十堰公交民營化改制

1、十堰公交民營化改制 一場從原點到原點的改革一、案例正文（一）改制前的十堰公交十堰位于湖北省西北部，是全國汽車工業(yè)基地之一。十堰公交汽車公司2000年以來每年車場建設等固定資產(chǎn)投入1000萬元左右，年更新車輛70多臺。2003年十堰市公汽總公司運營22條線路，擁有372臺車。2002年，公汽公司賬面收入5100萬元、盈利120萬元?？傮w來講，改制前的十堰公交是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，政府先推出優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行改制，表明了政府期望改制成功。“這之前，我們的公汽公司經(jīng)營得不差，并不是外界所想象的經(jīng)營不善才賣出去。我們希望公汽公司改制起到一個榜樣作用，優(yōu)化十堰市的投資環(huán)境?！?源于2003年4月24日中華工商時報所載“

2、五馬”買斷十堰公交一文。體改辦方主任說。（二）十堰公交改制進程2002年6月，溫州五馬汽車出租公司的董事長張朝榮和幾個溫州企業(yè)家一行，受邀到十堰考察投資項目。張朝榮，1985年在溫州涉足公交行業(yè)，成立了五馬汽車出租公司。十年后，張朝榮的鹿城運輸總公司與溫州市公交總公司合資成立溫州公交鹿城中巴有限公司，打破了溫州國有公交企業(yè)的壟斷局面，競爭中企業(yè)得以快速發(fā)展。2002年11月，十堰市政府成立了由建設局、體改辦、市政府辦等單位組成的聯(lián)合工作組，正式啟動公汽公司民營化改制項目。2002年12月7日，張朝榮的溫州市五馬汽車出租公司與十堰市政府簽署了收購十堰市公汽總公司意向書。2003年3月24日，張朝

3、榮的溫州市五馬汽車出租公司與十堰市政府正式簽訂收購協(xié)議。2003年，建設部頒布關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見，首次提出鼓勵社會資金、外國資本參與城市市政公用設施建設。（三）改制內(nèi)容按照協(xié)議，十堰市政府所持有的國有資本全部退出公交公司，張朝榮以3931萬元的價格收購國有產(chǎn)權，組建“十堰市公交集團有限責任公司”；新公司掛牌后，溫州市五馬汽車出租公司持有68的股份，另外32的股份由公司內(nèi)部員工持有；新公司同時以每年800萬元的經(jīng)營費和附加費等，買斷十堰公交18年的經(jīng)營權。資料源于2003年5月24日經(jīng)濟日報。另外，根據(jù)雙方談判結(jié)果，到2003年12月，十堰市政府將取消全市為數(shù)眾多的中巴車，把中

4、巴車線路讓出來，納入城市公交，為公交發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。（四）效果與問題十堰市委書記趙斌在市委常委擴大會議上說：“必須下大力抓好企業(yè)改制。企業(yè)改制要以民營化為基本取向，公汽公司的改制為我市企業(yè)改制提供了一個成功的范例。”十堰市國有資本全部退出公交公司后，張朝榮以2310萬元的價格收購國有凈資產(chǎn)權，還承擔十堰公交公司原債務7000多萬元。張還決定把新公司注冊資本5000萬元中32%的股份，拿出來給公交公司的職工持股，但大多數(shù)員工對這個計劃并不熱情，拒絕接受這個股權。后來公交公司的員工總共只拿走了2.44%的股權。公交公司為了改善十堰市民的出行條件，更新了車輛，完善了服務，還承擔了社會福利，包括老

5、年人、殘疾人、現(xiàn)役軍人免費乘車，學生優(yōu)惠，僅這方面的免費就達到了7800萬元。公交公司改制時，大部分原有職工被買斷工齡，成為私營企業(yè)的新員工。按照私營企業(yè)的處理辦法，公司1500名職工中有300名富余人員，原本是可以裁掉的，但職工觀念難以改變，企業(yè)只好承擔這300人的工資和保險費，每年要多支付400萬元。企業(yè)運營成本上升，然而票價上漲卻舉步維艱。經(jīng)過市物價局聽證后，2003年8月起，空調(diào)車票價從原來的1元提高到1.5元。然而多數(shù)市民不買賬，寧愿擠中巴車也不坐公交車，結(jié)果空調(diào)線路的收入比漲價前還要少。政府承諾取消城區(qū)中巴車，然而中巴車不但沒有取消，反而數(shù)量從150多輛增加到200輛，這也是公交虧

6、損的主要原因之一。這些中巴車票價也是1元，跟出租車一樣隨叫隨停。十堰市交通局一位官員介紹，80%的中巴車運營線路與公交車存在重疊。從2005年5月1日至12月底，公交空調(diào)車線路虧損了400多萬元。結(jié)果，公交公司只好把票價改回到5年前的1元。溫州商人張朝榮出資買斷國有性質(zhì)的原十堰市公交集團公司所有資產(chǎn)以及所有公交線路18年的經(jīng)營權。十堰市由此成為全國第一個公交事業(yè)全面民營化的城市,這一改革被譽為打破了公用事業(yè)這一“計劃經(jīng)濟最后一塊堡壘”的“破冰”之舉。然而,這一“破冰”之舉,卻從醞釀之初就遭到職工們的反對。2002年12月11日,部分司機得知公交公司將被“買斷”后集體罷運,此為第一次罷運；200

7、3年6月、2008年1月、4月,這個市又先后三次發(fā)生公交司機集體罷運事件,規(guī)模越來越大。幾次罷運,對市民正常的生產(chǎn)生活秩序帶來較大影響,市民反映強烈。2008年4月15日,十堰市再次發(fā)生公交司機集體罷運事件,全市27條公交線路、368輛公交車停運,城市交通陷入癱瘓,市民出行困難。這是自2003年實行“公交民營化”改革后,這個市5年來發(fā)生的第5次公交司機集體罷運事件。（五）結(jié)果2003年至2008年5年時間里，由于員工不滿公交民營化改制帶來的身份和收入的變化，十堰公交公司先后發(fā)生了多次罷工停運事件,當?shù)爻菂^(qū)70萬百姓可謂屢受出行難之痛。2008年4月公交職工再次罷運后，在事先沒有告知的情況下，由

8、十堰市政府副秘書長擔任書記的公交公司“臨時黨委”，接管了公交公司財產(chǎn)、凍結(jié)企業(yè)賬戶。與此同時，十堰市政府決定收回張朝榮的公交特許經(jīng)營權。此后不久，張朝榮坦言：我在十堰的投資失敗了。張在與長江商報的記者對話時很是無奈，他一方面表示理解政府收回公交特許權的做法，另一方面也努力確保自己的投資能夠得到保護。-資料來源于2008年4月17日長江商報。全國首例公交民營化改制以失敗告終。（六）公用事業(yè)民營化何去何從 十堰市公交罷運事件引發(fā)的公用事業(yè)改革問題，同樣引起了專家的關注。 湖北省社科院經(jīng)濟研究所研究員匡緒輝說，公用事業(yè)民營化是世界性潮流，其核心和主旨是調(diào)整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政

9、府服務領域，打破政府壟斷，實現(xiàn)行政分散化，從而提高公共服務的效率與質(zhì)量，緩解財政困難。 他認為，十堰市公交民營化改革的方向是對的，不能全盤否定。問題是步子太快，暴露了公交事業(yè)的公共服務、非營利性質(zhì)與民營資本營利屬性的深層次矛盾，提出了公用事業(yè)民營化改革面臨的共同課題。 長期從事基層經(jīng)濟工作的十堰市建委副主任朱天峰，結(jié)合此次公交民營化改革實踐，對公用事業(yè)全面民營化提出了自己的看法和建議。 他說，2005年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設部等部門關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知，提出“鼓勵社會資本包括境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與公共交通投資、建設和經(jīng)營”，“形成國有主導、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、

10、有序競爭的格局”的要求。與2002年原建設部出臺的關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見對照，一個顯著的政策變化是，國家對獨資形式的公交民營化改革不再鼓勵，為今后的公交民營化改革指明了方向。 二、附錄目前，全球公共交通體系中存在兩種比較成熟的模式：一種是以歐美為代表的政府經(jīng)營及補貼方式，北京運用此種模式較為成功，業(yè)界稱為“北京模式”；一種是以香港、新加坡為代表的以企業(yè)為運營主體的市場化方式。本部分總結(jié)了至2010年之前的公交改制案例，其中最新資料部分源自2010年3月19日中國青年報所載強調(diào)市場還是定位公益 蘭州公交停運風波拷問公交改革一文。國內(nèi)公用事業(yè)特許經(jīng)營專家徐宗威徐宗威是公權市場一書的作

11、者，長期從事市政公用事業(yè)特許經(jīng)營理論與實踐研究。在他看來，“對改制的公交企業(yè)，不能以經(jīng)濟效益為主要的考核目標，應該更多地去考核對公眾服務的質(zhì)量和標準，能否得到公眾的滿意。（公交運行的過程中），一定存在事業(yè)性補貼和財政性補貼的部分，政府應該承擔起這個責任?！闭J為，“目前城市公交改革當中確實出現(xiàn)了一些問題。表面上看，是企業(yè)管理經(jīng)營虧損，運營成本得不到保障，進而將成本轉(zhuǎn)嫁到司乘人員的身上，從而導致員工工作積極性不高。但深層原因在于，雖然公交改革了，政府可以借助市場力量和社會力量，但公交的公益屬性不會改變?！鼻迦A大學交通研究所所長史其信教授則認為，“中國的公交改革走了一段彎路，回過頭來看，當時把公交系

12、統(tǒng)推向市場，首先沒有明確公交系統(tǒng)的定位?！薄霸囁惫皇袌龌母镏螅瑖鴥?nèi)不少城市公交不同程度出現(xiàn)線路混亂，公交系統(tǒng)內(nèi)部人員流失、老化等一系列問題。近幾年，不少大城市公交改革重返公益性軌道。據(jù)媒體報道，去年，當初推行公交市場化改革的上海市，開始“掉頭”，政府將打通財政補貼渠道，重新主導公交資源。三、思考題（一）十堰公交在改制之后為何會出現(xiàn)嚴重的社會問題？（二）十堰公交改制政策執(zhí)行前是否有充足的準備？（三）十堰公交改制政策實施中存在什么問題？四、要點分析本案例真實再現(xiàn)了十堰市公交改制的歷程，作為一場并不成功的改革，其在起初的政策制定和之后的執(zhí)行過程中必然存在值得深入探討的問題。（一）十堰公交在改

13、制之后出現(xiàn)嚴重社會問題的原因首先，政策制定前首先必須保證對政策問題形成共識。某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識。政策問題是從大量的社會問題中篩選出來的，社會問題不同與一般的技術問題，人們對其做出的判斷既取決于經(jīng)驗知識，還取決于倫理道德等方面的價值觀念。十堰公交在改制之前并沒有出現(xiàn)嚴重的社會問題，不是到了必須改制的地步，而是作為政府的一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，讓其發(fā)揮榜樣作用以便進一步優(yōu)化該市投資環(huán)境。從民營化改制意向提出后遭到公交職工的普遍質(zhì)疑來看，該政策問題并沒有取得共識，在沒有取得政策共識的情況下進行改制，在政策實施中必將面臨來自各方的阻力。其次，政策方案設計必須遵

14、循多樣性原則。社會問題一旦被列入公共政策議程，就需要回答如何解決這些問題，或者具體地講就是需要制定一系列解決問題的備擇方案，并從中選優(yōu)。政策方案設計需要遵循一系列原則，其中一個重要的原則就是政策方案的多樣性原則，即在設計政策方案階段，要盡可能多地提供一些備選方案，避免方案的唯一性。只有在多個方案的基礎上進行比較擇優(yōu)，才能提高政策方案的質(zhì)量。十堰公交善不構(gòu)成一種嚴重的社會問題，對其改制的最初目的是為了樹立一種榜樣作用，為該市的投資創(chuàng)造良好的環(huán)境，但是在改制中卻沒有提出可供選擇的備選方案，只選擇了將公交公司整體轉(zhuǎn)讓給張朝榮組建的新的公交公司。沒有在多個方案的基礎上進行比較擇優(yōu)，增加了公交改制失敗的

15、風險。第三，政策設計方案必須得到廣泛認可。政策方案制定在整個政策過程中居于樞紐地位，唯有事前進行良好的政策規(guī)劃與設計，得到一個可以為社會所接受的可行方案，政策過程才能進展順利，政策運行才能確保成功。十堰公交改制的政策實施的五年之中，大家看到的不是城市公交的改善和公交員工福利的提高，而是公交職工怨聲載道，職工罷工停運達五次之多，整個十堰市交通陷入癱瘓,市民出行困難。這些都說明十堰公交改制方案是不被社會所接受的。（二）十堰公交改制政策執(zhí)行前缺乏充足的準備首先，政策執(zhí)行前需要充足的準備。政策執(zhí)行是一種有目的、有計劃、有組織的活動過程，因此在政策方案實施以前，有必要做好各項準備工作。 十堰公交改制的進

16、程中，2002年6月，溫州五馬汽車出租公司的董事長張朝榮和幾個溫州企業(yè)家一行，受邀到十堰考察投資項目；2002年11月，十堰市政府正式啟動公汽公司民營化改制項目；2003年3月24日，張朝榮的溫州市五馬汽車出租公司與十堰市政府正式簽訂收購協(xié)議。從企業(yè)家考察投資項目到與十堰市政府正式簽訂收購協(xié)議此間僅僅不到九個月時間，在這么短的時間里相關各方無論是在對即將面對的困難的考慮還是在組織、計劃等方面的準備都顯的非常倉促。其次，政策執(zhí)行在全面實施之前沒有進行相應的政策試驗。政策執(zhí)行的實施階段是實現(xiàn)政策目標、提高政策效益的關鍵環(huán)節(jié)，包括政策實施、全面推廣等內(nèi)容。政策試驗是一項新政策正是推出之前，根據(jù)政策目

17、標群體和政策適用范圍的實際情況，選擇具有代表性的局部地區(qū)、范圍或群體，適用較少的成本和較短的時間，試行政策的辦法。在政策執(zhí)行過程中，政策試驗是政策得以全面推行的基礎，政策試驗有利于減少政策執(zhí)行的風險以及政策執(zhí)行的成本。十堰市政府在公交民營化改制過程中，是將之前由政府經(jīng)營的公交公司整體轉(zhuǎn)讓出售給民營企業(yè)?！笆呤姓钟械膰匈Y本全部退出公交公司，新公司同時以每年800萬元的經(jīng)營費和附加費等，買斷十堰公交18年的經(jīng)營權。”而在整體轉(zhuǎn)讓之前并沒有進行諸如在部分公交線路上的政策試驗，在沒有任何經(jīng)驗的前提下，新的公交公司剛剛成立就出現(xiàn)了職工罷工、停運等事件。因此有人將此次公交民營化改制稱為十堰市政府

18、 “吃螃蟹太輕率”。（三）十堰公交改制政策實施中存的什么問題沒有對政策實施中出現(xiàn)的問題進行及時修正和調(diào)整。由于許多政策并不是能夠一步到位的，而是要在付諸實施后根據(jù)其效果不斷地進行修正、調(diào)整，因此政策實施后還應該注意政策評價、政策調(diào)整以及修正等環(huán)節(jié)。政策方案在其運行中，如果發(fā)生執(zhí)行偏差，或者出現(xiàn)政策方案失誤，就應該對政策方案做出某些補充、修正、完善或更新，使其適合于政策實際并指導政策的運行。在十堰公交職工多次罷運之后，現(xiàn)行政策并沒有出現(xiàn)局部的調(diào)整和修正，而是十堰市政府直接終止了政策的執(zhí)行。在事先沒有告知的情況下，由十堰市政府副秘書長擔任書記的公交公司“臨時黨委”，接管了公交公司財產(chǎn)、凍結(jié)企業(yè)賬戶，收回了張朝榮的公交特許經(jīng)營權。十堰公交改制不論從政策的制定還是實施過程來講都存在著諸多不完善之處，正是這些失誤最終導致了其公交民營化必然走向失敗。參考文獻1鮑慶憲：推進企業(yè)改制和構(gòu)建和諧社會的幾點思考，載上海商業(yè)，2008年第3期。2曹長遠：公共行政學，北京：北京大學出版社，2009年。3陳慶云主編：公共政策