公共管理的原則目標和職能

1、第三章 公共管理的原則、目標和職能3.1 學習要求要求學生掌握人本性原則、 服務性原則、 效能性原則和均衡性原則的涵義， 并用以分析 具體的社會問題。 理解公共管理目標的特征和當代公共管理發(fā)展的目標。 了解公共管理機構 的四項職能。3.2 內容簡述公共管理的實施需要依據(jù)一定的原則， 它反映了公共管理的本質要求。 同時， 任何公共 管理過程和措施都有相應的目標， 它體現(xiàn)了公共管理發(fā)展的方向。 根據(jù)公共管理的原則和目 標，公共管理機構負責公共管理的運作過程，并具有具體的職能。3.2.1 公共管理的原則1、人本性原則公共管理的人本性原則， 就是管理主體在管理實踐中確立， 并運用于管理實踐的一切從 人

2、出發(fā)，旨在調動人的主動性、創(chuàng)造性和積極性的要求。它具有以下幾重規(guī)定： （ 1）公共管 理過程的起點必須是人。 公共管理的本質就是為了滿足社會成員物質需要和精神需要， 實現(xiàn) 人的全面發(fā)展和人的才能的充分發(fā)揮。 因此，人的需要及其滿足是公共管理活動的終極目標。 （2）人是公共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設施等要素，但是，這些 要素首先是作用于被管理的人， 再通過被管理的人所發(fā)揮的能動作用， 使這些要素產(chǎn)生協(xié)調 和綜合的結果。 （3）公共管理主體的人格化。 作為公共管理主體的組織和機構，其實際的運 行和效能的發(fā)揮，必須依靠具體的人來完成， 表現(xiàn)出人格化的特征。因此， 管理主體自身素

3、質的完善、 管理主體認識能力的提高和價值取向的合理化， 對公共管理的結果將會產(chǎn)生重要 的影響。（4）公共管理中人的群體性。公共管理人本性中的人，不單指現(xiàn)實生活中具有自己 意志、 利益和行為的個人， 而且指具有共同目的和協(xié)作關系的個人所結成的群體或組織，有著群體的需求和愿望。在社會主義制度下， 人與人之間、 管理者與被管理者之間是平等的， 各級管理者都是代 表人民利益管理社會公共事務的，管理權力是人民賦予的。因此， 從理論上說，人民群眾既 是公共管理的主體，又是公共管理的客體，體現(xiàn)了以人為本原則的本質特性。2、服務性原則現(xiàn)代市場經(jīng)濟基礎上的公共管理就其本質而言， 不是管制， 而是服務。 服務是公

4、共管理 的內核和基礎， 公共管理的目的不是向社會、 企業(yè)和公眾提供價值， 而是為他們追求和實現(xiàn) 自身價值創(chuàng)造良好的條件。 因此， 要大力增強公共管理機構的公共服務職能， 發(fā)展和完善有 關的公共設施，更好地滿足社會公眾的需要。3、效能性原則公共管理為了實現(xiàn)一定的效果， 必然要求相應能力的協(xié)調和支持。 公共管理必須是高效 和有效的統(tǒng)一， 高效強調公共管理過程的投入要素與實際之間的關系， 有效則強調公共管理 的實際結果與預定目標之間的關系。4、均衡性原則公共管理中必然會遇到一些不一致的要求， 從一定的條件看， 這些要求都有其存在的合 理性，但是，它們并不是處在同一的層面上。 在公共管理中既要考慮到不

5、這些要求的合理性， 也要注重這些要求之間協(xié)調性， 只有在不同要求趨于均衡的條件下， 公共管理才能取得整體 性滿意的效果。3.2.2 公共管理的目標管理目標則是指人們進行管理活動所達到的預期結果。 管理目標具有兩重內容， 一是預 期結果；二是達到這一預期結果所應采取的管理措施。公共管理目標的特征：第一，公共管理目標決定于公共管理的目的。第二， 公共管理目 標具有進取性。第三，公共管理目標的整體性。第四，公共管理目標之間的矛盾性。第五， 公共管理目標的時間性和階段性。第六，公共管理目標的伸縮性。在公共管理的目標體系中最高層次的是長遠目標，其次是中期目標，再次是短期目標， 最后是具體的活動目標。 這

6、些組成一個目標鏈， 時間越近的目標圍繞時間更遠的目標而制定 和展開。近年來公共管理發(fā)展的主要目標是： （ 1）提高公共管理機構的資源配置效率和工作效率； （2）增加公共管理機構實施的公共管理計劃和項目的有效性；（ 3）通過職能轉移縮小公共管理機構的規(guī)模； （ 4）改善公共管理部門提供的公共產(chǎn)品和公共服務的質量；（5）使公眾更加容易獲得公共服務， 增強公共服務對公眾需求的反應力； （ 6）增加公共管理機構行為的透 明度；（7）完善公共管理機構的責任機制。3.2.3 公共管理機構的職能1、計劃職能 計劃職能是所有公共管理機構的首要職能。 計劃包括兩層含義。 一是制定目標和為實現(xiàn) 這些目標而必須作出

7、的種種選擇； 二是在一定的法律法規(guī)范圍內， 舍棄某些選擇， 制定系統(tǒng) 的工作程序。 在公共管理中， 計劃的作用是積極的， 可以使管理活動不至于受到外來變化因 素的干擾， 沿著既定的目標進行；有助于細分目標，激發(fā)思維；有助于社會把有限的資源投 入到一定的目標上，達到資源的合理配置。2、組織職能 根據(jù)不同層次的公共管理人員對管理工作的貢獻，組織有兩層含義。第一種含義是由 高級管理人員承擔的，目的是實現(xiàn)公共管理機構或本部門某一宏觀的管理目標；第二種含 義是由中、低級管理人員完成的，在具體運行層次上，根據(jù)現(xiàn)有資源和約束對宏觀管理目 標進行細分。3、協(xié)調職能 協(xié)調是公共管理機構的主要職能之一。在日常管理

8、中，把眾多的機構、部門組織起來 是很經(jīng)常的事情。特別是當公共管理服務項目的增加或削減、以及規(guī)章制度發(fā)生變化等時 候，組織協(xié)調工作顯得更加重要。4、控制職能 控制就是權力的行使過程?？刂剖菍芾磉^程的調節(jié)，使之和擬定的目標相符。控制 的目的是目標實現(xiàn)， 對人的監(jiān)督是控制的手段而不是目的。公共管理機構的權力來自公眾， 他們必須處處以公共利益為重，想方設法提高管理效率和管理績效。在長期的公共管理實 踐中， 已經(jīng)形成了一套有效的控制系統(tǒng)， 這是公共管理機構產(chǎn)生良好績效的重要保證之一。3.3 本章知識點1、人本性原則的涵義2、服務性原則的涵義3、效能性原則的涵義4、均衡性原則的涵義5、公共管理目標的特征

9、6、當代公共管理發(fā)展的目標3.4 思考題1、公共管理中效能性原則的內涵是什么？2、均衡性原則在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目標有哪些特征？4、當代公共管理發(fā)展的具體目標是什么？5、為什么說以人為本原則是公共管理最主要的原則？6、公共管理主體應該如何體現(xiàn)服務性原則？7、為什么說公共管理目標必須是預期結果與管理手段的統(tǒng)一？3.5 例題與習題例題： 1、為什么說以人為本原則是公共管理最主要的原則？答：公共管理的人本性原則， 就是管理主體在管理實踐中確立， 并運用于管理實踐的一 切從人出發(fā)，旨在調動人的主動性、 創(chuàng)造性和積極性的要求。 首先，公共管理過程的起點必 須是人。 公共管理的本質就是

10、為了滿足社會成員物質需要和精神需要， 實現(xiàn)人的全面發(fā)展和 人的才能的充分發(fā)揮。因此，人的需要及其滿足是公共管理活動的終極目標。其次，人是公 共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設施等要素，但是，這些要素首先是作 用于被管理的人， 再通過被管理的人所發(fā)揮的能動作用， 使這些要素產(chǎn)生協(xié)調和綜合的結果。 再次， 公共管理主體的人格化。 作為公共管理主體的組織和機構， 其實際的運行和效能的發(fā) 揮，必須依靠具體的人來完成，表現(xiàn)出人格化的特征。最后，公共管理中人的群體性。公共 管理人本性中的人， 不單指現(xiàn)實生活中具有自己意志、 利益和行為的個人， 而且指具有共同 目的和協(xié)作關系的個人所結成的群體

11、或組織， 有著群體的需求和愿望。 因此， 以人為本原則 是公共管理最主要的原則。2、公共管理主體應該如何體現(xiàn)服務性原則？ 答：現(xiàn)代市場經(jīng)濟基礎上的公共管理就其本質而言，不是管制，而是服務。服務是公共 管理的內核和基礎， 公共管理的目的不是向社會、 企業(yè)和公眾提供價值， 而是為他們追求和 實現(xiàn)自身價值創(chuàng)造良好的條件。 因此， 要大力增強公共管理機構的公共服務職能， 發(fā)展和完 善有關的公共設施，更好地滿足社會公眾需要。3、為什么說公共管理目標必須是預期結果與管理手段的統(tǒng)一？ 答：公共管理目標具有兩重內容： 人們進行管理活動所達到的預期結果； 達到這一預期 結果所應采取的管理措施。這兩個內容必須是統(tǒng)

12、一的，即預期結果與管理措施必須相匹配。 如果只有預期結果而沒有相應的管理措施， 那么預期的結果將無法實現(xiàn)； 相反， 如果只有管 理措施而沒有預期結果或目標，那么管理措施的實施將失去方向。4、1999 年夏季，上海市對機動三輪車進行了統(tǒng)一整治。此次整治方案的決策過程經(jīng)過 了以下幾個環(huán)節(jié)：明確責任主體、調查研究掌握情況、提出備選方案、 對備選方案進行綜合 評價和分析、確定最終方案、報上級審批、形成相應決定和文件。 此項管理方案具有明確的 指導思想（即“依法管理、綜合治理、疏堵結合、先疏后堵” ）和基本的工作要求（即“以 人為本，以安置就業(yè)為主，落實社會保障，做到既解決問題、又確保穩(wěn)定” ）。根據(jù)這

13、一指導 思想和工作要求， 管理的內容包括： 修改相關法律、 對不同類別機動三輪車采取不同的處理 辦法、妥善安排殘疾人就業(yè)、組建貨運出租車公司、改善公共交通設施等。在整治過程中，政府各有關部門密切配合，統(tǒng)一協(xié)調，使整治工作進展順利，達到了預期目標。請分析：（ 1）你認為此次整治能夠順利達到預期目標的主要原因是什么？（2）結合本案例說明在公共管理中應如何體現(xiàn)以人為本原則？答：（ 1）1999 年上海機動三輪車整治工作取得成功的關鍵是公共管理范式的改變。由 于歷史的原因， 機動三輪車整治具有很大的難度， 存在著制度規(guī)定上的缺陷和漏洞： 一是管 理規(guī)定不夠完善， 例如殘疾人專用車允許攜帶護理人員的規(guī)定

14、難以在實踐中予以界定； 二是 缺乏管理手段，執(zhí)行依據(jù)不足，懲罰程度有限；三是管理部門重疊，職責不明，相互扯皮。 但是，根本的原因在于殘疾人的生活保障問題。 而過去歷次整治沒能超越簡單化的管理模式， 采取強硬措施， 沒有考慮到禁止營業(yè)后的社會保障問題。 這種簡單化的公共管理范式的選擇， 引起了強烈反應而形成了新的問題。 社會上開始出現(xiàn)憐憫的心態(tài)和求穩(wěn)的聲音， 聲勢浩大的 取締行為往往只能悄然偃旗息鼓。 而只要殘疾人能夠繼續(xù)營業(yè)， 非殘疾人也就冠冕堂皇地駕 駛著殘疾人的專用車從事運輸營業(yè)。 也就是說， 由于殘疾人非法營業(yè)的問題難以解決， 使得 機動三輪車的數(shù)量不斷擴大， 進一步增加了整治的難度。

15、因此， 當公共管理方案和措施忽視 了社會群體的利益要求， 尤其是弱勢群體的利益保障， 要想獲得成功將是非常困難的。 1999 年的整治， 在指導思想上有了重大的變化， 從三輪車背后的利益關系的調整著手， 既代表國 家意志， 代表大多數(shù)人的根本利益， 同時又不忽視城市中社會弱勢群體。 在總的思路上不再 沿用過去屢試不靈的簡單化的、強制性的、甩包袱式的作法，而是用“贖買”的方式解決問 題。新的公共管理范式注重社會利益關系的平衡， 堅持依法管理的原則、 體現(xiàn)服務社會的要 求，保證了這次整治的有效和成功。（2）公共管理的本質就是為了滿足社會成員物質需要和精神需要，實現(xiàn)人的全面發(fā)展 和人的才能的充分發(fā)揮

16、。 過去對機動三輪車的整治是采取的是強制式的行政管理方式， 只看 到機動三輪車造成的混亂， 認為只要收繳了車， 就可以解決問題， 而完全忽視了車背后存在 的人的利益需求和利益關系。 殘疾人勞動能力較弱， 無法參與市場競爭， 收入來源相對有限， 生活狀況往往不如意。 現(xiàn)在， 由于客觀上存在著載客載物的市場需求， 殘疾人能夠利用專用 機動三輪車提供運輸服務， 換取相應的收入， 盡管辛勞而卑微， 但營業(yè)的收入基本可維持生 活。因此， 在殘疾人機動三輪車的背后， 是殘疾人物質需要和精神需要的體現(xiàn)，是殘疾人群 體的利益所在。 這次整治機動三輪車， 在指導思想上， 從三輪車背后的利益關系的調整著手， 既代

17、表國家意志和社會大多數(shù)成員的利益， 同時又不忽視殘疾人這一城市中社會弱勢群體的 利益。在實際操作上，進行耐心的說服教育，說明政府的意圖，請求車主支持理解。在具體 政策上， 區(qū)別情況分別對待， 尤其對殘疾人的利益和未來的生活保障給予充分的重視， 千方 百計安排殘疾人或家屬就業(yè)。這種溫和說服、 友情操作、 利益保障的做法， 體現(xiàn)了以人為本 的原則。習題：一、名詞解釋1、人本性原則2、服務性原則3、效能性原則4、均衡性原則二、簡答題1、公共管理中效能性原則的內涵是什么？2、均衡性原則在公共管理中有什么重要作用？3、公共管理目標有哪些特征？4、當代公共管理發(fā)展的具體目標是什么？三、論述題1、為什么說以人為本原則是公共管理最主要的原則？2、公共管理主體應該如何體現(xiàn)服務性原則？3、為什么說公共管理目標必須是預期結果與管理手段的統(tǒng)一？四、分析題1、1999 年夏季，上海市對機動三輪車進行了統(tǒng)一整治。此次整治方案的決策過程經(jīng)過 了以下幾個環(huán)節(jié)：明確責任主體、調查研究掌握情況、提出備選方案、 對備選方案進行綜合 評價和分析、確定最終方案、報上級審批、形成相應決定和文件。 此