行政權(quán)的憲政解讀

1、行政權(quán)的憲政解讀     行政權(quán)作為一個基本范疇，在我國的憲法學(xué)研究領(lǐng)域中是備受冷落的。綜觀我國通行的憲法學(xué)教科書和理論論著，幾乎很少專門行政權(quán)這個范疇，即便提及行政權(quán)這個名詞，也是語焉不詳。造成這一狀況的原因，主要有以下幾種：第一、行政權(quán)的經(jīng)典定義是建立在資本主義“三權(quán)分立”理論基礎(chǔ)之上的，是對應(yīng)于立法權(quán)、司法權(quán)的一種權(quán)力。社會主義憲法學(xué)不僅不贊成而且摒斥“三權(quán)分立”理論，這樣便造成行政權(quán)這個范疇，很難進入憲法學(xué)的研究視野。第二、社會主義的憲法長期以來一直尊奉“議行合一”與民主集中制為國家機關(guān)的組織與活動原則，認為行政權(quán)充其量只是立法權(quán)派生的一種權(quán)力，

2、其本身在憲政體制中并無獨立存在的價值，因此，憲法學(xué)并無研究行政權(quán)的重大必要性。第三、過去我國憲法學(xué)的研究主要采取一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)主義研究方法，具體到國家權(quán)力的研究，除了對憲法典條文的解讀與注釋之外，剩下的便是從政體和政權(quán)組織形式的角度來對國家機關(guān)進行描述。而對國家權(quán)力的實際運行以及國家權(quán)力和公民權(quán)利的互動關(guān)系幾乎不作研究，因此，行政權(quán)也失去了引起憲法學(xué)關(guān)注的現(xiàn)實可能。第四、行政權(quán)是一個十分復(fù)雜而又不易界定的概念，行政管理事物更是紛繁復(fù)雜。憲法學(xué)者認為憲法只應(yīng)研究最根本的國家權(quán)力問題，即國家主權(quán)問題，而屬于一種具體權(quán)能范疇的行政權(quán)問題，應(yīng)該交給行政法學(xué)去研究。第五、社會主義的國家行政機關(guān)，當(dāng)然是代

3、表人民的，是全心全意為人民服務(wù)的，這是我們一直奉行的固定思維。因此，本身產(chǎn)生于權(quán)力懷疑主義，帶有追問權(quán)力來源與正當(dāng)性色彩的行政權(quán)概念和我們關(guān)于權(quán)力的價值觀發(fā)生矛盾。實踐的發(fā)展不斷豐富和改變我們關(guān)于事物的認識，行政權(quán)問題也概莫能外?，F(xiàn)代行政權(quán)的日益擴展，行政事務(wù)的漸趨復(fù)雜，行政職能越來越廣泛深入地介入公民生活，造成公民權(quán)利受到影響和侵害的可能性也越來越大；行政權(quán)在社會主義條件下也有腐蝕和異化的可能，不僅成為理論上的一種推演，而且也為社會實踐所證實；依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)要求一切權(quán)力及行使主體都必須置于憲法之下；社會主義的國家機關(guān)在行使國家權(quán)力時也必須不斷向人民證明其合法性與正當(dāng)性。上述任務(wù)和要

4、求導(dǎo)致我們有必要從憲政的高度來規(guī)制和整合行政權(quán)，因此，我們必須給予行政權(quán)以應(yīng)有的憲法地位。行政權(quán)一詞在英文中通常被表述為“Executive Powers ”、“Administrative Powers”。我國大陸學(xué)者則使用“行政權(quán)力、行政職權(quán)、行政管理權(quán)”等不同提法。而至于應(yīng)該如何界定行政權(quán)的概念，更是眾說紛紜，莫衷一是：最經(jīng)典的一種定義是襲用近代啟蒙思想家孟德斯鳩等人所開創(chuàng)的結(jié)構(gòu)功能主義的定義方法，認為國家的職能可以分為立法、執(zhí)法和司法三種，并分別由立法、行政和司法三種國家機關(guān)行使，由行政機關(guān)行使的權(quán)力就是行政權(quán)。洛克、孟德斯鳩都曾認為，立法就是制定法律；行政是執(zhí)行法律，注入法律效果；司

5、法是用法律解決爭論。美國現(xiàn)代著名的政治學(xué)者阿爾蒙德則提出了類似主張。他認為立法的功能是制定法則（rule making），行政的功能是應(yīng)用法則（rule application），司法的功能是審決法則（rule adjudication）。佛雷德里奇提出了立法是制定法則，行政是解決問題和司法是解決爭端的類似觀點1美國著名法學(xué)家布萊克進一步明確指出：“行政權(quán)即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛權(quán)力，它與制定法律及對法律糾紛進行裁判的權(quán)力相區(qū)別。”2此種定義的優(yōu)點在于它符合歷史與規(guī)范的發(fā)展邏輯，與人們習(xí)慣上的對行政權(quán)的認識大致吻合。但它的最大不足在于國家的職能并不可機械地

6、劃分為三部分，不論是近代還是現(xiàn)代，一種性質(zhì)的國家機關(guān)事實上也從不限于只履行一種職能。比如，現(xiàn)代許多國家的行政機關(guān)都有授權(quán)立法權(quán)和自由裁量權(quán)，這兩種權(quán)力就不是上述意義上的行政權(quán)。經(jīng)典行政權(quán)的主體被嚴格限定為行政機關(guān)，其目的指向是社會安全與秩序，旨在建立一個具有同等權(quán)利的公民能夠安全地自由競爭的社會秩序。經(jīng)典行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)有嚴格劃定的界限，其權(quán)力的唯一的最終來源是法律，其行使方式主要是強制性的權(quán)力行為。另一種定義是基于現(xiàn)代行政權(quán)與經(jīng)典行政權(quán)的不同特點而做出的。有些學(xué)者認為，現(xiàn)代意義的行政權(quán)不論是形式還是內(nèi)容都與經(jīng)典意義上的行政權(quán)不同。首先，從行政權(quán)的主體來看，既有傳統(tǒng)意義上的國家行政機關(guān)，

7、又有像美國那樣的獨立行政機構(gòu)，還有行政機關(guān)以外的其他組織。其次，從行政權(quán)的來源看，行政權(quán)源于法律尤其是源于憲法這是現(xiàn)代法治國家的基本要求，最后，從行政權(quán)的基本內(nèi)容看，行政權(quán)成為了傳統(tǒng)意義上的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的混和物。因此，行政權(quán)可以定義：為：“國家行政機關(guān)及有關(guān)社會組織運用多種形式執(zhí)行國家法律、管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分?！边€有學(xué)者基于現(xiàn)代行政權(quán)行使方式更為豐富，其內(nèi)容擴充更廣泛的特點 ，而把行政權(quán)定義為：政府為實現(xiàn)國家設(shè)定的行政目的而綜合運用法律授予或符合法律目的的強制性權(quán)力、報償性權(quán)力、說服性權(quán)力而使其管理對象的行為服從自己意志的能力。我們認為，行政權(quán)是派

8、生于憲法權(quán)力的一種權(quán)力，是國家行政主體為了實現(xiàn)一定行政目的而綜合運用各種行政管理方式的權(quán)力。它具有以下幾個特征：百事通 1.行政權(quán)具有法律性。它為憲法權(quán)力所設(shè)定，且不得違反憲法權(quán)力的設(shè)定目的和精神。2.行政權(quán)具有執(zhí)行性。行政權(quán)從根本上來說，是執(zhí)行法律和權(quán)力機關(guān)意志的權(quán)力，因此，行政權(quán)的運行必須對權(quán)力機關(guān)（或立法機關(guān)）負責(zé)。3.行政權(quán)具有優(yōu)益性。它通常要體現(xiàn)國家和社會的公共利益，表現(xiàn)人民的共同意志，因此，行政主體在行使行政權(quán)時，依法享有一定行政優(yōu)益權(quán)。4.行政權(quán)具有不可處分性。這可從兩方面來進行理解：首先，行政主體非經(jīng)法律允許并依照法律程序不得自由轉(zhuǎn)讓行政權(quán)；其次，行政主體不得無故放棄行政權(quán)的行

9、使。5.行政權(quán)具有強制性。它以國家的強制力為后盾，行政相對人有服從的義務(wù)，各有關(guān)機關(guān)有協(xié)助的職責(zé)。美國著名法理學(xué)家博登海默曾說：“正義具有一張普洛透斯似的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀，并具有極不相同的面貌?！?以此來形容行政權(quán)的特征也似不為過。事實上，行政權(quán)在不同的國家與社會及其不同的發(fā)展階段，都會呈現(xiàn)出不同的特征。比如說，經(jīng)典“三權(quán)分立”理念的分化演繹已使得現(xiàn)代行政權(quán)的執(zhí)行性特征受到學(xué)者的質(zhì)疑，而行政權(quán)的強制性行使方式雖然目前尚占有主導(dǎo)地位，但已不能完全代表行政權(quán)的行使特點。另外，撥開歷史的層層迷霧，我們可以洞見到行政權(quán)概念的出現(xiàn)與界定本身代表了憲政運動的發(fā)展與進步。在人類政治社會的早期，

10、政治權(quán)力往往集中在一個人或一個集團手中，并無制度化的匹敵力量來分享政治權(quán)力的行使。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和宗教勢力的興起，出現(xiàn)了新的利益集團和權(quán)力中心，他們卻缺乏接管整個國家權(quán)力的力量，或者他們愿意承認這個國家權(quán)力的合法性，但不愿意去接管它 .他們只希望為了保護自己的利益而對這個龐大的權(quán)力進行限制，而達成此目的的重要途徑就是創(chuàng)立一個新的制度或是接管整個國家制度。這樣的一個制度必須具備兩種結(jié)構(gòu)或功能：其一，成立人民會議或國會，作為表達人民利益的機構(gòu)，這個機構(gòu)還必須能決定社會和國家統(tǒng)治的規(guī)則。亦即能提出法案，制定法律；其二，人民與統(tǒng)治者以及人民之間的糾紛由一個中立的機構(gòu)（通常指法院）來裁決，這個機構(gòu)有權(quán)解釋法律且不受任何個人和團體意愿的約束。隨著這種制度的創(chuàng)立，立法權(quán)和司法權(quán)也就從原有的國家權(quán)力中分立出來，被當(dāng)作一種獨立的權(quán)力，而行政權(quán)則成了一種剩余權(quán)力或綜合性的權(quán)力。與之相適應(yīng)的所謂限權(quán)政府的政治體制及觀念也同時產(chǎn)生，它們構(gòu)成近代憲政的核心內(nèi)容。參考文獻：1