統(tǒng)發(fā)展的國家頂層規(guī)劃以及 相關(guān)政策的制定。因此，為了從政策法規(guī)上保障我國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)及其產(chǎn)業(yè)長期、 穩(wěn)定和健康發(fā)展，應(yīng)從現(xiàn)在起著手研究具有中國特色的衛(wèi)星導(dǎo)航政策，并在時機(jī)成 熟時制定和發(fā)布。2. 要有一個軍民結(jié)合、分工明確和職責(zé)分明的組織管理體系，并整合民用衛(wèi) 星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的管理美國GPS計劃有一個統(tǒng)管全局的GPS辦公室，值得我們借鑒。而