論我國具體行政行為合法性審查原則

1、2008年01月內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)Jan.2008第34卷 第1期 JournalofInnerMongoliaUniversityforNationalities(SocialSciences)論我國具體行政行為合法性審查原則陳秀梅(內(nèi)蒙古通遼市公安局,內(nèi)蒙古通遼028000)摘 要 本文具體討論了我國目前行政訴訟的合法性原則以及執(zhí)行具體行政行為合法性審查原則的現(xiàn)狀、缺陷,針對這些現(xiàn)實問題,分析了各種不足產(chǎn)生的原因,對行政訴訟中對具體行政行為合法性審查原則的規(guī)范、發(fā)展等問題提出了自己的建議和看法。關(guān)鍵詞 具體行政行為;合法性原則;審查中圖分類號 DF71 文獻標識碼 A 文章編

2、號 1671-0215(2008)01-0104-03律關(guān)系,行政法律關(guān)系的主體一方是行政機關(guān),另一方是行政相對人。行政法律關(guān)系是因行政機關(guān)的行政行為而產(chǎn)生的,在行政活動中,對行政相對人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響的是行政機關(guān)的行政行為。因此,在行政訴訟中,合法性審查的對象只能是行政機關(guān)的行政行為,而不應(yīng)包括行政相對人的行為。我國現(xiàn)行法所指行政行為,是指具有國家行政職權(quán)的一、具體行政行為以及合法性審查的概述(一)關(guān)于具體行政行為自!中華人民共和國行政訴訟法頒布后,把政府的行政行為劃分成具體部分與抽象部分,不僅是學(xué)者的理論觀念,同時也成了我國法律的明確態(tài)度。具體行政行為系指行政主體在國家行政管理活動中行使行

3、政職權(quán),針對特定的行政相對人,就特定的事項,作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為,其特點是對象特定化、具體化,是對某一個具體的事件或者具體的人所做的處理,效力指向特定具體事件或者公民、法人或者其他組織。具體行政行為往往是對已經(jīng)存機關(guān)、組織及其工作人員,與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的,對公民、法人或其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為以及相應(yīng)不作為。這一規(guī)定擴大了行政行為的受案范圍,適應(yīng)了審判實踐發(fā)展的要求,有利于更好地保護相對人的合法權(quán)益,對行政訴訟的健康發(fā)展將會起到積極的促進作用。 二、我國對具體行政行為合法性的審查的不足(一)司法審查的局限性造成行政訴訟范圍的狹窄1.從行政訴訟法的規(guī)定來看,是有將

4、國務(wù)院就某方面的行政復(fù)議裁決作為終局裁決的規(guī)定,但是并沒有將國務(wù)院的行政行為排除在司法審查之外的明確規(guī)定,這就意味著有關(guān)當事人對國務(wù)院的行政行為不服應(yīng)當享有行政訴訟,但是由于無論是有關(guān)行政訴訟的法律、法規(guī)章,還是最高人民法院的有關(guān)司法解釋,都沒有關(guān)于國務(wù)院作出的具體行政行為不服而提起的訴訟由哪一級人民法院管轄的規(guī)定,這就在客觀上限制或說剝奪了行政相對方對這類行政行為不服而應(yīng)享有的行政訴訟和人民法院對這類行政行為不服而當享有的行政訴訟權(quán)和人民法院對這類行政行為的司法審查權(quán),導(dǎo)致國務(wù)院作出的具體行政行為,實際上不受司法審查的結(jié)果。2.受案范圍的限制。行政訴訟旨在保護當事人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),人民法院

5、只受理行政相對人因行政機關(guān)和行政在的現(xiàn)象或情況做的處理,特別是具體行政行為對被管理者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。抽象行政行為則相反,系指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關(guān)政府組織和機構(gòu)制定行政法規(guī)、制定行政規(guī)章、規(guī)定行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。束。(二)關(guān)于合法性的審查1.行政法上的合法性原則,簡稱行政合法性原則。這是法治原則在行政法上體現(xiàn)的結(jié)果。把行政合法性原則作為用以規(guī)范政府行政管理活動的行政法基本原則,不僅是中國法制精神的中心內(nèi)容和高度概括,是中國行政法上確立合法性原則的憲法基礎(chǔ),也是健全和完善社會主義法制的重要內(nèi)2 容。雖然我國的行政合法

6、性原則的提出晚于發(fā)達的資本主中國行政法上的合法性原則,主要是對具體行政行為的約義國家,但這一原則的確立是中國歷史的必然。2.合法性的審查對象。行政訴訟的調(diào)整對象是行政法收稿日期 2007-05-16作者簡介 陳秀梅(1973-),女,吉林洮南人,內(nèi)蒙古通遼市公安局一級警司,中國刑警學(xué)院訴訟法學(xué)在讀碩士。#機關(guān)工作人員侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)提起訴訟的行政案件。按照我國憲法規(guī)定我國公民還享有廣泛的其他權(quán)利,如政治權(quán)利、勞動權(quán)、受教育權(quán)等,這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利,它是由國家憲法賦予的,并由國家強制力保證實現(xiàn)的真正的權(quán)利。公民享有的這些權(quán)利即使受到行政機關(guān)具體行政行為的侵犯,因為與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)

7、無關(guān),也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這就使實踐中有很多公民權(quán)益受損而無處受理的情況出現(xiàn)。3.審查范圍的限制。對具體行政行為的審查,僅局限于合法性審查。人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而,由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性,不可能把社會生活中的各類情況都詳盡地寫下來,由此行政自由裁量行為大量存在。但是,行政自由裁量行為并不是不受任何限制,由行政機關(guān)及其工作人員任意作出,它仍應(yīng)遵循合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外,就等于默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當?shù)男姓袨楹戏?其結(jié)

8、果與我國行政司法審查制度的根本宗旨不符。(二)事實清楚%不應(yīng)成為行政審判中事實審查的標準!行政訴訟法第54條只規(guī)定了主要證據(jù)充足%,并沒有規(guī)定事實清楚%。其第61條規(guī)定的事實清楚%只是對一審法院的要求,對行政機關(guān)并沒有這樣的要求。審理行政案件的傳統(tǒng)做法是不僅審查證據(jù),而且查明、確認案件的法律事實,這就造成了兩種結(jié)果,即可能是法院認定的事實與行政機關(guān)認定的事實完全一致,或者法院認定的事實與行政機關(guān)認定的事實不一致。如果法院再進行查明事實,行政機關(guān)所認定的事實和法院認定的事實交織在一起,甚至可能對被訴具體行政行為中沒有認定的事實進行認定,造成法院和行政機關(guān)一起審原告的錯覺,無法保障相對人的合法權(quán)益

9、。而且,對相對人作出具體行政行為,這是行政機關(guān)的職權(quán),查明案件事實的真相,根據(jù)證據(jù)認定案件的事實,這是行政的職責(zé),也是法律對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的要求。(三)司法審查程序規(guī)則的欠缺我國各訴訟法均有明確的規(guī)定,當事人法律地位平等,但是在行政訴訟司法實踐中歧視一方當事人的現(xiàn)象仍然存在,我們知道,行政訴訟是以私權(quán)利對公權(quán)力,當事人雙方在行政法律關(guān)系中處于不平等地位的,因此,進入訴訟階段確保訴訟當事人法律地位尤為重要。但是,由于我國有關(guān)行政訴訟程序規(guī)則不嚴密和訴訟程序彈性較大,致使法官掌握程序過程的自由裁量權(quán)過大,忽視當事人訴訟權(quán)利或歧視一方當事人現(xiàn)象屢有發(fā)生,像強迫當事人撤訴、單方接觸當事人、不適當

10、地適用調(diào)解程序等。三、造成目前我國具體行政行為合法性審查制度不足的原因第一,我們長期在重實體、輕程序%的影響下,我國行政機關(guān)關(guān)注行政程序的觀念不強,行政程序方面的法律制度十分欠缺,短期內(nèi)制定統(tǒng)一的行政程序法典還有很大困難。因此,想通過嚴格行政程序保證行政機關(guān)對事實問題的合理認定很不實際。同時,行政專橫和行政恣意等違法行政現(xiàn)象的存在,在社會上造成公民對政府缺乏應(yīng)有的信任感,導(dǎo)致不敢告的問題。第二,由于長期以來行政專權(quán)思想盛行,民主意識落后,在行政訴訟中,原、被告雙方訴訟地位的平等難以做到。第三,中國行政法上的合法性原則,主要適用具體行政行為領(lǐng)域,長期以來,由于對抽象行政行為存在不同認識,也由于我

11、國行政訴訟法和復(fù)議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外,現(xiàn)行的法律對抽象行政行為的監(jiān)督還有空白,而有時雖然有規(guī)定,但也十分籠統(tǒng)。 四、對改進我國具體行政行為合法性審查的建議我國行政審判現(xiàn)在有了很大的變化。第一,國家行政機關(guān)及其工作人員依法行政的意識明顯增強,依法行政的水平得到提高,現(xiàn)在能夠理解、支持與配合人民法院的行政審判工作;第二,人民群眾的法制觀念和法律意識普遍提高,在合法權(quán)益受到違法行政行為的侵犯時依法提起行政訴訟的事例越來越多,行政訴訟案件的數(shù)量每年都有大幅度的增長;第三,人民法院的行政審判機構(gòu)和行政審判人員得到加強,行政審判活動日趨規(guī)范,行政審判已經(jīng)發(fā)展為人民法院的三

12、大審判工作之一。當前,我們所面臨的最為主要的問題,是將所有的具體行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍,使人民法院對行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)實施全面的審查和監(jiān)督。(一)改善司法審查規(guī)則針對行政訴訟中原被告法律地位平等的問題,為了更好的實現(xiàn)當事人法律地位平等,有必要通過剛性化訴訟程序立法加強對當事人平等訴訟地位的保護,破除權(quán)力本位的傳統(tǒng)觀念,樹立權(quán)利本位的現(xiàn)代法治思想,增加我國司法的民眾信任度。(二)合法性審查原則應(yīng)包含合理性審查內(nèi)容,自由裁量行為也應(yīng)該且必須接受司法監(jiān)督審查雖然我國!行政訴訟法僅明確規(guī)定了法院對具體行政行為的合法性進行審查,對合理性問題規(guī)定不甚明確,但目前較為一致的觀點認為,

13、我國對具體行政行為的司法審查是以合法性為標準,對顯失公正的行政處罰和濫用職權(quán)行為可適用合理性標準。將行政合理性內(nèi)容全面納入司法審查是有必要性的,合理性原則是現(xiàn)代社會行政法制發(fā)展的必然要求,是合法性原則的更高體現(xiàn)。合法性原則是行政法制首要的基本的原則,是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使,必須依據(jù)法律、符合法律,而不得與之相抵觸。由于行政管理活動的紛繁與復(fù)雜,立法不可能通過嚴密的法律規(guī)范來約束一切行政行為,自由裁量行政行為由此產(chǎn)生。但與此同時,由于行政裁量較少受到法律的約束,行政主體在行使行政職權(quán)過程中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象大量存在。自由裁量權(quán)的過度膨脹,客觀上造成了對行政法制的破壞。隨著社會民主與法制的健全

14、與發(fā)展,對自由裁量行為應(yīng)有所限制日益成為社會及公民對政府的普遍要求。正是在此需求下,行政合理性原則產(chǎn)生了。合理性原則從實質(zhì)性方面對自由裁量行為提出了要求,即要求行政決定內(nèi)容客觀、適度、符合理性。(三)建立完整的司法審查制度,擴大相對人受保護權(quán)利的范圍1.從我國自身法治建設(shè)來看,我國司法審查制度應(yīng)進一步加強和完善。從各國的行政權(quán)利救濟途徑來看,也很少有國家只提供一種救濟方式,即使英、美、法等典型代表的法治國家,也都具有行政權(quán)利救濟多樣化的特征,何況我們這樣一個擁有13億左右人口的大國,僅靠一家裁決機構(gòu)提供行政權(quán)利救濟,很有可能會力不從心,我國應(yīng)該在國家的法治大背景下,逐步完善我們的行政權(quán)利救濟方

15、式。2.完整的司法審查制度是為保護公民合法權(quán)益。我國公民享有廣泛的合法權(quán)利,除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外,按照憲法規(guī)定,還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護相對人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。然而,行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段,它所保護的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),而政治權(quán)利和其他權(quán)利卻排除在外。監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)與保護公民合法權(quán)益是司法審查制度不可或缺的兩個重要的方面。人民法院監(jiān)督行政機關(guān)依法行政應(yīng)當是全面的監(jiān)督,人民法院對公民合法權(quán)益的保護也應(yīng)當是全面的保護,法治原則不允許留下任何監(jiān)督或者保護的空白。所以,為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要,應(yīng)該突破保護權(quán)利的限制,擴大相對人

16、受保護權(quán)利的范圍。(四)完善有益于和諧社會的審查監(jiān)督機制這就需要對權(quán)利主體和公權(quán)力主體的雙向制約和激勵,權(quán)利和權(quán)力都包含著自我擴張的內(nèi)在沖動,通過公法對此加以約束,才能使權(quán)利的行使和權(quán)力的運行都在合乎理性的公義的軌道上行進,諸如健全公務(wù)員制度、加大對公務(wù)員職務(wù)行為的法律約束、增強公務(wù)員的責(zé)任理論。 五、總結(jié)行政合法性原則越來越支配和約束著我國各種行政法律制度,與此同時,隨著我國社會主義行政法制的進一步健全和發(fā)展,中國行政法上合法性原則的內(nèi)容也會愈來愈得到充實。并且具體行政行為合法性審查是作為行政權(quán)與司法權(quán)之間的橋梁,那就需要在適用中必須結(jié)合行政案件涉及問題的性質(zhì),確立靈活的司法審查標準,建立完

17、整的司法審查制度,以達到既保護行政相對人的合法權(quán)益,又促進行政機關(guān)依法行政的社會效果。參考文獻1 江必新.論行政訴訟的審查對象 J .中國法學(xué),1993,(4):15. 2 姜明安.行政法基本原則新探 A .審判研究 C .北京:法律出版社,2005,(第1輯).ReviewPrincipleofLegalityontheSpecificAdministrativeinChinaCHENXiu-mei(TongliaoMuricipalPublicSecurityBureau,Tongliao,028000,China)Abstract:ThispaperspecificallydiscussedChina&scurrentadministrativeproceedingsoftheimplementa tionoftheprincipleoflegalityandlegitimacyofspecificadministrativereviewoftheprinciplesofthestatusquo,defects,inviewoftheser