淺析我國土壤污染防治的法律問題

1、淺析我國土壤污染防治的法律問題摘要：隨著我國快速的工業(yè)化、城市化進程，土壤污染問題日益突出，加劇了生態(tài)系統(tǒng)的惡化，雖然我國有相關(guān)現(xiàn)行法律， 但是卻沒有防治土壤污染的專門性規(guī)定，滿足不了土壤污染防治的現(xiàn)實需要。因此，在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上，有必要對土壤污染防治保護采取一定的法律措施。隨著房地產(chǎn)開發(fā)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國土壤污染情況不斷惡化， 生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。 所以我國“十一五”計劃將其列為重要議程，成為環(huán)保任務(wù)明確五大主攻方向之一。本文從法律角度出發(fā)，分析土壤污染防治所存在的問題，最后提出一些有用的法律建議。一、我國土壤污染及法律保護現(xiàn)狀目前土壤污染已成為世界性的問題。我國土壤污染也面臨著嚴(yán)峻的

2、形勢，土壤污染形勢的不斷惡化已成為影響我國工農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大阻力，對我國經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展提出了嚴(yán)峻地挑戰(zhàn)。據(jù)不完全調(diào)查，目前全國受污染的耕地約有1.5 億畝，污水灌溉污染耕地3250 萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田 200 萬畝，合計約占耕地總面積的1/10 以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。全國每年因重金屬污染的糧食達1200 萬噸，造成的直接經(jīng)濟損失超過200 億元。目前，全國土壤污染的面積、分布和程度不清，土壤污染防治基礎(chǔ)薄弱1 。另外，工礦區(qū)、城市等也普遍存在著土壤污染的問題。所以， 我國目前土壤污染現(xiàn)狀較為嚴(yán)重，土壤污染防治的情況也不容樂觀，面臨著諸多的挑戰(zhàn)。二、我國土壤污染防

3、治困難的法律原因土壤污染是指各種污染物通過不同方式進入土地并在土壤中積累，當(dāng)積累量超過土壤自凈能力時，給生態(tài)系統(tǒng)造成危害。 土壤污染不但直接導(dǎo)致土壤生產(chǎn)力的下降，而且使某些微量和超微量的有害污染物在農(nóng)產(chǎn)品中富集，從而降低品質(zhì)， 危害人畜健康。 土壤中污染物還會在水力和風(fēng)力的作用下分別進入大氣和水體，惡化人類的生存環(huán)境 2 。因此，防治土壤污染，保護有限的土地資源，確保土地安全已成為我國政府的當(dāng)務(wù)之急。要對我國土壤污染防治法律采取必要措施之前，我們應(yīng)當(dāng)先分析土壤污染問題的法律上原因：（一）、土壤污染防治的相關(guān)法律法規(guī)空白目前，我國現(xiàn)行法律中有關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)主要有：環(huán)境保護法、農(nóng)業(yè)法、土

4、地管理法、基本農(nóng)田保護條例 、固體廢物污染環(huán)境防治法、 水污染防治法 、大氣污染防治法，等等。另外，還有土地復(fù)墾規(guī)定、閑置土地處置辦法、 礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法、農(nóng)藥管理條例、水土保持法、防沙治沙法，等等與土地生態(tài)安全相關(guān)的法律法規(guī)。這些法律的頒行對土壤環(huán)境的保護確實起到了一定的積極效果，但污染仍有繼續(xù)加重的趨勢。所以，現(xiàn)行法存在著其應(yīng)有的一定局限性，不能有效防治土壤污染問題。這些與土壤污染防治有關(guān)的法律法規(guī)缺乏專門針對土壤污染防治和保護的規(guī)定。如現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法在應(yīng)對如何保障土壤不被污染和污染土壤的改良等問題上未能未進一步作出明確而完善的規(guī)范。 1998 年修訂后的土地管理法僅限于該法第

5、35 條原則性地規(guī)定?；巨r(nóng)田保護條例的規(guī)定較為具體， 有利于土壤污染的防治。 但自該條例實施以來， 我國土壤污染的嚴(yán)重趨勢依然在繼續(xù)?？梢哉f，我國沒有專門性關(guān)于土壤污染防治的法律法規(guī)，致使許多土壤污染問題在法律管理上缺乏具體的依據(jù)， 出現(xiàn)了許多法律制度上的“空白”。而法律的“真空”狀態(tài)則會進一步滋長土地資源的濫用現(xiàn)象，加劇土壤污染問題。 因此，我國在有關(guān)土壤污染防治方面的法律法規(guī)是不完備的，存在著諸多的不足之處，有待進一步完善。（二）、土壤污染防治的行政管理和執(zhí)法混亂在我國，對土壤污染的行政管理是實行管與分管相結(jié)合的多部門分層次的管理體制。在這種體制下，管理主體林立， 權(quán)力和責(zé)任分散， 不僅

6、不利于集中、 統(tǒng)一管理，而且容易造成管理上的混亂。主要是在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、土管、環(huán)保等10 多個部門之間進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督。但是，有關(guān)法律法規(guī)對部門之間如何監(jiān)督協(xié)調(diào)沒有具體規(guī)定，并且在實際環(huán)境行政執(zhí)法管理中地方情況差異較大，出現(xiàn)的許多污染問題無法很好的得到解決，從而導(dǎo)致部門與部門之間相互扯皮、爭權(quán)推責(zé)?？梢哉f，這種多頭管理體制，不僅嚴(yán)重影響了治污的效率，也浪費了諸多的行政管理資源。另外，個別地方領(lǐng)導(dǎo)為了在位的經(jīng)濟政績，嚴(yán)重干預(yù)環(huán)境行政執(zhí)法， 攀比或注重經(jīng)濟發(fā)展政績， 而不顧損害環(huán)境利益；環(huán)境行政處罰的金額幅度過大，處罰尺度難以掌握；環(huán)境行政執(zhí)法投資不足，執(zhí)法隊伍薄弱；環(huán)境違法處罰難。因此，我國在

7、對土壤污染管理及執(zhí)法上也存在許多的問題。（三）、民眾保護土壤的環(huán)境意識非常地缺乏人們往往認(rèn)為自然資源是無限，可以反復(fù)開發(fā)利用， 但是人們在進行自然資源開發(fā)利用時，卻都未意識到應(yīng)當(dāng)對自然環(huán)境資源進行有效的保護，從而導(dǎo)致對自然資源的不斷破壞， 甚至徹底毀滅?？梢哉f，人們普遍對我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴(yán)峻局面認(rèn)識不足。 并且公眾環(huán)境意識明顯呈“政府依賴型”特征， 對于自身及其他社會組織應(yīng)該做的和能夠做的環(huán)保工作沒有清晰地認(rèn)識。 在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間不能做到相協(xié)調(diào)發(fā)展，往往是重視經(jīng)濟發(fā)展， 而忽視了環(huán)境保護的重要性。特別是國家行政人員存在錯誤的經(jīng)濟政績等觀念，這對我國土地資源保護都是非常不利的。另

8、外，企業(yè)法人素質(zhì)低下， 環(huán)境法律意識淡薄。 在利益的驅(qū)動下， 他們往往是以犧牲環(huán)境利益為代價來追求自身的經(jīng)濟利益，造成許多污染的情況。所以，我國民眾的環(huán)境保護意識還是非常地缺乏的。三、國外在土壤污染防治方面的法律經(jīng)驗在國外，有關(guān)土壤污染防治法律保護的立法經(jīng)驗很多。美國于 1985 年和 1990 年修訂的農(nóng)業(yè)法希望實現(xiàn)勞動生產(chǎn)率的提高的同時保護資源與環(huán)境，實現(xiàn)“持續(xù)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展。另外， 1990 年在聯(lián)邦政府實施了“保護計劃”管理。 1987 年為了控制農(nóng)業(yè)水源水質(zhì)而制定了水質(zhì)法。歐盟到目前為止還沒有明確的土壤保護政策， 但現(xiàn)有許多歐盟立法都與土壤保護有關(guān)。 如關(guān)于環(huán)境保護、尤其是污泥農(nóng)用時保

9、護土壤的 86278EEC指令對農(nóng)用污泥作出了規(guī)定；關(guān)于廢物的75 442EEC指令要求廢物在處置時不能污染土壤；2004 年底前，提出關(guān)于堆肥和生物廢棄物指令，其目的是為了控制潛在的污染，并鼓勵使用被批準(zhǔn)的混合肥料，等等。日本已經(jīng)建立了由預(yù)防對策和治理對策構(gòu)成的土壤環(huán)境保全體系。有農(nóng)用地土壤污染防止法律（ 1970）、市街地土壤污染暫定對策方針 （ 1986）、土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（1991）、土壤污染對策法（ 2002），等等。土壤污染對策法的實施，使得污染治理由被動向主動轉(zhuǎn)化，以前無法計算的環(huán)保社會效益可體現(xiàn)為可以計算的經(jīng)濟效益， 此種趨勢表明日本的土壤環(huán)境保護已經(jīng)呈現(xiàn)出新的階段特點3 。這

10、些國外的立法經(jīng)驗對我國土壤污染防治的法律完善具有非常重要的借鑒意義。四、解決我國土壤污染防治問題所應(yīng)當(dāng)采取的法律措施（一）、完善我國土壤污染防治立法為有效防治土壤污染， 應(yīng)在現(xiàn)行有關(guān)土壤污染防治立法的基礎(chǔ)上，細化、擴展土壤污染防治的制度，或制定專門的法律法規(guī)，以加強對土壤污染的監(jiān)督和管理。從法律上，對污染灌溉、工礦廢棄物、城市生活垃圾、 化肥農(nóng)藥等土壤污染物及污染行為作出明確規(guī)定，通過法律手段有效防治土壤污染。另外，在法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)理順土壤污染防治的行政管理體制，建立土壤污染的動態(tài)監(jiān)測評價制度，制定相關(guān)土壤污染防治的具體規(guī)劃制度，確立土壤污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)， 建立土壤污染應(yīng)急措施制度和法律責(zé)任制度

11、等相關(guān)的制度。因此，我認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)制定一部 中華人民共和國土壤污染防治法，把與土壤污染防治的相關(guān)內(nèi)容在該法中予以明確，理順各種相關(guān)的制度和具體操作性規(guī)定，并可以適當(dāng)?shù)慕梃b日本 土壤污染對策法中有關(guān)污染防治經(jīng)濟化的相關(guān)內(nèi)容。使土壤污染防治有具體明確的法律依據(jù)。從立法上完善我國對土壤污染防治。（二）、加強環(huán)境行政主管部門管理以及執(zhí)法的力度要加強行政主管部門管理與執(zhí)法的力度，就應(yīng)當(dāng)實行管理權(quán)與處罰權(quán)分離，強化對各個行政機關(guān)的監(jiān)督。確保基層環(huán)境行政管理部門的力量，建立起長期有效的執(zhí)法管理機制，同時要確立起相對集中環(huán)境行政執(zhí)法處罰權(quán)。從而解決環(huán)境行政管理中的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，提高環(huán)境

12、行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。所以改革我國現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制和執(zhí)法機制，是適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。在管理上，要加強組織協(xié)調(diào)，職責(zé)明確、左右配合、齊抓共管、運作有序的高效工作機制。 對于基層行政管理， 要加大資金和技術(shù)投入， 建立完備的土壤污染防治與監(jiān)測等相關(guān)制度。在執(zhí)法上，要明確執(zhí)法主體，集中執(zhí)法職能，合理配置政府職能，使環(huán)境行政主管部門的處罰更迅速、 簡潔，執(zhí)法效率更高。我們都知道，土壤污染防治，已經(jīng)成為我國“十一五”計劃的重要議程，成為環(huán)保任務(wù)明確五大主攻方向之一。 由此可知我國對土壤污染防治的關(guān)注程度。如近期國家預(yù)算投入10 億元，由環(huán)保總局和國土資源部共同承擔(dān)起全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查

13、及污染防治項目 4 。陜西省于 2007 年 4 月 18 日全面啟動土壤污染調(diào)查工作；江蘇于2006 年 4 月 13 日正式啟動全省范圍內(nèi)的土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查；2007 年 03 月 22 日，安徽斥資 3100 萬元、歷時近兩年的全省土壤污染調(diào)查正在各地陸續(xù)展開。從這些國家行政機關(guān)的行為看，我國政府已經(jīng)開始加強對土壤污染的環(huán)境行政管理。并在一定程度上，對加強土壤污染防治行政執(zhí)法起了重要的作用。（三）、增強公民的環(huán)境守法意識盡管我國土壤污染問題嚴(yán)重，但是目前公眾對土壤污染還沒有像對大氣污染和水污染那樣重視。人們對土壤污染重視不夠， 對土壤污染危害性認(rèn)識不足。我們應(yīng)當(dāng)依靠全社會、各行各業(yè)來開展廣泛的宣傳教育，進行全民動員，通過各種形式，報刊、廣播、電視等新聞媒體大力宣傳環(huán)境保護活動，作到家喻戶曉， 人人參與，從而提高民眾的環(huán)保意識。特別是各地各行政部門及其廣大干部的環(huán)保意識的提高， 對我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展具有重要影響。因為他們在行政管理系統(tǒng)中處于支配地位，他們的環(huán)境意識最具有實踐影響力，容易在現(xiàn)實社會中體現(xiàn)出來，所以這個群體的環(huán)境意識水平的提高， 對增強公民守法意識具有重要的作用。另外，應(yīng)當(dāng)盡量改變我國“政府主導(dǎo)型”的環(huán)保工作模式。建議在今后，