地方政府融資平臺創(chuàng)新

1、地方政府平臺融資創(chuàng)新研究報告目 錄一、研究的背景及意義- 2 -二、地方政府融資現(xiàn)狀- 3 -2.1債務(wù)性融資- 4 -2.2資源融資- 6 -三、地方政府融資模式創(chuàng)新- 6 -3.1市政債融資- 7 -3.2 PPP融資模式- 8 -一、 研究的背景及意義2008年為應(yīng)對國際金融危機對我國經(jīng)濟的沖擊，中央政府出臺兩年4萬億元刺激計劃以期拉動經(jīng)濟走出困境；然而中央只兌現(xiàn)1.2萬億元，剩余配套資金由地方政府自己籌集。當(dāng)時，我國預(yù)算法規(guī)定地方政府不得自行發(fā)行債券，只能依靠財政部代發(fā)，發(fā)行額十分有限。因此，緊張的財政資金和旺盛的投資需求迫使政府大量搭建融資平臺籌集資金，銀行貸款、ABS、BOT等模式

2、紛紛崛起。在此背景下，各地政府開始了以投資拉動地方經(jīng)濟增長的方法，大量資金被投向房地產(chǎn)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，使得我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，經(jīng)濟迅猛發(fā)展。但是另一方面，伴隨融資規(guī)模的快速增長，過于依賴土地、風(fēng)險管理薄弱、運作不規(guī)范、債務(wù)不透明等問題也浮出了水面，成為我國地方政府財政和資本市場的潛在風(fēng)險。有鑒于此，國家實施了一系列的措施來限制地方債務(wù)的進(jìn)一步擴大。2014年10月國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（簡稱“43號文”），企圖從根本上改變政府職能方向，限制地方政府債務(wù)的發(fā)展。43號文對地方政府融資方式進(jìn)行了一次洗牌，剝離了融資平臺的功能，倡導(dǎo)政府債券和PPP等項目融資方式

3、。融資模式被限制雖然有利于控制債務(wù)，但不利于地方的城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)積極探索，嘗試創(chuàng)新融資方式，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況、政府需要、民企需要等來創(chuàng)新融資模式，為政府融資開辟新的道路。二、 地方政府融資現(xiàn)狀目前我國地方政府的收入，除本級財政收入和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還外，以債務(wù)性融資為主（借助地方融資平臺向銀行貸款、發(fā)行債券）和資源融資（主要體現(xiàn)為土地出讓金或抵押）。2013年地方政府的財政收入為6.90萬億元，而土地出讓金收入竟達(dá)4.13萬億元，土地出讓金是地方政府的支柱性財源。另外，根據(jù)審計署調(diào)查顯示，截至2013年6月，我國地方政府債務(wù)性余額達(dá)17.89萬億，其中6.97萬億是

4、融資平臺債務(wù)。我國地方政府已形成了以融資平臺為載體，向銀行貸款、發(fā)行城投債，同時高度依賴土地出讓收入的融資模式。2.1債務(wù)性融資近年來審計署一共對地方政府性債務(wù)做過兩次全國性審計，一次審計至2010年年底，一次審計至2013年年中。借助對地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)的分析，可以知悉地方政府債務(wù)性融資的基本情況。表1：2013年6月底地方政府性債務(wù)余額舉借主體情況表單位：億元舉債主體類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)融資平臺公司40755.548832.5120116.37政府部門和機構(gòu)30913.389684.200.00經(jīng)費補助事業(yè)單位17761

5、.871031.715157.10國有獨資或控股企業(yè)11562.545754.1414039.26自收自支事業(yè)單位3462.91377.922184.63其他單位3162.64831.420.00公共事業(yè)單位1240.29143.871896.36合計108859.1726655.7743393.72從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體；其中融資平臺公司舉債余額達(dá)69704.42億元，占39%，居各主體之最。這也表明借力地方融資平臺，是當(dāng)前我國地方政府融資最重要的模式。從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的

6、主要來源，具體情況見下表所示：表2：2013年6月底地方政府性債務(wù)資金來源情況表單位：億元債權(quán)人類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)銀行貸款55252.4519085.1826849.76BT12146.30465.052152.16發(fā)行債券11658.671673.585124.66其中：地方政府債券6146.28489.740.00 企業(yè)債券4590.09808.623428.66 中期票據(jù)575.44344.821019.88 短期融資券123.539.13222.64應(yīng)付未付款項7781.9090.98701.89信托融資7620.

7、332527.334104.67其他單位和個人借款6679.41552.791159.39墊資施工、延期付款3269.2112.71476.67證券、保險業(yè)和其他金融機構(gòu)融資2000.29309.931055.91國債、外債等財政轉(zhuǎn)貸1326.211707.520.00融資租賃751.17193.051374.72集資373.2337.65393.89合計108859.1726655.7743393.72銀行貸款，作為最傳統(tǒng)的融資手段，一直以來都是地方政府最為倚仗的融資方式，在審計署2010年12月地方政府債務(wù)的審計中，地方政府銀行貸款債務(wù)余額為8.47萬億元，占比達(dá)79%，達(dá)到了一個高峰。2

8、011年，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)出臺政策，要求銀行不得新增對無經(jīng)營性收入地方投融資平臺的貸款。2013年5月，銀監(jiān)會又重申了地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險管控，要求銀行不得新增地方融資平臺貸款規(guī)模。這就使得通過銀行貸款融資的途徑大幅收窄，地方政府轉(zhuǎn)而尋求其他途徑。發(fā)行債券，絕大部分是融資平臺公司作為發(fā)行人，為地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目籌措資金而發(fā)行的城投債。還包括少量的試點發(fā)行的地方政府債券。BT，即建設(shè)-移交（Build-Transfer）。政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目進(jìn)行立項，而后將項目建設(shè)交給投資方，投資方在完成項目的建設(shè)后移交給政府。2.2資源融資地方政府資源融資是指利用政府所控制的無形資

9、產(chǎn)和土地資源進(jìn)行融資。土地融資是政府十分重要的資源，“融資平臺+土地財政+打捆貸款”一直以來是我國十分流行的融資模式，地方政府財政收入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本金有很大一部分都來自于土地出讓收益，平臺公司申請銀行貸款時也是以土地作為抵押品。2014年我國地方政府性基金收入4.99萬億，其中土地使用權(quán)出讓收入4.26萬億，同比增長3.2%，賣地收入屢創(chuàng)新高顯示出地方政府對土地財政存在嚴(yán)重的依賴性。三、地方政府融資模式創(chuàng)新43號文的發(fā)布使得我國地方政府融資模式有了很大的變化，以政府信用作為支撐的融資模式被嚴(yán)重削弱，融資渠道被嚴(yán)格限制，無收益的公益性項目經(jīng)人大批準(zhǔn)后，將列入財政預(yù)算通過發(fā)行地方政府一般債券

10、籌資；有一定收益的公益性項目由省級政府財政部門通過發(fā)行地方政府專項債券籌資；有收益的項目更多是推薦PPP模式融資解決；經(jīng)營性項目將通過普通企業(yè)債券和ABS模式解決。3.1政府債券融資為了規(guī)范地方政府融資渠道，化解風(fēng)險，我國于2014年5月，由財政部印發(fā)2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法，開創(chuàng)了地方政府債券新紀(jì)元。國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西等十個省市試點地區(qū)可自發(fā)自還地方政府債券。 在總結(jié)分析2014年地方政府債券自發(fā)自還試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2015年3月和4月，財政部又分別出臺了地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法和地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法。新

11、政府債券與舊模式相比有很大不同。主要體現(xiàn)在：第一，一般債券和專項債券均由地方政府在限額內(nèi)按照市場化原則自發(fā)自還，發(fā)行和償還主體為地方政府。第二，要求地方政府債券要進(jìn)行信用評級，公開披露發(fā)行主體的經(jīng)濟、財政狀況，以及債務(wù)數(shù)據(jù)，信息透明度較以前有所提高。第三，完善債券發(fā)行定價機制，規(guī)定一般債券發(fā)行利率采用承銷、招標(biāo)等方式確定，采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率應(yīng)在承銷或招標(biāo)日前1至5個工作日相同待償期國債收益率基礎(chǔ)之上確定。第四，擴大一般債券投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構(gòu)投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下，投資一般債券。第五，豐富了債券期限

12、品種，一般債券期限有1年、3年、5年、7年和10年五種；專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年。目前，我國仍處于地方政府債券融資的嘗試階段，雖然只是一個開始，但意義重大。它指明未來政府融資模式的重心，用地方政府債券替代城投債，剝離平臺公司職能，抑制地方債務(wù)過快增長。3.2 PPP融資模式該模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，PPP模式通過引入社會資金，擴寬了資金渠道，有效的減輕了政府財政壓力，有利于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。第二，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在整個項目建設(shè)過程中，政府的角色更傾向于目標(biāo)、政策的制定者，對項目參與者進(jìn)行指導(dǎo)、約束。這使得政府可以將更多細(xì)節(jié)性工作下放給企業(yè)，騰出更多時間精力放在管理規(guī)劃上。第三，提高項目質(zhì)量與資源利用效率。PPP模式能夠避免土地財政的資源浪費現(xiàn)象，公共部門與私人企業(yè)更像是兩股相互約束、相互彌補的力量，如果項目沒有發(fā)