建筑工程分包 小包工頭問題

1、準(zhǔn)確把握建筑施工企業(yè)工程層層非法分包轉(zhuǎn)包導(dǎo)致欠薪的責(zé)令支付對象。（小包工頭問題）建設(shè)領(lǐng)域工程（主要指依照建筑法第2條、第81條規(guī)定的建筑工程，不包括家庭裝修、門面裝修等裝修工程）層層非法分包轉(zhuǎn)包，甚至將工程轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的包工頭，發(fā)生欠薪該如何確定支付勞動(dòng)報(bào)酬的責(zé)任主體，勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐中存在著三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，具備用工主體資格的建筑施工企業(yè)是支付勞動(dòng)報(bào)酬的責(zé)任主體，只責(zé)令建筑施工企業(yè)支付。其主要依據(jù)是：國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知（國辦發(fā)明電20104號）第三點(diǎn)：“因工程總承包企業(yè)違反規(guī)定發(fā)包、分包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人，由工

2、程總承包企業(yè)承擔(dān)清償拖欠的農(nóng)民工工資責(zé)任。”建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法（勞社部發(fā)200422號）第三點(diǎn)：“企業(yè)必須嚴(yán)格按照勞動(dòng)法、工資支付暫行規(guī)定和最低工資規(guī)定等有關(guān)規(guī)定支付農(nóng)民工工資，不得拖欠或克扣。”第七點(diǎn)：“企業(yè)就將工資直接發(fā)給農(nóng)民工本人，嚴(yán)禁發(fā)放給包工頭或其他不具備用工主體資格的組織和個(gè)人。”第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)保障監(jiān)察的執(zhí)法依據(jù)必須是法律、法規(guī)和規(guī)章，第一種觀點(diǎn)的主要依據(jù)只是規(guī)范性文件，不能作為確定責(zé)任主體的法律依據(jù)；包工頭作為不具備用工主體資格的個(gè)人，其招用勞動(dòng)者導(dǎo)致欠薪，無論其是否卷款逃匿，都應(yīng)當(dāng)將包工頭認(rèn)定為非法用工主體直接責(zé)令其支付。其主要依據(jù)是：勞動(dòng)保障監(jiān)察條例第3

3、3條規(guī)定：“對無營業(yè)執(zhí)照或者已被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照，有勞動(dòng)用工行為的，由勞動(dòng)保障行政部門依照本條例實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察，并及時(shí)通報(bào)工商行政管理部門予以查處取締?！眲趧?dòng)合同法第93條規(guī)定：“對不具備合法經(jīng)營資格的用人單位的違法犯罪行為，依法追究法律責(zé)任：勞動(dòng)者已經(jīng)付出勞動(dòng)的，該單位或者其出資人應(yīng)當(dāng)依照本法有關(guān)規(guī)定向勞動(dòng)者支付勞動(dòng)報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、賠償金：給勞動(dòng)者造成損害的承擔(dān)賠償責(zé)任?！钡谌N觀點(diǎn)認(rèn)為，將包工頭作為非法用工主體直接令其支付勞動(dòng)報(bào)酬并不利于維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，特別是包工頭卷款逃匿后，很難找到包工頭下達(dá)支付指令等法律文書：包工頭承接工程，實(shí)質(zhì)上屬于個(gè)人承包經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)同時(shí)責(zé)令建筑施工企業(yè)和包

4、工頭雙方共同支付勞動(dòng)報(bào)酬。其主要依據(jù)是：勞動(dòng)合同法第94條規(guī)定：“個(gè)人承包經(jīng)營違反本法規(guī)定招用勞動(dòng)者，給勞動(dòng)者造成損害的，發(fā)包的組織與個(gè)人承包經(jīng)營者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。”發(fā)生上述分歧的主要原因在于如何界定勞動(dòng)者、包工頭與建筑施工企業(yè)三方之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，如何準(zhǔn)確適用法律法規(guī)全面履行監(jiān)察職責(zé)等方面出現(xiàn)的偏差，特別是地方立法不一致導(dǎo)致各地責(zé)令支付的對象不同，進(jìn)而影響到犯罪主體的確定。因此，依照罪刑法定的原則，有必要明確并統(tǒng)一各地的做法。本人認(rèn)為，建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生欠薪的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)明確為具有用工主體資格的建筑施工企業(yè)，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能向其下達(dá)限期整改指令書。理由如下：第一、建筑施工企業(yè)與包工頭非

5、法招用的勞動(dòng)者之間構(gòu)成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。包工頭雇工表面上看是包工頭承攬工程后，自行雇用勞動(dòng)者施工并約定和支付勞動(dòng)報(bào)酬，似乎形成雇傭關(guān)系，但建筑法第46條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全勞動(dòng)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對職工安全生產(chǎn)的教育培訓(xùn)；未經(jīng)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)對職工安全生產(chǎn)的教育培訓(xùn)；未經(jīng)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)的人員，不得上崗作業(yè)。”勞動(dòng)者進(jìn)出工地必須佩戴建筑施工企業(yè)的 “工卡”，接受其安全培訓(xùn)，服從其用工監(jiān)督管理。關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知（勞社部發(fā)200512號）規(guī)定：“用人單位招用勞動(dòng)者未訂立書面勞動(dòng)合同，但同時(shí)具備下列情形的，勞動(dòng)關(guān)系成立：（一）用人單位和勞動(dòng)者符合法律、法規(guī)規(guī)定的

6、主體資格；（二）用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞；（三）勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分?！币虼耍瑒趧?dòng)者與建筑施工企業(yè)之間形成事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，不能將包工頭認(rèn)定為非法用工主體或者個(gè)人承包經(jīng)營主體。所謂的雇用關(guān)系實(shí)質(zhì)上正是建筑施工企業(yè)圖以“以包代管”的合法形式，掩蓋其非法目的。第二、不宜將包工頭非法承接工程認(rèn)定為個(gè)人承包經(jīng)營而適用勞動(dòng)合同法第94條規(guī)定，追究包工頭的連帶賠償責(zé)任。依照建筑法、建筑業(yè)勞務(wù)分包企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第7條“具有勞務(wù)作業(yè)法定資質(zhì)的承包人、

7、分包人簽訂的勞務(wù)分包合同，當(dāng)事人以轉(zhuǎn)包建設(shè)工程違反法律規(guī)定為由請求確認(rèn)無效的，不予支持”等相關(guān)規(guī)定，從事建筑勞務(wù)分包必須是合法的具有資質(zhì)的企業(yè)，包工頭不能以個(gè)人名義或者掛靠名義承接工程勞務(wù)。而依照最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“勞動(dòng)者在用人單位與其他平等主體之間的承包經(jīng)營期間，與發(fā)包方和承包方雙方或者一方發(fā)生勞動(dòng)爭議，依法向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)將承包方和發(fā)包方作為當(dāng)事人?！币虼?，勞動(dòng)合同法第94條規(guī)定的個(gè)人承包經(jīng)營應(yīng)該做狹義理解，即特指平等主體之間，而且法律法規(guī)沒有強(qiáng)制性或者禁止性規(guī)定，允許個(gè)人承包經(jīng)營的合法業(yè)務(wù)范圍。建設(shè)領(lǐng)域工程顯然不屬于此類范圍。第三

8、、不能將包工頭認(rèn)定為非法用工主體而適用勞動(dòng)保障監(jiān)察條例第33條和勞動(dòng)合同法第93條只追究包工頭的責(zé)任。首先勞動(dòng)保障監(jiān)察條例第33條規(guī)定的非法用工主體應(yīng)理解為“非法用工單位”，與工傷保險(xiǎn)條例第66條、非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法第2條等勞動(dòng)保障法律法規(guī)所稱的“非法用工單位”的概念相一致。參照上海市高級人民法院關(guān)于下發(fā)關(guān)于通過勞動(dòng)爭議處理途徑解決非法用工單位發(fā)生事故傷害賠償糾紛的意見的通知（滬高法2006193號）第2條的規(guī)定，“無營業(yè)執(zhí)照或者未經(jīng)依法登記、備案的單位”應(yīng)當(dāng)界定為可以依法辦理營業(yè)執(zhí)照或登記備案而未辦理營業(yè)執(zhí)照或登記備案的“單位”。其表現(xiàn)形態(tài)為具備依法設(shè)立單位的基本的外部和內(nèi)部

9、特征，如有單位字號、有固定的生產(chǎn)經(jīng)營或辦公場所、有單位內(nèi)部管理形式等。而包工頭用工既沒有字號、固定的生產(chǎn)經(jīng)營和辦公場所等，也沒有自己獨(dú)立的內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營管理制度，其用工管理全部是依附于建筑施工企業(yè)的規(guī)章制度管理。因此，包工頭用工不屬于“非法用工單位”。其次，勞動(dòng)合同法第93條規(guī)定的“不具備合法經(jīng)營資格的用人單位”中的“用人單位”按照上下文理解，是指第2條規(guī)定的“中華人民共和國和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)本經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織”，是合法注冊登記成立，并非“非法用工單位”。“不具備合法經(jīng)營資格”是修飾“用人單位”的定語，是指用人單位雖依法注冊登記，卻從事不具備合法經(jīng)營資格的相關(guān)業(yè)務(wù)，包括無照經(jīng)營查處

10、取締辦法第4條第1款第（五）項(xiàng)規(guī)定的“超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可以從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為”。包工頭并沒有取得合法的注冊登記，因此也不屬于勞動(dòng)合同法第93條規(guī)定的“不具備合法經(jīng)營資格的用人單位”。最后，從切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益角度，如果把包工頭作為非法用工主體只追究其勞動(dòng)報(bào)酬支付責(zé)任，免除建筑施工企業(yè)相關(guān)責(zé)任的話，將更加助長建設(shè)領(lǐng)域工程層層非法分包轉(zhuǎn)包、以包代管、不將勞動(dòng)報(bào)酬直接發(fā)放給勞動(dòng)者而是發(fā)放給包工頭等違法現(xiàn)象的發(fā)生，管理將更加混亂，而且包工頭一旦卷款逃匿，勞動(dòng)者的權(quán)益將無法獲得救濟(jì)，勢必引發(fā)群體性事件。第四、部分省市地方立法對具有用工主體資格的建

11、筑施工企業(yè)承擔(dān)工資支付義務(wù)有明確的規(guī)定，可以作為勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)下達(dá)責(zé)令支付指令的依據(jù)。如廣東省工資支付條例第32條規(guī)定：“不具備本條例第二條規(guī)定的用人單位資格的承包人拖欠或者克扣勞動(dòng)者工資，作為發(fā)包方的用人單位應(yīng)當(dāng)先支付工資，再依法向承包人追償?！北本┦泄べY支付規(guī)定第29條規(guī)定：“建設(shè)單位、施工總承包企業(yè)、專業(yè)承包企業(yè)或者勞務(wù)分包企業(yè)，有發(fā)包、分包或者轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的組織或者個(gè)人的違法行為，該組織或者個(gè)人拖欠勞動(dòng)者工資時(shí)，發(fā)包單位或者勞務(wù)分包企業(yè)應(yīng)當(dāng)直接向勞動(dòng)者支付所拖欠的工資?！睆B門市企業(yè)工資支付條例第34條規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包人或者承包人違法將工程發(fā)包、分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位或者個(gè)人，該單位或者個(gè)人拖欠勞動(dòng)者工資的，勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門可以責(zé)令發(fā)包人或者承包人先予支付。建設(shè)工程承包人違法將工程轉(zhuǎn)包的，按照前款規(guī)定處理?！钡谖濉⒇?zé)令具備用工主體資格的建筑施工企業(yè)支付勞動(dòng)報(bào)酬，并不會(huì)放棄對包工頭卷款逃匿法律責(zé)任