拆遷與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)及其相關(guān)立法問題

1、拆遷與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)及其相關(guān)立法問題拆遷僅是征收過程中所產(chǎn)生的附帶問題，不具有獨(dú)立的法律地位，而征收則是一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度。我國(guó)的征收決定、房屋拆除所引起的物權(quán)變動(dòng)關(guān)系在立法上還需借鑒與完善，應(yīng)該通過立法確定公益性征收拆遷的要件、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及政府的責(zé)任。一、引言：拆遷與征收的關(guān)系所謂拆遷，是指有關(guān)單位因城市建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等需要，經(jīng)政府主管部門許可對(duì)現(xiàn)存房屋及其他建筑物予以拆除，并對(duì)房屋所有權(quán)者或使用者進(jìn)行遷移安置和補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。從表象上看，拆遷是拆遷人通過支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用而取得了對(duì)被拆遷人所有的房屋或其他建筑物進(jìn)行拆除和搬遷的權(quán)利， 而實(shí)際上拆遷的根本目的在于獲取被拆遷房屋及其他建筑物所

2、附著的土地的使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)該土地的再開發(fā)和再利用?；诓疬w的目的不同，拆遷可分為公益性拆遷與商業(yè)性拆遷。二者區(qū)別在于：第一，前者是為了公共利益的需要，后者則是出于商業(yè)利益的需要;第二，前者與征收相聯(lián)系，后者則與征收無(wú)關(guān);第三，前者應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，帶有明顯的強(qiáng)制性，后者則不宜由行政機(jī)關(guān)介入，應(yīng)貫徹意思自治原則。城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第2 條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例?！笨梢姡覈?guó)現(xiàn)有規(guī)定對(duì)城市房屋拆遷并未進(jìn)行區(qū)分，不論公益性拆遷還是商業(yè)性拆遷都適用同一拆遷程序和補(bǔ)償機(jī)制。這不僅造成了實(shí)踐中對(duì)私人財(cái)產(chǎn)征收的任意化和范圍的擴(kuò)大化，而且還

3、使政府得以“公共利益”之名實(shí)質(zhì)性地頻繁介入商業(yè)性拆遷中代拆遷人進(jìn)行拆遷，從而引發(fā)出各種拆遷糾紛。物權(quán)法中所涉及到的拆遷以及本文所討論的拆遷正是公益性拆遷。物權(quán)法第42 條第1 款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn)”，第3 款規(guī)定：“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給與拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！笨梢钥闯觯颂幍摹安疬w”乃是由征收引發(fā)的，是國(guó)家為了公共利益的需要，以法定程序強(qiáng)制取得城市私人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，并作為新的所有人對(duì)該房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行事實(shí)處分的行為，因而也

4、是公益性拆遷。公益性拆遷(以下簡(jiǎn)稱“拆遷”)總是與征收相伴。在絕大多數(shù)情況下，拆遷都是因征收引起的，是征收的一項(xiàng)結(jié)果，而征收往往是實(shí)施拆遷的前提，或者說拆遷是征收程序的一部分。拆遷直接導(dǎo)致被拆遷人房屋所有權(quán)的喪失，其后果與征收實(shí)無(wú)二致。因此，房屋拆遷實(shí)質(zhì)上是國(guó)家以征收這一國(guó)家所有權(quán)特殊取得方式取得私人房屋的表現(xiàn)。可以說，拆遷僅只是征收過程中所產(chǎn)生的一個(gè)附帶問題，并不具有獨(dú)立的法律地位，征收才是一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度。二、征收決定與物權(quán)變動(dòng)物權(quán)法第28 條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生

5、效力?！睂?duì)此規(guī)定，可作如下分析：(一)物權(quán)變動(dòng)的時(shí)點(diǎn)從物權(quán)變動(dòng)的原因來(lái)看，可分為兩大類：一類是基于法律行為引起的物權(quán)變動(dòng)，另一類是由法院判決、公用征收、繼承、事實(shí)行為等法律行為以外的原因引起的物權(quán)變動(dòng)。對(duì)于前一類基于法律行為引起的物權(quán)變動(dòng)，物權(quán)法規(guī)定了物權(quán)變動(dòng)的一般規(guī)則，即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)須經(jīng)登記才能生效，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)經(jīng)交付生效。而該條是對(duì)因生效法律文書、征收決定等公權(quán)力行為導(dǎo)致的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定，是物權(quán)變動(dòng)一般規(guī)則的例外規(guī)定。據(jù)此規(guī)定，政府的征收決定生效時(shí)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效果，也即物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間應(yīng)以征收決定生效的時(shí)間為準(zhǔn)。征收是法律賦予政府的權(quán)利，是政府以行政命令的方式強(qiáng)制取得私人財(cái)產(chǎn)所

6、有權(quán)的行為，同時(shí)也是政府作出的一項(xiàng)具體行政行為。由于具體行政行為具有公定力，一經(jīng)作出，不論合法與否，在未經(jīng)法定機(jī)關(guān)和法定程序撤銷或變更之前，都推定為合法有效，對(duì)行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人均具有約束力。據(jù)此，政府的征收決定一經(jīng)作出，不論是否合法，立即發(fā)生效力，對(duì)作出決定的行政機(jī)關(guān)和被征收人都有法律約束力，并直接導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)的法律效果。因而，該條規(guī)定實(shí)是確定了物權(quán)變動(dòng)的時(shí)點(diǎn)應(yīng)為征收決定作出之時(shí)，而不是其他時(shí)間點(diǎn)，如征收人與被征收人達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議之時(shí)，或被征收人搬遷完畢之時(shí)、給予補(bǔ)償之時(shí)等。物權(quán)法的上述規(guī)定偏重于國(guó)家利益，容易造成對(duì)私人利益的忽視和侵害。在征收的過程中，政府作出征收決定的行為僅是有關(guān)行政機(jī)關(guān)

7、的單方行政行為，沒有也無(wú)需被征收人的介入，那么行政機(jī)關(guān)就有可能在尚未聽取被征收人意見的情況下， 基于公共利益的需要自行啟動(dòng)征收程序，從而導(dǎo)致被征收人不僅事先無(wú)法對(duì)于政府的征收決定是否合法提出異議，更無(wú)法確知其不動(dòng)產(chǎn)被征收后自己的合法權(quán)益能否得到維護(hù)。將政府作出征收決定的時(shí)間作為被征收不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間，使被征收人的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)自征收決定作出之時(shí)起即轉(zhuǎn)移給國(guó)家所有，在這種情況下，被征收人有可能在對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)已被征收的事實(shí)毫不知情的情況下就喪失了所有權(quán)人資格，成為無(wú)權(quán)占有人，并且其能否得到公正合理的補(bǔ)償也是不得而知的問題。顯然，這種做法過于強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的作用和國(guó)家利益的需要，剝奪了被征收人與政府就征

8、收事項(xiàng)“討價(jià)還價(jià)”的正當(dāng)權(quán)利，使其陷入無(wú)可作為、聽任擺布的弱勢(shì)境地，造成了征收人與被征收人之間利益的嚴(yán)重失衡，容易引起征收人與被征收人及利害關(guān)系人之間的對(duì)立，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。 1我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地法”第235 條前段規(guī)定：“被征收土地之所有權(quán)人，對(duì)于其土地之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補(bǔ)償發(fā)給完竣時(shí)終止，在補(bǔ)償費(fèi)未發(fā)給完竣之前，有繼續(xù)使用土地之權(quán)。” 2 3土地征收條例第21 條第1 項(xiàng)也規(guī)定：“被征收土地或土地改良物之所有權(quán)人，對(duì)于其土地或土地改良物之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受補(bǔ)償發(fā)給完竣時(shí)終止。” 據(jù)此可知，在臺(tái)灣地區(qū)，政府因公用征收而取得被征收不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的時(shí)間，應(yīng)為補(bǔ)償費(fèi)付清之時(shí)。這樣的規(guī)定有利于被征收

9、人利益的保護(hù)，只有在征收人即政府向被征收人支付全部補(bǔ)償費(fèi)后，被征收人的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)才移轉(zhuǎn)歸征收人所有，這樣就避免了征收人先行征收取得了不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)以后任意打壓被征收人補(bǔ)償要求使其無(wú)法得到合理補(bǔ)償?shù)目赡苄?。因而，此種做法可為我國(guó)大陸地區(qū)立法之借鑒，以彌補(bǔ)“征收決定作出即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)”這一規(guī)定存有的對(duì)被征收人利益保護(hù)不周的缺陷。(二)房屋所有權(quán)依物權(quán)法第28 條的規(guī)定，政府作出征收單位或個(gè)人的房屋的決定后，該房屋即轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，被征收人對(duì)其房屋不再享有所有權(quán)。征收是一種國(guó)家所有權(quán)的特殊取得方式，國(guó)家是征收主體，由于國(guó)家不必征得被征收人即原所有權(quán)人的同意就可取得房屋的所有權(quán)，且可以使該房屋上的負(fù)擔(dān)消

10、滅，因此從這個(gè)意義上說，征收可被認(rèn)為是一種原始取得所有權(quán)的方式，即國(guó)家作為新的所有權(quán)人取得無(wú)負(fù)擔(dān)的房屋所有權(quán)。須注意的是：1、根據(jù)實(shí)踐中的情況，政府作出征收決定后，并不會(huì)立即實(shí)施拆遷行為，往往會(huì)規(guī)定一定的搬遷期限方便被征收人準(zhǔn)備搬遷事宜，因而被征收人仍然可繼續(xù)在該房屋中居住一定期限，但此時(shí)被征收人已不再是房屋的所有人，不得為任何處分行為;2、征收只是針對(duì)集體所有的土地和城市房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)而言的，至于不動(dòng)產(chǎn)中的家具、物品等動(dòng)產(chǎn)仍歸被征收人所有，并不屬于征收的對(duì)象。(三)建設(shè)用地使用權(quán)在我國(guó)，城市房屋所有權(quán)總是與相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)相結(jié)合，二者雖然在理論上屬于兩種不同的權(quán)利，在實(shí)際操作中卻休戚與

11、共，貫徹“房隨地走”、“地隨房走”的規(guī)則。如物權(quán)法第146條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”;第147 條規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”。遵循這樣的規(guī)則，城市房屋的征收與相應(yīng)的土地的收回實(shí)際上是同一個(gè)過程。一般來(lái)說，之所以征收單位或個(gè)人的房屋，其主要目的便是收回相應(yīng)的房屋所附著的土地，由于城市土地本來(lái)就歸國(guó)家所有，因而城市土地的收回就是消滅該土地之上原有的建設(shè)用地使用權(quán)，再為其他人設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)，以便于該土地另作他用。因而，

12、在某種程度上可以說，城市房屋的征收其實(shí)也意味著建設(shè)用地使用權(quán)的征收。依物權(quán)法第28 條的規(guī)定，政府作出征收單位或個(gè)人的房屋的決定之時(shí)即為房屋所有權(quán)移轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有之時(shí)，那么也就是房屋所占土地之上的建設(shè)用地使用權(quán)收歸國(guó)家所有之時(shí)。物權(quán)法第148 條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償， 并退還相應(yīng)的出讓金?！痹撘?guī)定明確了因公共利益的需要可以提前收回城市的土地，實(shí)際上就是肯定了建設(shè)用地使用權(quán)也是征收的對(duì)象。由于提前收回建設(shè)用地使用權(quán)，不僅使原權(quán)利人喪失了繼續(xù)使用該土地的權(quán)利，也使其不能繼續(xù)擁有該土地上的房屋

13、及其他不動(dòng)產(chǎn)，因而，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的收回實(shí)質(zhì)上也導(dǎo)致了對(duì)單位或個(gè)人的房屋等不動(dòng)產(chǎn)的征收，這也是“房隨地走”規(guī)則的體現(xiàn)。依據(jù)第28 條的規(guī)定，可作出這樣的推論，即擬收回的建設(shè)用地使用權(quán)自政府的收回決定作出之時(shí)轉(zhuǎn)移歸國(guó)家所有，該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)也同時(shí)移歸國(guó)家所有。所謂退還相應(yīng)的土地出讓金，是指根據(jù)土地出讓金總和及使用年限，將土地出讓金按年折算，將建設(shè)用地使用權(quán)人無(wú)法使用土地的年限內(nèi)的相應(yīng)數(shù)額的出讓金退還。退還相應(yīng)的出讓金就是對(duì)提前收回建設(shè)用地使用權(quán)的一種補(bǔ)償，只不過該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是以被征收的建設(shè)土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)。該條將對(duì)提前收回建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償與對(duì)原使用權(quán)人無(wú)法繼續(xù)使

14、用的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償同時(shí)作出規(guī)定，符合公平原則。(四)抵押權(quán)由于國(guó)家征收單位或個(gè)人的房屋以及建設(shè)用地使用權(quán)可以令房屋或土地上的其他負(fù)擔(dān)消滅，因此，若被征收的房屋以及建設(shè)用地使用權(quán)之上設(shè)有抵押權(quán)的，則隨著房屋所有權(quán)以及建設(shè)用地使用權(quán)移歸國(guó)家所有，抵押權(quán)也發(fā)生了變更，即設(shè)在被征收房屋以及建設(shè)用地使用權(quán)之上的抵押權(quán)負(fù)擔(dān)移轉(zhuǎn)至被征收人所獲得的拆遷補(bǔ)償費(fèi)或產(chǎn)權(quán)調(diào)換后的房屋之上，最終由國(guó)家取得無(wú)負(fù)擔(dān)的房屋所有權(quán)。物權(quán)法第174 條規(guī)定：“擔(dān)保期間，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)毀損、滅失或者被征收等，擔(dān)保物權(quán)人可以就獲得的保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金等優(yōu)先受償。被擔(dān)保債權(quán)的履行期未屆滿的，也可以提存該保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金

15、等?！痹摋l即是關(guān)于抵押權(quán)物上代位性的規(guī)定?？梢姡餀?quán)法對(duì)抵押權(quán)的物上代位性采取了狹義的定義。狹義的物上代位性僅指當(dāng)?shù)盅何镆蛞馔庠蚧蛘叩谌说男袨槎l(fā)生滅失、毀損獲得賠償金時(shí)，該賠償金成為抵押權(quán)標(biāo)的物的代替物，抵押權(quán)人有權(quán)對(duì)該項(xiàng)賠償金行使抵押權(quán)。 4 5 6也就是說，當(dāng)?shù)盅何餁p、滅失或被征收后，抵押權(quán)并不當(dāng)然消滅，而是可能轉(zhuǎn)化為他種價(jià)值形態(tài)或載體，如抵押物因毀損、滅失而獲得的賠償金或保險(xiǎn)金、抵押物被征收而獲得的補(bǔ)償金等，此時(shí)抵押權(quán)的效力便可及于抵押物的代位物，抵押人可以該代位物獲得救濟(jì)。因此，當(dāng)房屋以及建設(shè)用地使用權(quán)被征收后，設(shè)于其上的抵押權(quán)并未消滅，而是原所有權(quán)人所獲得的拆遷補(bǔ)償費(fèi)成為抵押

16、物的代替物，抵押人有權(quán)就該拆遷補(bǔ)償費(fèi)行使抵押權(quán)。房屋拆遷的補(bǔ)償方式除了貨幣補(bǔ)償外，還可以房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進(jìn)行補(bǔ)償。雖然現(xiàn)行立法對(duì)于抵押權(quán)的物上代位性采取狹義定義， 將抵押代位物的范圍僅限定為抵押人可獲得的保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金等價(jià)值形態(tài)，若被征收房屋上存有抵押權(quán)，且拆遷中是以房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，如果以代位物僅能為價(jià)值形態(tài)為由不允許產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋等實(shí)物形態(tài)也可作為代位物，顯然對(duì)抵押權(quán)人不利，因而在此對(duì)于抵押權(quán)的物上代位性應(yīng)當(dāng)做廣義理解，即產(chǎn)權(quán)調(diào)換后的房屋在原所有人的房屋被征收后也可作為抵押物的代替物，應(yīng)當(dāng)作為抵押財(cái)產(chǎn)，可為抵押權(quán)效力所及。關(guān)于房屋以及建設(shè)用地使用權(quán)被征收引

17、起抵押權(quán)變更的時(shí)點(diǎn)問題，依據(jù)物權(quán)法第28 條的規(guī)定，即在政府的征收決定一經(jīng)作出、房屋所有權(quán)移歸政府所有的同時(shí)，抵押權(quán)的效力也應(yīng)由房屋及建設(shè)用地使用權(quán)之上轉(zhuǎn)移至被征收人可獲得的拆遷補(bǔ)償金之上。同理，采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，抵押權(quán)的效力于征收決定作出之時(shí)轉(zhuǎn)移至被征收人可獲得的產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋之上。三、房屋拆除與物權(quán)變動(dòng)國(guó)家征收單位或個(gè)人的房屋主要是為了將該房屋占用范圍內(nèi)的土地另作他用，因此通常會(huì)將征收而來(lái)的房屋拆除。房屋被拆除后，所有權(quán)標(biāo)的物滅失，房屋所有權(quán)也就不復(fù)存在了，這也是所有權(quán)的絕對(duì)消滅。物權(quán)法第30 條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力

18、?！边@是對(duì)因事實(shí)行為導(dǎo)致的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的規(guī)定。拆除房屋屬于所有權(quán)人行使處分權(quán)的事實(shí)行為，基于所有權(quán)人對(duì)其所有標(biāo)的物的支配權(quán)，可以不損害他人利益和社會(huì)公益的方式對(duì)其房屋進(jìn)行拆除，使標(biāo)的物歸于滅失，從而消滅房屋所有權(quán)。但拆除房屋這一事實(shí)行為何時(shí)成就，應(yīng)依一般社會(huì)觀念來(lái)判斷。如果房屋僅被拆除了一部分，未損及房屋主體結(jié)構(gòu)和重要部分，對(duì)居住者繼續(xù)居住于內(nèi)沒有較大影響， 或者拆除部分可以修復(fù)且修復(fù)后不失原房屋的同一性的，就不應(yīng)認(rèn)定房屋拆除已成就，且房屋所有權(quán)尚未滅失;如果房屋從表象上看已被完全、徹底地拆除，或者雖僅被拆除了一部分但無(wú)法修復(fù)或修復(fù)后已失去原房屋的同一性的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該房屋拆除已成就，房屋所有

19、權(quán)也相應(yīng)滅失。但須注意的是，由于征收決定作出后房屋即轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，因此，就房屋拆除后的殘值(磚瓦、木材、鋼筋等)而言，除另有約定外，也應(yīng)歸屬于國(guó)家。四、相關(guān)立法建議(一)區(qū)分公益性拆遷與商業(yè)性拆遷，正確界定政府在這兩類拆遷中的角色現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例不區(qū)分公益性拆遷與商業(yè)性拆遷，未對(duì)政府基于何種目的決定房屋拆遷的權(quán)力予以限定，而是一概不考慮被拆遷人的意愿，一律由政府對(duì)于所有的房屋拆遷進(jìn)行行政許可，并由政府在拆遷當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)進(jìn)行裁決和實(shí)施強(qiáng)制拆遷。政府行政權(quán)力對(duì)拆遷過度介入又缺乏監(jiān)督和規(guī)制，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的利益，因此，實(shí)有必要對(duì)公益性拆遷與商業(yè)性拆遷進(jìn)行區(qū)分，區(qū)分二者的

20、根本標(biāo)準(zhǔn)在于是否基于公共利益的需要，即是否基于征收而發(fā)生。 7所謂“有所為有所不為”，公益性拆遷實(shí)質(zhì)上是政府在符合城市規(guī)劃的前提下，旨在為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品、公共福利而實(shí)施的拆遷。公益性拆遷具有強(qiáng)制性，在符合法律規(guī)定的前提下被拆遷人無(wú)權(quán)拒絕拆遷，即只要拆遷是基于公益目的，政府依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，且給予被拆遷人合理補(bǔ)償?shù)?，被拆遷人就應(yīng)當(dāng)接受被拆遷的后果，若仍拒絕拆遷的，政府有權(quán)強(qiáng)制拆遷。這就要求政府在公益性拆遷中應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任， 即政府作為征收的實(shí)施者應(yīng)當(dāng)保證征收過程的公開、透明，征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)公開、公正，應(yīng)當(dāng)維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)確保被拆遷人的生活能夠得到妥善安置。而在商業(yè)

21、性拆遷中，政府原則上應(yīng)抽身而出，不應(yīng)介入由市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整的商業(yè)性拆遷活動(dòng)。拆遷人與被拆遷人往往是開發(fā)商之間是平等主體間的民事關(guān)系，拆遷過程中所涉及的拆遷期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等問題屬于民法的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)由雙方當(dāng)事人在平等自愿、等價(jià)有償原則的基礎(chǔ)上自行協(xié)商確定，且被拆遷人有決定是否接受拆遷的權(quán)利。雙方當(dāng)事人對(duì)于不能自行協(xié)商解決的問題，應(yīng)通過民事訴訟程序由法院裁決，政府行政權(quán)力不得介入，在被拆遷人不同意拆遷時(shí)不得幫助拆遷人實(shí)施強(qiáng)制拆遷。政府應(yīng)為中立的公共事務(wù)管理者。不過，政府進(jìn)行相應(yīng)的管理和指導(dǎo)則是必要的，政府應(yīng)在商業(yè)性拆遷過程中的監(jiān)管、聽證、裁決等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，如規(guī)定申領(lǐng)該類拆遷許可證的

22、開發(fā)單位應(yīng)具備的條件和資質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)拆遷補(bǔ)償資金的備案與監(jiān)管，監(jiān)督拆遷當(dāng)事人依照平等自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議等。(二)制定征收法，明確公益性拆遷的范圍和條件如前所述，對(duì)于公益性拆遷來(lái)說，征收是拆遷的前提，拆遷是征收的效果。我國(guó)現(xiàn)行的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例將公益性拆遷與私益性拆遷未作區(qū)分一體規(guī)定，完全忽略了征收的地位，有本末倒置之嫌，這也與國(guó)際上通行的制定專門的征收法律制度的作法不相吻合。并且，依據(jù)我國(guó)立法法第7 條、第8 條的規(guī)定，對(duì)“民事基本制度”、“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”等事項(xiàng)，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式立法，而現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例則是由國(guó)務(wù)院制定頒布的涉及城市房屋拆遷

23、中被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的行政法規(guī)，從內(nèi)容上看與上位法規(guī)定的內(nèi)容相抵觸，從立法層級(jí)上來(lái)講也不能作為國(guó)家強(qiáng)制取得公民私有財(cái)產(chǎn)的法律依據(jù)。雖然我國(guó)憲法和物權(quán)法都對(duì)征收做出了規(guī)定，但只是對(duì)征收制度所作出的原則性制度規(guī)定，尚不足以應(yīng)對(duì)征收過程中出現(xiàn)的各種具體問題，草擬中的國(guó)有土地上征收房屋與拆遷補(bǔ)償條例也僅涉及國(guó)有土地上房屋的征收與拆遷問題。因此，應(yīng)制定專門的“征收法”，對(duì)征收的要件、征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定。1、征收的要件。征收應(yīng)當(dāng)具備如下要件：必須是為了公共利益的需要;依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序取得私人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn);應(yīng)依法給予被征收人合理的補(bǔ)償。征收的三個(gè)要件中，首要條件便是“公共利益的

24、需要”。公共利益是一個(gè)極為抽象的概念，其內(nèi)涵具有不確定性，且是隨著歷史的演進(jìn)而不斷發(fā)展、變動(dòng)的，在不同領(lǐng)域內(nèi)、不同情形下其內(nèi)容也不同。同時(shí)，由于征收屬于公權(quán)力的行使，物權(quán)法作為民事基本法律，不宜也難以對(duì)公共利益作出全面、統(tǒng)一的規(guī)定。因而，物權(quán)法對(duì)于公共利益的內(nèi)涵沒有作出明確的界定。但是，有關(guān)單行法律法規(guī)可以根據(jù)各自的調(diào)整范圍對(duì)涉及公共利益的具體事項(xiàng)進(jìn)行指導(dǎo)性列舉，從而達(dá)到限定公共利益的范圍的目的，例如土地管理法第54 條就對(duì)可以劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的幾種具有公益性的情形進(jìn)行了列舉。因此，“征收法”對(duì)于征收要件中的“公共利益”也完全可以通過列舉的方式加以界定，只有符合“征收法”中所規(guī)定的公

25、共利益的要求才能進(jìn)行征收。 82、征收權(quán)限和征收程序。由于征收是國(guó)家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性剝奪，因此“征收法”應(yīng)明確規(guī)定行使征收權(quán)的政府機(jī)關(guān)及征收權(quán)的行使范圍，以防公權(quán)力不當(dāng)侵害私人利益的情形發(fā)生，且該機(jī)關(guān)只能在該權(quán)限內(nèi)行使征收權(quán)。征收程序應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是應(yīng)區(qū)分不同的征收對(duì)象適用不同的程序。對(duì)農(nóng)村土地與城市房屋及建設(shè)用地使用權(quán)的征收應(yīng)適用不同的征收程序，確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);二是應(yīng)保障被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)。各級(jí)政府制定土地開發(fā)規(guī)劃及城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)進(jìn)行公開的社會(huì)聽證和必要的專家論證，還應(yīng)賦予當(dāng)事人在政府作出征收決定前，就征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等事項(xiàng)有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，防止暗箱操作，禁止不顧及私人利益的強(qiáng)行征收;三是應(yīng)賦予被征收人救濟(jì)權(quán)。若被征收人認(rèn)為政府征收不符合公益目的或征收程序不合法或未給予合理公正補(bǔ)償?shù)?，可以就征收行為向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。若在征收過程中因違反征收程序或其他原因致被征收人權(quán)益受損的，被征收人應(yīng)有權(quán)提起民事訴訟請(qǐng)求民事賠償。3、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。依物權(quán)法規(guī)定，征收農(nóng)村土地應(yīng)足額支付相關(guān)費(fèi)用，并安排農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，但對(duì)如何安排社保費(fèi)用、其標(biāo)準(zhǔn)如何確定等問題未作規(guī)定。同時(shí)，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立于農(nóng)村土地所有權(quán)的物權(quán)，土地的征收也就導(dǎo)