構(gòu)建抗旱減災(zāi)體系提高綜合抗旱能力

1、構(gòu)建抗旱減災(zāi)體系 提高綜合抗旱能力2011 年 11 月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)審議通過并正式批復(fù)了 全國(guó)抗旱規(guī)劃 （以下簡(jiǎn)稱 規(guī)劃），充分體現(xiàn)了黨中央、 國(guó)務(wù)院對(duì)抗旱工作的高度重視。 規(guī)劃是新中國(guó)成立以來(lái) 我國(guó)編制的第一個(gè)關(guān)于抗旱減災(zāi)工作的專項(xiàng)規(guī)劃，是今后一 個(gè)時(shí)期推進(jìn)全國(guó)抗旱減災(zāi)工作的重要戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性與指導(dǎo) 性文件。規(guī)劃的實(shí)施對(duì)于加快構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會(huì)建 設(shè)要求相適應(yīng)的抗旱減災(zāi)體系，形成抗旱減災(zāi)長(zhǎng)效機(jī)制，保 障城鄉(xiāng)居民飲水安全、糧食安全和生態(tài)安全具有重大戰(zhàn)略意 義。規(guī)劃的編制背景和過程 干旱是我國(guó)的主要自然災(zāi)害之一。從公元前 206 年到 公元 2011 年的 2217 年間，我國(guó)發(fā)生較大旱

2、災(zāi)約 1088 次， 平均每 2 年發(fā)生一次。歷史上特大干旱往往造成赤野千里、 餓殍遍地、百姓流離失所，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩甚至朝代更迭。新 中國(guó)成立后，各級(jí)黨委、政府組織廣大軍民興修水利、抗旱 減災(zāi)，與干旱進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭(zhēng)， 成績(jī)斐然、 成效顯著。 近年來(lái)， 受全球氣候變化影響， 我國(guó)干旱災(zāi)害呈現(xiàn)頻次增加、 范圍擴(kuò)大、損失加重的趨勢(shì)。 本世紀(jì)初以來(lái)有 7 年發(fā)生大旱， 如 2000 年全國(guó)大旱， 2006 年川渝大旱， 2009 年北方冬麥區(qū) 大旱， 2010 年西南五省區(qū)特大干旱， 2011 年北方冬麥區(qū)和 長(zhǎng)江中下游大旱以及西南地區(qū)的嚴(yán)重干旱等，對(duì)群眾生活、 工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響

3、。長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃和穩(wěn)定的投入保障機(jī)制， 抗旱工作缺乏全局性、 系統(tǒng)性和連續(xù)性， 短期行為十分突出， 不能“對(duì)癥下藥” ，難以從根本上解決干旱問題。為了應(yīng)對(duì) 日益嚴(yán)峻的抗旱減災(zāi)形勢(shì)，國(guó)務(wù)院 2007 年印發(fā)了關(guān)于加 強(qiáng)抗旱工作的通知 （國(guó)辦發(fā) 200768 號(hào) ），2009 年出臺(tái)了 中 華人民共和國(guó)抗旱條例 ，提出要加強(qiáng)對(duì)抗旱工作的統(tǒng)籌規(guī) 劃，明確要求各地區(qū)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和抗旱減災(zāi)工作實(shí)際，組 織編制抗旱規(guī)劃，以優(yōu)化、整合各類抗旱資源，提升綜合抗 旱能力。 2008 年 9月水利部在全國(guó)范圍內(nèi)部署開展抗旱規(guī)劃 編制工作。在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）抗旱規(guī)劃的基礎(chǔ)上， 水利部組織編制了該規(guī)

4、劃 。規(guī)劃遵循 2011 年中央 1 號(hào)文件精神，從全局戰(zhàn)略的高度，全面調(diào)查和系統(tǒng)分析了我 國(guó)干旱災(zāi)害區(qū)域分布和演變趨勢(shì)，科學(xué)評(píng)價(jià)了抗旱面臨的嚴(yán) 峻形勢(shì)和挑戰(zhàn)，總結(jié)了多年來(lái)抗旱減災(zāi)工作的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié) 合近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列政策、措施，提出了未來(lái) 10 年 我國(guó)抗旱減災(zāi)的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和區(qū)域布局，以抗旱應(yīng) 急備用水源工程體系、旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警和抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)、 抗旱管理服務(wù)體系為主要建設(shè)內(nèi)容，規(guī)劃了全國(guó)抗旱減災(zāi)體 系，提出了相關(guān)政策措施等。 規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了協(xié) 調(diào)和銜接，完成了專家技術(shù)審查，征求了國(guó)家發(fā)展改革委、 財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng) 業(yè)部、中國(guó)氣象局等部

5、門的意見，并根據(jù)反饋意見進(jìn)行了修 改完善，形成了報(bào)送國(guó)務(wù)院審批的規(guī)劃 （送審稿）。 2011 年 11 月 2 日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過全國(guó)抗旱規(guī)劃 ， 11 月 14 日國(guó)務(wù)院正式批復(fù)規(guī)劃 。規(guī)劃指導(dǎo)思想、目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù) 規(guī)劃在系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)我國(guó)干旱災(zāi)害特點(diǎn)和抗旱減 災(zāi)工作面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，從全局和戰(zhàn)略的高度明確提出 指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)， 深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加 快水利改革發(fā)展的決定 （中發(fā) 20111 號(hào)）和中央水利工作 會(huì)議的總體部署，針對(duì)防汛抗旱應(yīng)急能力成為水利突出薄弱 環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)和形勢(shì)，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)抗旱、節(jié)水優(yōu)先、 防

6、抗結(jié)合，把節(jié)水作為抗旱的根本出路，以建設(shè)抗旱應(yīng)急備 用水源工程、提高旱情監(jiān)測(cè)能力和管理服務(wù)水平為重點(diǎn)，加 快構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)要求相適應(yīng)的防旱抗旱 減災(zāi)體系， 建立抗旱減災(zāi)長(zhǎng)效機(jī)制， 保障城鄉(xiāng)居民飲水安全、 糧食安全和生態(tài)安全。規(guī)劃著眼于保障干旱期間最基本用水需求，按照 不同干旱等級(jí)確定了抗旱總體目標(biāo)，提出了今后 10 年的規(guī) 劃階段目標(biāo)：到 2015 年，以提高嚴(yán)重受旱縣、主要受旱縣綜合抗旱能力為重點(diǎn)，顯著改善因旱人畜飲水困難情況。全 國(guó)年均因旱糧食損失由現(xiàn)狀多年平均條件下的 390 億公斤， 降至 320 億公斤，約占同期年均糧食總產(chǎn)量的 6%；年均干 旱損失率，由現(xiàn)狀多年平均的

7、 1.47%，降至 1.1%。到 2020 年，嚴(yán)重受旱縣、主要受旱縣在干旱期間的人飲安全和商品 糧基地、基本口糧田的基本用水需求能夠得到較高程度保障， 一般受旱縣的因旱人畜飲水困難情況得到顯著改善，全國(guó)綜 合抗旱能力明顯提高，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得明顯成效。全國(guó) 年均因旱糧食損失降至 250 億公斤，約占同期年均糧食總產(chǎn) 量的 4.5%；年均干旱損失率降至 0.8%。規(guī)劃提出今后 10 年的戰(zhàn)略任務(wù)：在加強(qiáng)水資源需 求管理、提高水資源利用效率、保護(hù)水資源與生態(tài)環(huán)境、優(yōu) 化水資源配置、完善水資源配置格局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展和 挖掘水利工程的抗旱能力與功能，建設(shè)規(guī)模合理、標(biāo)準(zhǔn)適度 的抗旱應(yīng)急備用水源工

8、程，建立健全旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警和抗旱指 揮調(diào)度系統(tǒng)、 抗旱管理服務(wù)體系等， 構(gòu)建全國(guó)抗旱減災(zāi)體系， 提升我國(guó)抗旱減災(zāi)的整體能力和綜合管理水平。一是科學(xué)配置水資源，全面提高水利工程體系抗旱能 力。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前水利工程體系尚不完善、流域和區(qū)域水資 源配置體系尚不健全、防御嚴(yán)重及特大干旱的能力較低的現(xiàn) 狀，規(guī)劃提出了現(xiàn)有水利工程體系抗旱能力建設(shè)的基本 思路，把節(jié)水作為抗旱的根本出路，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和水資 源高效利用的前提下，增強(qiáng)對(duì)水資源調(diào)控能力，提高供水安 全保障程度，逐步完善國(guó)家宏觀水資源配置格局，全面提高 流域和區(qū)域應(yīng)對(duì)特大干旱、連續(xù)干旱和突發(fā)性供水安全事件 能力；通過加強(qiáng)現(xiàn)有水利工程抗旱功能的挖掘和

9、各類水利工 程的聯(lián)合調(diào)度等手段，充分發(fā)揮具有抗旱功能的水利工程和 水利工程體系聯(lián)合調(diào)度的抗旱應(yīng)急作用，有效提升區(qū)域綜合 抗旱能力。二是因地制宜建設(shè)抗旱應(yīng)急備用水源工程，為城鄉(xiāng)居 民飲水安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水提供應(yīng)急保障。 規(guī)劃根據(jù)不 同地區(qū)特點(diǎn)、水源條件及工程建設(shè)可能，以解決城鄉(xiāng)居民飲 用水安全為主要目標(biāo)，提出了今后 10 年農(nóng)村人（畜）飲抗 旱水源工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱應(yīng)急水源工程和城市應(yīng)急備用水源工 程的建設(shè)任務(wù)。 規(guī)劃以因旱人飲困難縣，尤其是嚴(yán)重受 旱縣為重點(diǎn)建設(shè)范圍，兼顧國(guó)家級(jí)貧困縣、少數(shù)民族縣、革 命老區(qū)縣和牧區(qū)縣，提出了今后 10 年農(nóng)村人（畜）飲抗旱 水源工程建設(shè)任務(wù)，主要解決干旱期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)和

10、城市抗旱應(yīng)急 備用水源不能覆蓋的農(nóng)村分散人 （畜） 飲困難問題；規(guī)劃 以供水水源單一、應(yīng)急供水能力低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、 商品糧基地、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地、畜牧業(yè)生產(chǎn)基地、能源基 地、老少邊窮等地區(qū)為重點(diǎn)建設(shè)范圍，提出了今后 10 年鄉(xiāng) 鎮(zhèn)抗旱應(yīng)急水源工程建設(shè)任務(wù)，主要解決干旱情形下鄉(xiāng)鎮(zhèn)居 民基本飲用水，作物播種期和作物生長(zhǎng)關(guān)鍵期的最基本需水，重點(diǎn)部門、單位和企業(yè)的最基本用水，以及國(guó)家級(jí)重要自然生態(tài)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)最基本生態(tài)用水； 規(guī)劃以 658 個(gè)建 制市中飲用水水源較為單一、沒有備用水源且沒有規(guī)劃建設(shè) 備用水源的城市為重點(diǎn)建設(shè)范圍，提出了今后10 年城市應(yīng)急備用水源工程建設(shè)任務(wù)， 建立和完善城

11、市地表水、 地下水、 非常規(guī)水源等多類型、多水源供水保障體系。三是加快建設(shè)旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警和抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)，為 抗旱指揮決策提供有力支撐。 規(guī)劃強(qiáng)調(diào)有效整合抗旱信 息資源，形成持續(xù)穩(wěn)定的抗旱信息匯集、管理、維護(hù)和運(yùn)行 機(jī)制，實(shí)現(xiàn)旱情實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、旱情分析預(yù)測(cè)評(píng)估和旱情預(yù)警， 實(shí)時(shí)掌握旱情發(fā)生發(fā)展趨勢(shì)，為各級(jí)政府準(zhǔn)確、及時(shí)、科學(xué) 抗旱減災(zāi)決策提供依據(jù)，提出今后 10 年我國(guó)旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警 和抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)。到 2015 年，完成包括旱情 信息采集子系統(tǒng)、旱情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、旱情綜合數(shù)據(jù)庫(kù)和旱情監(jiān) 測(cè)預(yù)警系統(tǒng)平臺(tái)在內(nèi)的旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)；抗旱指揮調(diào) 度系統(tǒng)包括抗旱會(huì)商子系統(tǒng)和調(diào)度決策子系統(tǒng)，在國(guó)家防

12、汛 抗旱指揮系統(tǒng)工程中統(tǒng)籌建設(shè)。四是加強(qiáng)抗旱管理服務(wù)體系建設(shè)，提高抗旱應(yīng)急保 障能力。規(guī)劃針對(duì)目前我國(guó)抗旱管理服務(wù)體系的現(xiàn)狀提 出了今后 10 年抗旱管理服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)，重點(diǎn)加強(qiáng)抗旱 服務(wù)組織、抗旱物資儲(chǔ)備、抗旱預(yù)案制度、抗旱減災(zāi)科學(xué)研 究及新技術(shù)應(yīng)用四個(gè)方面的建設(shè)任務(wù)。其中，抗旱服務(wù)組織 以現(xiàn)有縣鄉(xiāng)兩級(jí)抗旱服務(wù)組織為重點(diǎn)，到 2015 年，完成已 有縣級(jí)抗旱服務(wù)組織和 1/3 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)組織的人員、設(shè) 備配置和應(yīng)急能力建設(shè)，到 2020 年完成縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)抗旱 服務(wù)組織建設(shè)；抗旱物資儲(chǔ)備結(jié)合各級(jí)防汛物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)情 況，到 2015 年完成重點(diǎn)區(qū)域和糧食主產(chǎn)省區(qū)抗旱物資儲(chǔ)備 建設(shè)，到 2

13、020 年完成全國(guó)抗旱物資儲(chǔ)備建設(shè)；抗旱預(yù)案制 度建設(shè)到 2015 年完成各級(jí)和各類抗旱預(yù)案的編制，到 2020 年形成較為完善的抗旱預(yù)案制度體系；抗旱減災(zāi)科學(xué)研究及 新技術(shù)應(yīng)用主要包括旱災(zāi)成災(zāi)機(jī)理、旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)、旱 災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及管理、干旱區(qū)劃及旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖編制、抗旱標(biāo)準(zhǔn) 體系、干旱應(yīng)對(duì)策略等研究，以及抗旱新產(chǎn)品及新技術(shù)的研 發(fā)和推廣等。通過加強(qiáng)抗旱減災(zāi)國(guó)際交流與合作，充分吸收 借鑒國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，不斷提高我國(guó)抗旱減災(zāi)科技水平。加快推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的保障措施 在當(dāng)前我國(guó)抗旱能力還比較薄弱的情況下，要實(shí)現(xiàn)規(guī) 劃提出的目標(biāo)和任務(wù)還面臨很多困難和挑戰(zhàn)。為此，國(guó)務(wù)院 在批復(fù)規(guī)劃時(shí)要求， “各地區(qū)、各

14、有關(guān)部門要認(rèn)真組織 做好規(guī)劃實(shí)施工作堅(jiān)持科學(xué)調(diào)度管理水資源、加強(qiáng) 抗旱工程建設(shè)、推行節(jié)約用水的生產(chǎn)生活方式三者并舉，統(tǒng) 籌安排，加快構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的抗旱減災(zāi)體系， 形成抗旱減災(zāi)長(zhǎng)效機(jī)制，全面提升我國(guó)抗旱減災(zāi)的整體能力 和綜合管理水平，保障城鄉(xiāng)居民生活用水安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可 持續(xù)發(fā)展”。我們要按照國(guó)務(wù)院的要求，高度重視規(guī)劃的組 織實(shí)施工作，下大力氣落實(shí)各項(xiàng)政策資金措施，全面保障抗 旱規(guī)劃的順利實(shí)施。一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，保障規(guī)劃實(shí)施。各級(jí)政府要高度 重視抗旱減災(zāi)工作，按照國(guó)務(wù)院的要求，切實(shí)發(fā)揮責(zé)任主體 作用，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，把規(guī)劃的目標(biāo)、 任務(wù)和主要建設(shè)內(nèi)容納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展

15、總體規(guī)劃，結(jié) 合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定實(shí)施方案。各有關(guān)部門要根據(jù)職能分工，加 強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的指導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)，密切配合，共同落實(shí)規(guī) 劃任務(wù)。要充分發(fā)揮各級(jí)防汛抗旱指揮部的協(xié)調(diào)作用，及時(shí) 研究解決規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題。各級(jí)水利部門要 會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì) 規(guī)劃完成情況的檢查、評(píng)估和考核。二要加快編制實(shí)施方案，落實(shí)建設(shè)任務(wù)。要把貫徹落 實(shí)全國(guó)抗旱規(guī)劃作為推進(jìn)水利改革發(fā)展的大事來(lái)抓，加 強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊組織實(shí)施。要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“對(duì)規(guī)劃 中涉及的建設(shè)項(xiàng)目，要認(rèn)真做好前期工作，合理確定建設(shè)規(guī) 模和投資，并按程序報(bào)批后實(shí)施”的要求，抓緊組織編制全 國(guó)和省級(jí)抗旱規(guī)劃實(shí)施方案，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)和督促檢查。各 地要高度重視規(guī)

16、劃的組織實(shí)施，明確編制單位，落實(shí)編制經(jīng) 費(fèi)，科學(xué)編制實(shí)施方案，著力推動(dòng)水利工程體系抗旱能力建 設(shè)、抗旱應(yīng)急備用水源工程體系建設(shè)、旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警和抗旱 指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)以及抗旱管理服務(wù)體系建設(shè)等項(xiàng)目的實(shí)施。三要加快建立長(zhǎng)效機(jī)制，加大投入力度。規(guī)劃提出的各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)是以保障城鄉(xiāng)居民最基本生活用水為重點(diǎn)， 解決旱區(qū)民生問題，具有很強(qiáng)的公益性。要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于 “要加大對(duì)抗旱減災(zāi)工作的投入，按照以地方自籌為主、中 央投資為輔的原則，多渠道、多元化籌措資金中央財(cái)政 要根據(jù)抗旱工作需要，安排資金支持規(guī)劃的實(shí)施?！钡囊?，多渠道籌集資金，加大抗旱投入。要把抗旱規(guī)劃各項(xiàng) 任務(wù)建設(shè)列入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，

17、所需經(jīng)費(fèi)納入 本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障抗旱規(guī)劃各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)有穩(wěn)定的投入。 加大對(duì)抗旱服務(wù)組織的扶持力度。制定優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo) 吸收社會(huì)資金參與抗旱工程建設(shè)，支持農(nóng)民開展小微型抗旱 設(shè)施建設(shè)。四要加快推進(jìn)法制建設(shè)，健全制度體系。要加快建立 和完善與國(guó)家法律、法規(guī)相銜接的抗旱政策法規(guī)和制度體系， 抓緊制訂抗旱條例的配套規(guī)章和地方性法規(guī)，進(jìn)一步完 善抗旱法規(guī)體系。全面推行抗旱預(yù)案制度，形成完整的抗旱 預(yù)案體系和應(yīng)急機(jī)制。建立健全旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警、統(tǒng)計(jì)評(píng)估、 信息報(bào)送、應(yīng)急調(diào)水、信息統(tǒng)一發(fā)布等工作制度。制定緊急 抗旱期物資設(shè)備征用制度、抗旱應(yīng)急備用水源工程項(xiàng)目建設(shè) 及運(yùn)行管理辦法、抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理辦法、抗旱物資儲(chǔ) 備管理辦法、旱災(zāi)保險(xiǎn)制度等一系列與抗旱相關(guān)的規(guī)章制度 等，提咼我國(guó)依法抗旱的總體水平。逐步建立有效的抗旱責(zé) 任監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任追究制度，保證抗旱責(zé)任制落到實(shí)處。五要加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍?？购禍p災(zāi)工