移動通信基站電磁輻射風(fēng)險管理

1、馬華興 金宏彬 馬文華 何繼偉中國移動通信集團(tuán)設(shè)計院有限公司 北京 100035移動通信基站 電磁輻射風(fēng)險管理59www.ttm 上有很多負(fù)面觀點。另外,公眾對于政府以及運(yùn)營商等權(quán)威機(jī)構(gòu)提供的信息呈現(xiàn)強(qiáng)烈的不信任,而對環(huán)境組織和消費(fèi)者組織提供的電磁輻射信息更感興趣。同時,對于熱點問題的科學(xué)評論以及初步報道應(yīng)該小心地尋找那些負(fù)責(zé)任的媒體。這些調(diào)研為公眾、運(yùn)營商和政府提供了3個最關(guān)鍵的經(jīng)驗:公眾感興趣并能夠接受的關(guān)于電磁輻射的信息必須出自有信譽(yù)的第三方機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)能夠承認(rèn)任何不確定性,并對公眾的各種擔(dān)心有所準(zhǔn)備;在一些國家,公眾對電磁輻射的擔(dān)憂很低,其原因在于這些國家建立了規(guī)范體系以強(qiáng)調(diào)對研究結(jié)果

2、的一致認(rèn)同,同時不允許政府、運(yùn)營商等糾纏于電磁輻射門限標(biāo)準(zhǔn)的爭辯;為反對者提供明確的、正式的對話機(jī)會十分重要,對話結(jié)束后,必須形成一份獨立的決策文件。3 移動通信電磁輻射風(fēng)險管理的國際經(jīng)驗國外眾多運(yùn)營商及無線電管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了卓有成效的電磁輻射風(fēng)險管理機(jī)制及實施辦法,這為我國移動運(yùn)營商的電磁輻射風(fēng)險管1 前言如何對電磁輻射風(fēng)險進(jìn)行管理是擺在各國移動運(yùn)營商面前的一道難題。公眾對電磁輻射問題擔(dān)憂的根源往往不在電磁輻射本身,而是出于更多復(fù)雜原因和社會規(guī)律,如:信息的公開透明、對運(yùn)營商及利益集團(tuán)的信任、尋求群體認(rèn)同、恐慌傳染等。由電磁輻射衍生的社會問題逐漸成為運(yùn)營商建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和發(fā)展的主要風(fēng)險之

3、一。國外運(yùn)營商經(jīng)過多年的管理和溝通已經(jīng)形成了一些行之有效的辦法和經(jīng)驗。研究發(fā)現(xiàn),國外公眾對電磁輻射的認(rèn)識同國內(nèi)公眾十分相似。他山之石,可以攻玉,借鑒國外政府和運(yùn)營商所采取的風(fēng)險管理和溝通辦法是我國移動運(yùn)營商進(jìn)行電磁輻射風(fēng)險管理的有效手段。2 公眾對電磁輻射認(rèn)識的國際研究從1998年開始,一些國家的政府和運(yùn)營商就公眾對移動通信電磁輻射的認(rèn)識進(jìn)行了長期的調(diào)研,澳大利亞、新西蘭和英國等國甚至對不同人群進(jìn)行了長期的流行病學(xué)普查。調(diào)研結(jié)果顯示,公眾對電磁輻射的認(rèn)識存在較大的不確定性,尤其是在對基站天線電磁輻射的認(rèn)識 60 T E L E C O M M U N I C A T I O N S T E C

4、 H N O L O G Y /2009·4理提供了參考,其中英國政府和運(yùn)營商所做的工作值得借鑒。3.1 英國移動運(yùn)營商的十項承諾2001年,英國移動運(yùn)營商自愿向社會作出了關(guān)于更好地進(jìn)行基站選址的十項承諾。作出這十項承諾的目的是為了確保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)時的透明度,向公眾和當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃者提供更多的信息以及更好地發(fā)揮社區(qū)在基站選址中的作用。十項承諾的具體內(nèi)容如下:和其他利益相關(guān)者一起,制定明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序;在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施大量建設(shè)和應(yīng)用前,必須和當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門進(jìn)行磋商;發(fā)布明確、透明的標(biāo)準(zhǔn)及關(guān)于站點共享的跨產(chǎn)業(yè)協(xié)議,并定期公布其進(jìn)展;建立適合地方官員和議員參加的關(guān)于電信技術(shù)發(fā)展的專業(yè)研討會;和政府一

5、起向公眾提供基站信息數(shù)據(jù)庫;評估基站輻射是否符合I C N I R P(國際非電離性輻射保護(hù)委員會的標(biāo)準(zhǔn),并制定使基站符合ICNIRP標(biāo)準(zhǔn)的計劃;在進(jìn)行基站規(guī)劃時,出具一個符合ICNIRP標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證;在10個工作日內(nèi),由具體人員回應(yīng)有關(guān)基站的投訴和詢問;投入資金支持關(guān)于移動通信健康問題的政府性獨立研究計劃;無論是否經(jīng)過充分的規(guī)劃或評估,都要對所有的規(guī)劃意見書制定標(biāo)準(zhǔn)的支持文檔。這十項承諾是一種運(yùn)營商主動自我管理的方法。由一個值得信任的組織制定的自我管理方法和不受信任的組織制定的方法所產(chǎn)生的效果是不同的,所以產(chǎn)業(yè)溝通的首要目的仍然是建立信任。通過逐漸建立信任及對十項承諾的積極履行,經(jīng)過多年的經(jīng)營

6、,英國移動運(yùn)營商已經(jīng)逐步緩解了公眾的擔(dān)憂。3.2 英國移動運(yùn)營商建立的“交通燈模型”2002年,英國產(chǎn)業(yè)界、中央政府及地方政府3方共同制定了最佳應(yīng)用守則。最佳應(yīng)用守則整合了十項承諾和產(chǎn)業(yè)“交通燈模型”,該模型是運(yùn)營商用來對每個規(guī)劃中的站點進(jìn)行指導(dǎo)以制定不同磋商計劃的。建立“交通燈模型”的目的是可以在基站選址的過程中,結(jié)合了解到的利益相關(guān)者對無線基站的看法,選擇有效的磋商方法?！敖煌裟Ｐ汀比鐖D1所示。其中橫軸用來確定與所選站點相關(guān)的規(guī)劃和環(huán)境問題,評分為030,0代表非常低的擔(dān)憂或者沒有擔(dān)憂,30表示有很高的擔(dān)憂。該軸上的評分類別為3類:敏感地的使用、選址和外觀、規(guī)劃。各類因素的影響程度不同,

7、因此有不同的權(quán)重,敏感地的使用評分為015,選址和外觀評分為010,規(guī)劃為05。縱軸用來確定溝通問題,評分也是030,代表意義與橫軸相同。該軸上的評分類別為3類:當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的觀點和態(tài)度,社會行政部門和媒體,其中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的觀點和態(tài)度為015,社會行政部門為010,媒體為05?！敖煌裟Ｐ汀睘槊恳活愓军c提供指導(dǎo),但是需要注意的是利益相關(guān)者的看法和社區(qū)的擔(dān)憂不是靜態(tài)的,它不僅被運(yùn)營商的決定和行動所影響,也受其他關(guān)鍵人物,包括政府和媒體的影響,因此需要對評估結(jié)果進(jìn)行持續(xù)檢查,特別是評估為黃色和紅色的站點。下面分別列出評為綠色、黃色和紅色站點的典型例子,并舉出這3類站點必需和可選的咨詢和磋商活動。(1評為

8、綠色的站點屬于典型的綠色站點的有:站點選在那些遠(yuǎn)離居民區(qū)和/或?qū)W校的建筑上,占用工業(yè)用地,在高速公路和主要的公路旁。評為綠色表明該站點不會造成危險,一般不需要與當(dāng)?shù)卣凸娺M(jìn)行風(fēng)險溝通,只需要在媒體上進(jìn)行公示。(2評為黃色的站點屬于典型的黃色站點的有:雖然不緊鄰住宅區(qū),但是位于商業(yè)/住宅混合區(qū);在辦公室或其他商用建筑上的天臺站點,不鄰近學(xué)校;新開發(fā)區(qū)的地面基站,鄰近那些受法律保護(hù)的私人區(qū)域或遺產(chǎn)地區(qū)。評為黃色的站點所需的咨詢和磋商活動包括與市政部門進(jìn)行后續(xù)聯(lián)系,并建立相互信任,同時也可以進(jìn)行站點參觀和游覽、自愿公示的站點公告、非正式的走訪、利用傳單和廣告建立利益相關(guān)者簡報等。(3評為紅色的站

9、點屬于典型的紅色站點的有:街道站址緊鄰居民區(qū)、學(xué)?；蛲袃核?地面基站位于那些受法律保護(hù)的私人區(qū)域或遺產(chǎn)地區(qū);站點位于或緊鄰古跡。評為紅色的站點需要大量咨詢和溝通工作,如安排一個會議以跟相關(guān)方面達(dá)成共識,并對所討論的問題記錄存檔;在適當(dāng)時間向當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門、議員和其他關(guān)鍵利益相關(guān)者提供站點的實物展示以幫助減輕擔(dān)憂等。4 對我國電磁輻射風(fēng)險管理和溝通的建議我國運(yùn)營商在2006年以前對移動通信電磁輻射風(fēng)險管理的重視程度并不夠,主要工作是對部分基站進(jìn)行環(huán)境評估和驗收監(jiān)測,對于電磁輻射問題所造成的公眾擔(dān)憂及糾紛往往采取就事論事的做法,并未建立科學(xué)系統(tǒng)流程化的風(fēng)險管理和溝通體系。國外運(yùn)營商的經(jīng)驗對我國進(jìn)行電

10、磁輻射風(fēng)險管理和溝通十分有幫助,同時,根據(jù)我國的國情,對我國電磁輻射風(fēng)險 61www.ttm 注公眾對基站擔(dān)憂的變化情況,從而及時應(yīng)對。(2建設(shè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)時在基站周邊應(yīng)設(shè)置明顯的安全范圍標(biāo)志或防護(hù)隔離設(shè)施,這是對公眾負(fù)責(zé)任的一種體現(xiàn)。國外運(yùn)營商設(shè)置安全范圍標(biāo)志不僅是通過實際測量建立輻射安全邊界,更重要的是為公眾營造一個“心理安全邊界”。(3運(yùn)營在網(wǎng)絡(luò)建成后,應(yīng)由具備相關(guān)資質(zhì)的單位對站址進(jìn)行周期性的電磁輻射監(jiān)測,并出具監(jiān)測報告。監(jiān)測結(jié)果應(yīng)通過多種方式向公眾公示。4.2 溝通管理“風(fēng)險溝通”同一般溝通截然不同,具有高關(guān)注、低信任的特點,因此風(fēng)險溝通更需要高超的組織技巧。風(fēng)險溝通的主要目的并不僅僅是簡

11、單地傳遞信息和解釋現(xiàn)狀,對公眾保持理解并與之建立相互信任是風(fēng)險溝通最主要的目的。只進(jìn)行簡單的辯護(hù)和信息公布不僅不能起到緩解風(fēng)險、降低擔(dān)憂的作用,甚至?xí)せ?進(jìn)而觸發(fā)風(fēng)險,造成糾紛。同時,針對面對的公眾和問題的不同,選擇不同的溝通方式能更好地建立相互信任。風(fēng)險溝通的主要方式有以下幾種。給社區(qū)、業(yè)主委員會、學(xué)校的信,主要描述站址設(shè)置的各種方案、對電磁輻射環(huán)境的評估結(jié)果及設(shè)站考慮,此類信件的關(guān)鍵是正式性,應(yīng)采用正式的文稿格式,并在落款留下運(yùn)營商高級管理者的簽名。站點公示,一般在居民區(qū)、學(xué)校及醫(yī)院進(jìn)行公示,說明設(shè)站情況和對電磁環(huán)境的考慮,該方式的關(guān)鍵是通過大量生動的、可視化的內(nèi)容提高公眾對公示的關(guān)

12、注度。面對面的宣傳,如進(jìn)行電磁輻射測量實驗,讓公眾親自測試;對基站及移動通信基本知識的普及,此類溝通應(yīng)該在場所、對象、項目、人員等方面進(jìn)行充分的計劃,方能達(dá)到好的效果。通過新聞媒體進(jìn)行宣傳,可以借助電視、互聯(lián)網(wǎng)、報刊等多種媒體進(jìn)行電磁輻射知識的普及,此類溝通見效最快,但最大的問題是可能產(chǎn)生更高級別的討論和大量不 同的觀點,甚至?xí)m得其反。如對本文內(nèi)容有任何觀點或評論,請發(fā)E-m a i l至editor。管理和溝通的建議也應(yīng)有所區(qū)別。4.1 流程管理基站的建設(shè)和維護(hù)是流程化的項目,包括規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)等多個環(huán)節(jié)。如果在網(wǎng)絡(luò)建成后再對公眾進(jìn)行電磁輻射解釋會很明顯地造成公眾的不信任,因此電磁輻射的風(fēng)險管理應(yīng)滲透到網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的各個環(huán)節(jié)。(1規(guī)劃設(shè)計電磁輻射風(fēng)險的觸發(fā)往往是由于前期預(yù)防措施不到位,而將矛盾積累到了基站的運(yùn)營階段,因此,流程管理中對規(guī)劃設(shè)計階段電磁環(huán)境規(guī)劃和溝通尤其重要。在規(guī)劃設(shè)計階段應(yīng)對各個規(guī)劃站址的電磁環(huán)境進(jìn)行評估,通過評估的方能建設(shè)。同時,還需根據(jù)基站周邊的環(huán)境來確定基站的社會風(fēng)險。英國的“交通燈模型”值得借鑒。對于紅色站址應(yīng)預(yù)先與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行正式的溝通,而對于黃色的站址則宜密切關(guān)注。站址的圖譜會隨著