中國(guó)稅制改革的成效、問題及展望

1、中國(guó)稅制改革的成效、問題及展望（1）一、1994年稅制改革取得了積極成效1992年10月，黨的十四大首次提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革 的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此后一年多來(lái)，我國(guó) 正醞釀財(cái)稅、金融等宏觀經(jīng)濟(jì)體制的重大突破，其中稅制改 革是重要一環(huán)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的稅制重復(fù)設(shè)置、納稅人負(fù)擔(dān)不合 理、稅收調(diào)節(jié)作用差，更為嚴(yán)重的是，對(duì)稅收實(shí)行 包稅制” 使稅制名存實(shí)亡，根本無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革 稅制已經(jīng)刻不容緩。1994年我國(guó)在實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革 的同時(shí)，對(duì)稅制進(jìn)行了全面而重大的改革，在不增加企業(yè)和 個(gè)人總體稅負(fù)的前提下，實(shí)施了以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅 制，統(tǒng)一了內(nèi)資企業(yè)所得稅，改革了個(gè)人所

2、得稅，撤并和開 征了一些地方稅，稅種由原來(lái)的37個(gè)簡(jiǎn)并為23個(gè)，結(jié)構(gòu)趨于合理，初步實(shí)現(xiàn)了 統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡(jiǎn)化稅制，合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財(cái)政收入，建立符合社會(huì)主義市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系”的改革目標(biāo)。1994年稅制改革的重大意義在于：（1）初步理順了國(guó)家 與企業(yè)的分配關(guān)系。稅制改革之前在國(guó)有企業(yè)盛行的包稅制”通過(guò)政府與企業(yè)一對(duì)一的談判，使分配關(guān)系極不穩(wěn)固， 效益好的企業(yè)，把上繳利潤(rùn)的一頭包死了，國(guó)家財(cái)政收入不 能隨企業(yè)效益提高而增加，效益差的企業(yè)則包盈不包虧”嚴(yán)重扭曲了稅制，特別是一些地方和企業(yè)實(shí)行投入產(chǎn)出總承 包，還包了流轉(zhuǎn)稅，動(dòng)搖了財(cái)政收入的根基。稅制改革則以 法制為基礎(chǔ)，規(guī)范

3、了國(guó)家與企業(yè)的稅收分配關(guān)系，促進(jìn)了國(guó) 有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。（2）為實(shí)行分稅制創(chuàng)造了體制條件， 進(jìn)一步增強(qiáng)了中央財(cái)政實(shí)力。稅制是分稅制的基礎(chǔ)和重要組 成部分，不建立健全稅制，就不可能進(jìn)行分稅，因而不可能 建立分稅制。通過(guò)稅制和分稅制改革的聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，進(jìn)一步理 順了中央與地方的分配關(guān)系，為提高中央財(cái)政收入所占比 重、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（3）使稅制更加公平、合理、有效，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)組織稅源的需要。 我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展的時(shí)期，工業(yè)是我國(guó)最重要的稅 源基礎(chǔ)，為促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展和培植稅源，對(duì)容易導(dǎo)致企業(yè) 重復(fù)征收、重復(fù)建設(shè)的不合理的產(chǎn)品稅、工商統(tǒng)一稅實(shí)行重 大改革，建立了以增值

4、稅為核心，輔之以消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅的 新流轉(zhuǎn)稅體系。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)個(gè)人收入不斷增加、前景看 好的情形，及時(shí)將個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、適用于外籍人員的個(gè)人 所得稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并，建立統(tǒng)一的個(gè)人所 得稅制，為充分挖掘個(gè)人收入稅源潛力創(chuàng)造了有利條件。1994年稅制改革的最大成效， 就是初步建立了財(cái)政收入 穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。稅制改革后，稅收已成為財(cái)政收入最主要 的來(lái)源。此后，我們又不斷地調(diào)整和完善稅制，特別是針對(duì) 稅收征管體制滯后于稅制的狀況，加快了稅收征管改革步伐。一個(gè)健康有效的稅制，必須通過(guò)與之相適應(yīng)的稅收征管 制度來(lái)保證實(shí)施。1998年以來(lái)，進(jìn)一步加強(qiáng)稅收法制建設(shè)， 深化稅收征管體制改革和以金稅

5、工程”為主要手段的稅收征管信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)運(yùn)用，建立海關(guān)緝私警察制度，這對(duì)于加 強(qiáng)稅收征管，打擊各種偷逃騙稅、走私等涉稅違法犯罪活動(dòng)， 發(fā)揮了重要作用。新稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則等一 批法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施，稅收征管力度加強(qiáng)，保證了稅收 持續(xù)大幅度增長(zhǎng)。2002年全國(guó)稅收收入（此為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng) 計(jì)口徑，已沖減了出口退稅部分）比 1993年增長(zhǎng)了倍，年 均增長(zhǎng)，與同期財(cái)政收入年均增長(zhǎng)數(shù)基本同步，其中1994 1997年年均增收 995億元，1998 2002年年均 增收1880億元。稅制的重大改革和不斷完善，為持續(xù)大幅 度增加財(cái)政收入、增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力、支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè) 全面發(fā)展，作出了重要貢獻(xiàn)。

6、二、現(xiàn)行稅制存在的一些主要問題必須看到，與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全面建設(shè)小康社 會(huì)的要求相比，現(xiàn)行稅制還有許多不完善的地方。主要表現(xiàn) 在：1實(shí)行生產(chǎn)型增值稅抑制了企業(yè)投資的積極性。我國(guó)實(shí) 行增值稅改革時(shí)，從當(dāng)時(shí)控制投資規(guī)模膨脹的宏觀環(huán)境和保 持稅負(fù)基本穩(wěn)定的需要出發(fā)，采用了國(guó)際上很少使用的生產(chǎn) 型增值稅制。這種稅制只允許企業(yè)抵扣購(gòu)進(jìn)原材料所含進(jìn)項(xiàng) 稅金，不允許抵扣固定資產(chǎn)所含進(jìn)項(xiàng)稅金，因而存在對(duì)資本 品重復(fù)征稅的問題，影響了企業(yè)投資的積極性，制約了資本 有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)投 資自主增長(zhǎng)的機(jī)制不斷得到增強(qiáng)，生產(chǎn)型增值稅制的弊端愈 益顯現(xiàn)。2實(shí)行內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅

7、制，在一定程度上抑制了 內(nèi)資企業(yè)發(fā)展的積極性。改革開放以來(lái)，在國(guó)內(nèi)建設(shè)資金緊 張的情況下，為了積極吸引外資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)外資實(shí)行 一定的稅收優(yōu)惠政策是必要的，在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。 但是，隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織和全方位擴(kuò)大對(duì)外開放，繼續(xù) 對(duì)外資實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，有違WTO關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)的原則， 不利于內(nèi)資企業(yè)健康發(fā)展，同時(shí)也是難以為繼的。3現(xiàn)行個(gè)人所得稅對(duì)調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距的力度不夠。隨 著個(gè)人收入水平不斷提高，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)偏低問題突 出，廣大工薪階層成為納稅的主體，而高收入者繳納稅收與 其收入相比，很不相稱。特別是現(xiàn)行的分項(xiàng)按次征稅的個(gè)人 所得稅制，存在很多弊端，許多高收入者只要采用化整為

8、零 的方法，就會(huì)輕易地使很多收入都達(dá)不到起征點(diǎn)，或是適用 的稅率比較低，從而達(dá)到偷逃稅收的目的。此外，與個(gè)人所 得稅配套的遺產(chǎn)稅制還沒有建立起來(lái)，弱化了對(duì)高收入者的 調(diào)節(jié)力度。4以費(fèi)代稅問題不容忽視。例如：目前交通和車輛收費(fèi) 管理中一個(gè)突出問題是收費(fèi)負(fù)擔(dān)不合理，養(yǎng)路費(fèi)等交通和車 輛收費(fèi)，基本上是按車輛噸位大小或座位個(gè)數(shù)征收，用車與 不用車負(fù)擔(dān)不一樣，多用車與少用車負(fù)擔(dān)不一樣，沒有體現(xiàn) 多用路者多負(fù)擔(dān)，少用路者少負(fù)擔(dān) ”的原則，造成社會(huì)負(fù)擔(dān) 不均衡。而機(jī)動(dòng)車輛消耗燃油或燃?xì)饬康亩嗌?，與道路磨損 程度基本成正比，對(duì)燃油或燃?xì)庹鞫?，能夠體現(xiàn) 多用路、多 負(fù)擔(dān)”的原則，比較公平、合理，但目前我國(guó)還沒有

9、用燃油稅 取代交通和車輛收費(fèi)，這種狀況還加大了治理三亂”現(xiàn)象的難度。又如：目前社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)主要由勞動(dòng)部門征收，由于缺 乏法律制約，無(wú)法解決強(qiáng)制性不夠、征收力度小、成本費(fèi)用 過(guò)高等問題，導(dǎo)致社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)來(lái)源不穩(wěn)固，這些都需要通 過(guò)開征社會(huì)保障稅來(lái)解決。此外，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范， 出口退稅機(jī)制不健全， 地方稅制存在對(duì)同一征稅對(duì)象設(shè)置兩套稅制、征收范圍過(guò) 窄、稅種不盡合理等問題，消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅還不完 善，等等，都需要在稅制改革中進(jìn)一步加以調(diào)整和完善。三、稅制改革取向分析按照健全和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在鞏固 已有稅制改革成果的基礎(chǔ)上，要繼續(xù)深化稅制改革，進(jìn)一步 強(qiáng)化稅收的組織收入

10、和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能。從當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)考 慮，稅制改革取向主要有以下幾個(gè)方面：1逐步將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅。實(shí)行消費(fèi) 型增值稅是國(guó)際通行做法，就是在對(duì)企業(yè)征收增值稅時(shí)，允 許企業(yè)抵扣購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)所含增值稅，可避免重復(fù)征稅，鼓 勵(lì)企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資，特別是鼓勵(lì)資本有機(jī)構(gòu)成高的企 業(yè)擴(kuò)大投資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。增值稅的 轉(zhuǎn)型，從根本上說(shuō)，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)稅收的增 加；但從近期看，在保持稅率不變的情況下，相當(dāng)于較大規(guī) 模的減稅，進(jìn)而減少一定數(shù)量的財(cái)政收入。這就需要把增值 稅的轉(zhuǎn)型與財(cái)政的可承受程度，以及如何把握宏觀調(diào)控的方 向和力度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。轉(zhuǎn)型本身已不僅僅是完善增

11、值稅 制問題，而是涉及重大的宏觀調(diào)控政策取向問題。如果減稅 政策的力度大一點(diǎn)，那么國(guó)債投資建設(shè)的力度就要相應(yīng)進(jìn)行 調(diào)整，以保持適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策合力。在實(shí)施步驟上，要統(tǒng)籌 考慮抵扣購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)的種類和范圍，適度擴(kuò)大征收范圍， 逐步過(guò)渡到規(guī)范的消費(fèi)型增值稅。轉(zhuǎn)型后，要相應(yīng)取消進(jìn)口 設(shè)備免征增值稅、對(duì)企業(yè)技術(shù)改造購(gòu)買國(guó)產(chǎn)設(shè)備抵免企業(yè)所 得稅等方面的優(yōu)惠政策。2.統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅應(yīng)按 照擴(kuò)大稅基、降低稅率的原則，減輕內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)，取消 外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，促使實(shí)際稅負(fù)與名義稅負(fù)趨于一致。 參照國(guó)際慣例，規(guī)范稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)和范圍，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè) 折舊水平。調(diào)整規(guī)范企業(yè)所得稅優(yōu)惠政

12、策，原則上取消多檔 優(yōu)惠稅率，取消區(qū)域性低稅率，突出投資稅收優(yōu)惠?？煽紤] 這項(xiàng)改革與增值稅轉(zhuǎn)型改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，以平衡企業(yè)的綜合稅 負(fù)。3修訂個(gè)人所得稅法，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所 得稅制。將工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃、經(jīng)營(yíng) 收益等經(jīng)常性所得納入綜合征稅項(xiàng)目，適當(dāng)提高費(fèi)用扣除標(biāo) 準(zhǔn)，簡(jiǎn)化稅率和級(jí)距，提升高收入者的適用稅率。對(duì)利息、 股息、紅利等資本性所得，實(shí)行分項(xiàng)征收。建立法人支付單 位和個(gè)人收入的雙向申報(bào)制，強(qiáng)化公民納稅意識(shí)。同時(shí)，按 照公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)引導(dǎo)個(gè)人投資公益事業(yè)的原則， 適當(dāng)提高個(gè)人捐贈(zèng)支出的稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)富裕階層回報(bào) 社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)捐助制度的建立。改革個(gè)人

13、所得稅可與開征 遺產(chǎn)稅結(jié)合起來(lái)。這有利于在一定程度上調(diào)整社會(huì)財(cái)富的分 布，緩解貧富懸殊矛盾，體現(xiàn)社會(huì)公平；有利于提倡勞動(dòng)致 富，限制不勞而獲；有利于完善我國(guó)調(diào)節(jié)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入的 稅制，符合國(guó)際慣例，貫徹國(guó)際間稅收對(duì)等原則。4改革地方稅制。健全地方稅體系，對(duì)于完善分稅制和 建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，具有重要意義。 要統(tǒng)一內(nèi)外稅制，合并房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅，建立現(xiàn)代房 地產(chǎn)稅制，適度擴(kuò)大征稅范圍；合并車船使用稅和車船使用 牌照稅，建立新的車船稅制，調(diào)整減免稅項(xiàng)目；將城市維護(hù) 建設(shè)稅、耕地占用稅和教育費(fèi)附加的征收范圍逐步擴(kuò)大到外商投資企業(yè)和外籍個(gè)人；完善土地使用稅制度。取消固定資 產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅、筵席稅、屠宰稅、土地增值稅等不合時(shí)宜的 稅種。在不影響全局利益的情況下，逐步增加地方稅政的自 主權(quán)。5進(jìn)一步改革和完善其他稅制。改革出口退稅制度，研 究一攬子解決欠退稅問題的辦法，健全退稅機(jī)制。完善消費(fèi) 稅，適當(dāng)調(diào)整部分產(chǎn)品稅率和級(jí)距，將部分高檔消費(fèi)品納入 征稅范圍，將部分非最終消費(fèi)品調(diào)出征稅范圍。配合增值稅 的轉(zhuǎn)型，相應(yīng)調(diào)整營(yíng)業(yè)稅征收范圍。在全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改 革的基礎(chǔ)上，改革農(nóng)業(yè)稅制，降低農(nóng)民總體負(fù)擔(dān)水平。推進(jìn) 費(fèi)改稅，逐步將穩(wěn)定的收費(fèi)、基金改為稅收，如將社會(huì)保障 中的社會(huì)統(tǒng)籌部分的 費(fèi)”改為社會(huì)保障稅；通過(guò)開征燃油稅 取代公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加