我國(guó)濕地資源保護(hù)的法律問(wèn)題研究

1、    我國(guó)濕地資源保護(hù)的法律問(wèn)題研究Legal Issues About The Protection Of Wetland Resources劉靜  李津津  張樹(shù)興【學(xué)科分類(lèi)】環(huán)境保護(hù)法【出處】中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)【摘要】濕地與森林、海洋并稱(chēng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，是地球上最為珍貴的自然資源之一，不僅具有重要的生態(tài)功能，而且具有重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)功能。我國(guó)是世界上濕地類(lèi)型齊全、數(shù)量豐富的國(guó)家之一，濕地資源為我國(guó)帶來(lái)了豐富的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益，然而我國(guó)濕地資源卻沒(méi)有得到足夠的重視和保護(hù)，濕地資源日益減少，完善法律來(lái)保護(hù)濕地資源迫

2、在眉睫。本文分析了我國(guó)在濕地保護(hù)中法律方面的缺失與不足，提出了實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際情況提出了如何完善法律來(lái)保護(hù)濕地資源的建議?！居⑽恼縒etlands and forests, ocean, and known as the worlds three major marine ecosystems on earth, one of the most precious natural resources, not only an important ecological function, but also important social and economic function

3、s. China is the worlds wetlands complete, the number of rich countries, for Chinas wetland resources brings a wealth of ecological and economic interests, but Chinas wetland resources have not been given sufficient attention and protection of wetland resources to reduce and improve the law immediate

4、 protection of wetland resources. This article analyzes the legal aspects of the wetland in the deletion and lack of a problem in practice, combined with the actual situation raised the question of how to improve the legal protection of wetland resources.【關(guān)鍵詞】濕地；保護(hù)；法律【英文關(guān)鍵詞】wetland;protection;legal【

5、寫(xiě)作年份】2009年【正文】    國(guó)際上將森林、海洋、濕地并稱(chēng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地包含了沼澤、湖泊、河流、灘涂等4O多種生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型，具有防治水土流失、維持生態(tài)平衡和保持生物多樣性等重要的生態(tài)功能，是地球上最為珍貴的自然資源之一，被譽(yù)為“地球之腎”, 濕地功能獨(dú)特，不僅具有調(diào)節(jié)氣候，凈化水質(zhì)，保持水源，保護(hù)海岸，提供生物棲息場(chǎng)所，保護(hù)生態(tài)多樣性等生態(tài)功能，而且還具有蓄洪防旱，提供豐富的動(dòng)植物產(chǎn)品和工業(yè)原料，提供城鄉(xiāng)居民游憩場(chǎng)所，提供野外科學(xué)研究場(chǎng)所等重要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)功能, 我國(guó)現(xiàn)有濕地6594萬(wàn)公頃，占亞洲第一位，占世界濕地面積的119 ，是世界上

6、濕地類(lèi)型齊全、數(shù)量豐富的國(guó)家之一，然而我國(guó)天然濕地資源卻沒(méi)有得到足夠的重視和保護(hù)，數(shù)量減少、質(zhì)量下降的趨勢(shì)還未得到根本遏制，濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)重的威脅，人們過(guò)度的開(kāi)發(fā)改造和水體污染，對(duì)濕地生物多樣性造成嚴(yán)重破壞，加速了濕地的消失速度，用法律的途徑來(lái)保護(hù)濕地資源已迫在眉睫。一、濕地的概念關(guān)于濕地的定義，不同領(lǐng)域的學(xué)者有不同的解釋?zhuān)侥壳盀橹?，被廣泛接受的定義是1971年在伊朗的拉姆薩會(huì)議上通過(guò)的濕地公約 中所規(guī)定的濕地的定義：“濕地系指不論其為天然或人工、長(zhǎng)久或暫時(shí)生之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)，或?yàn)榈胂趟?、咸水水體者，包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6m的海域?！蓖瑫r(shí)又規(guī)定：

7、“可包括鄰接濕地的河湖沿岸、沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時(shí)水深超過(guò)6m的區(qū)域”濕地按類(lèi)型可分為沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、淺海與灘涂濕地以及人工濕地等。我國(guó)是世界上濕地類(lèi)型齊全、濕地?cái)?shù)量較多的國(guó)家之一，占世界濕地總量l1以上， 國(guó)際濕地公約劃分的40類(lèi)濕地在我國(guó)都存在，并已經(jīng)成為國(guó)際濕地和生物多樣性保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)。二、我國(guó)法律對(duì)濕地資源保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題我國(guó)在1992年7月加入濕地公約。但在中國(guó)現(xiàn)行法律體系中，明確出現(xiàn)“濕地”概念并將濕地納入該法管理范圍的，僅有海洋環(huán)境保護(hù)法(1999年)，農(nóng)業(yè)法(2002年)，自然保護(hù)區(qū)條例(1994年)，海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法(1995年)，林業(yè)

8、事業(yè)費(fèi)管理辦法(1997年)，林業(yè)工作管理辦法(2000年)及城市規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容暫行規(guī)定(2002年)。除此以外我國(guó)很多主要的濕地資源所在省市已制訂了如黑龍江省濕地保護(hù)條例、海南省珊瑚礁保護(hù)規(guī)定、廣東省濕地保護(hù)條例等十幾部相關(guān)的地方法規(guī)。在我國(guó)三大生態(tài)系統(tǒng)中，森林和海洋均已通過(guò)立法得到保護(hù)，唯獨(dú)針對(duì)濕地的法律制度尚未制定。由于濕地管理法制化建設(shè)不完善，導(dǎo)致濕地資源的保護(hù)效果不佳，有很多問(wèn)題亟待解決。（一）環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)濕地保護(hù)重視不夠。由于缺乏一部具有針對(duì)性的法律，很多地方鉆法律的空子，逃避責(zé)任，過(guò)于重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕環(huán)境保護(hù)，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、

9、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，對(duì)環(huán)境違法處罰力度不夠，對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管不力，不執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)批準(zhǔn)上了一些污染和破壞環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)當(dāng)?shù)氐臐竦刭Y源造成了嚴(yán)重的破壞。據(jù)調(diào)查，全國(guó)40 以上的濕地遭到不同程度的污染，致使大量動(dòng)植物失去了生存條件而瀕臨滅絕。另外由于對(duì)濕地用水考慮不足，破壞了濕地生態(tài)系統(tǒng)，濕地大面積減少。另外資金投入少，濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足.（二）我國(guó)的濕地是多部門(mén)管理，在濕地保護(hù)和合理利用方面，各單位多從本部門(mén)的任務(wù)和需要出發(fā)，造成濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)與生產(chǎn)任務(wù)等多種矛盾，目前尚缺乏具有權(quán)威性和有效性的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以致這種矛盾又很難協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于濕地主要依靠政府

10、管理，忽視了公眾共管，從而使大多數(shù)濕地保護(hù)的宣傳與教育處于滯后狀態(tài)，公眾對(duì)濕地的生態(tài)功能缺乏認(rèn)識(shí)和理解。另一方面，目前我國(guó)對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的研究還處在初始階段，只有少數(shù)幾個(gè)省市對(duì)濕地設(shè)立保護(hù)區(qū)。已建的濕地自然保護(hù)區(qū)中，大部分保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全，缺乏有效的科學(xué)規(guī)劃和規(guī)章制度，沒(méi)有制定統(tǒng)一的濕地開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃，對(duì)開(kāi)發(fā)利用的指導(dǎo)不夠，其管理工作也大多停留在一般看護(hù)的管理，缺少對(duì)濕地保護(hù)區(qū)功能的綜合研究，沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)保護(hù)濕地資源，對(duì)濕地資源的利用和保護(hù)造成了極大威脅。三、關(guān)于我國(guó)濕地保護(hù)中法律完善的建議（一）構(gòu)建一套行之有效的制度。首先，構(gòu)建濕地生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，在德國(guó)、法國(guó)，項(xiàng)目建設(shè)前

11、必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，項(xiàng)目建設(shè)違反了環(huán)保法律，環(huán)保部門(mén)有權(quán)責(zé)令其停工。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法對(duì)法律責(zé)任的形式、幅度都作了明確的規(guī)定。除了環(huán)評(píng)單位責(zé)任外，還規(guī)定了規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)，建設(shè)單位、審批部門(mén)的責(zé)任，并制定了雙罰制，對(duì)構(gòu)成犯罪的責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。我國(guó)關(guān)于加強(qiáng)濕地生態(tài)保護(hù)工作的通知、關(guān)于加強(qiáng)自然資源開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境管理的通知和自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法中提及了對(duì)于濕地進(jìn)行開(kāi)發(fā)的管理工作，但上述法規(guī)對(duì)于濕地的特殊性未加以更完整地考慮。由于濕地處于陸地系統(tǒng)、水系統(tǒng)和大氣系統(tǒng)的界面，受到多種自然力的作用，對(duì)環(huán)境變化極為敏感。因此對(duì)濕地的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中更要注意濕地生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。著眼于維持現(xiàn)存的生

12、態(tài)過(guò)程和自然系統(tǒng)，保護(hù)濕地的生態(tài)效益和功能，為濕地可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。其次，切實(shí)加強(qiáng)濕地的監(jiān)測(cè)評(píng)估，我們必須建立相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制和功能評(píng)價(jià)體系，以對(duì)城市濕地進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)和調(diào)控。要建立完善的城市濕地監(jiān)測(cè)體系，全面掌握濕地的動(dòng)態(tài)變化情況，為濕地的科學(xué)研究和合理利用提供及時(shí)完備準(zhǔn)確的參考資料。第三，實(shí)行濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對(duì)因濕地保護(hù)需要使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，政府應(yīng)給與補(bǔ)償，并妥善安排其生產(chǎn)、生活。對(duì)于破壞、非法占用濕地資源的行為要處以罰款，重者追究法律責(zé)任。第四，通過(guò)立法完善濕地資源開(kāi)發(fā)許可制度。國(guó)外許多國(guó)家的相關(guān)法律對(duì)濕地整體的開(kāi)發(fā)利用規(guī)定了許可證制度，如美國(guó)。我國(guó)目前雖然

13、在許多行業(yè)施行了許可證制度，例如，我國(guó)現(xiàn)行野生動(dòng)物的法律保護(hù)實(shí)行狩獵證、特許獵捕證、馴養(yǎng)繁殖許可證制度，現(xiàn)行漁業(yè)法律制度中安排了捕撈許可證制度，對(duì)林地、森林、林木的管理中采用了林木采伐許可證制度，對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)的管理頒發(fā)勘查許可證、采礦許可證，但在濕地資源開(kāi)發(fā)利用方面還是空白。（二）制定專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)保護(hù)濕地資源。我國(guó)有多部法律涉及到濕地資源的保護(hù)問(wèn)題，但這些法律存在著概念不統(tǒng)一、具體規(guī)定不協(xié)調(diào)、濕地保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬未理順等問(wèn)題。我們必須加緊完善有關(guān)保護(hù)濕地的法律法規(guī)和行政章程，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督，盡快使我國(guó)濕地保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用納入法制管理軌道。因此需要制定專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)法，確定濕地土地

14、所有權(quán)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度以及法律責(zé)任制度等，將城市濕地納入法律保護(hù)之中。同時(shí)，要將“公眾參與”入法，推動(dòng)公眾參與濕地保護(hù)，進(jìn)而形成全社會(huì)重視并積極參與濕地保護(hù)的良好氛圍。目前考慮到目前我國(guó)濕地保護(hù)管理現(xiàn)狀，對(duì)于濕地保護(hù)立法建議采用地方先行、行政法規(guī)先行的方式推進(jìn)。應(yīng)鼓勵(lì)地方結(jié)合當(dāng)?shù)貪竦乇Ｗo(hù)特殊需要，盡快制定出臺(tái)符合實(shí)際的濕地保護(hù)地方法規(guī)。（三）確定林業(yè)主管部門(mén)專(zhuān)門(mén)管理的地位。因?yàn)槟壳拔覈?guó)在國(guó)家層面并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地主管部門(mén)，但國(guó)家林業(yè)行政主管部門(mén)是我國(guó)的拉姆薩爾濕地公約履約負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并規(guī)定林業(yè)主管部門(mén)牽頭全國(guó)濕地管理工作。為了與中央保持一致，維護(hù)中央與地方行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

15、，地方的林業(yè)主管部門(mén)也該在濕地保護(hù)與管理中居于主管地位，作為濕地自然保護(hù)區(qū)的主管部門(mén)。當(dāng)然，它發(fā)揮作用的途釋可以根據(jù)保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)具體安排。因而除了海洋環(huán)境保護(hù)法明文規(guī)定需要建立海洋自然保護(hù)區(qū)之外，其余的濕地自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該部由林業(yè)主管部門(mén)主管，其他部門(mén)配合。四、結(jié)語(yǔ)保護(hù)濕地，對(duì)于維護(hù)生態(tài)平衡，改善生態(tài)狀況，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。我們必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)，正確處理好濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)系，絕不能以破壞濕地資源，犧牲生態(tài)為代價(jià)換取短期經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)法律的完善來(lái)加強(qiáng)濕地的保護(hù)刻不容緩，相信隨著各地地方性法規(guī)的出臺(tái)，和政府的

16、加大投入力度，濕地資源會(huì)得到更加完善的保護(hù)?！咀髡吆?jiǎn)介】劉靜，女，山東濟(jì)寧人，碩士研究生；李津津，女，湖北荊州人，碩士研究生；張樹(shù)興，男，云南宜良人，副教授?！咀⑨尅縿⑿〈旱龋何覈?guó)濕地保護(hù)的法律現(xiàn)狀和完善研究，載于科技廣場(chǎng)，2006年12月楊韻白等：芻議我國(guó)濕地資源的法律保護(hù)問(wèn)題，載于時(shí)代教育，2007年7月洪霞芳，徐素芳，劉國(guó)華，肖相元：江西林業(yè)科技，載于美國(guó)濕地保護(hù)的法律體系借鑒，2007年第6期桑景拴：淺議我國(guó)濕地管護(hù)立法，載于濕地資源與管理2006第3期任青萍：濕地的生態(tài)安全功能及法律保護(hù)，載于法學(xué)論壇，2007年9月陳亞松：濕地資源法律保護(hù)的構(gòu)想，載于武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第6期黃錫生，黃亞珍：我國(guó)濕地保護(hù)的法律思考，載于中國(guó)人口·資源與環(huán)境， 2005年第l5卷第6期王巍娜：我國(guó)濕地保護(hù)的立法思考，載于水土保持研究2OO5年6月劉振東，楊慶仙：我國(guó)濕地保護(hù)管理亟需法律規(guī)范，載于河北法學(xué)2005年8月劉紅玉：中國(guó)濕地資源特征、現(xiàn)狀與生