國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)屬行政合同

1、國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)屬行政合同         06-08-30 15:45:00     作者：黃勇    編輯：凌月仙仙論文摘要國有土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門代表土地所有者國家，作為出讓方與受讓方(土地使用者)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，對(duì)出讓土地的范圍、面積、年限、用途、出讓土地的交付、土地使用權(quán)出讓金的繳納、土地開發(fā)建設(shè)與利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、土地使用權(quán)期限屆滿、不可抗力、違約責(zé)任等問題友

2、好協(xié)商、達(dá)成一致意見后，依法簽訂的書面協(xié)議。行政合同是與民事合同相對(duì)而言，它是當(dāng)事人設(shè)立、變更、終止行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政合同，它是土地行政主管部門與相對(duì)人協(xié)商，對(duì)雙方在土地行政管理中的權(quán)利、義務(wù)的約定。將國有土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定為行政合同，利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利，也利于土地行政主管部門行使土地行政管理權(quán)。關(guān)鍵詞國有土地使用權(quán)   行政合同   民事合同國有土地使用權(quán)合同是民事合同還是行政合同？理論界對(duì)此頗有爭(zhēng)論。本文試從以下三個(gè)方面，結(jié)合行政合同、民事合同的一般理論和實(shí)踐，對(duì)國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)加以分析，認(rèn)為

3、國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)屬行政合同。一、行政合同與民事合同的區(qū)別行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了行使行政職能實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。行政合同具有以下特征：1.行政合同當(dāng)事人中必須至少有一方是行政主體。一般情況下在行政合同中，一方是從事行政管理、執(zhí)行公務(wù)的行政主體，另一方是行政管理相對(duì)人，且行政主體處于主導(dǎo)地位并享有一定的行政特權(quán)。在特殊的行政合同中，如區(qū)域間行政協(xié)助、協(xié)作合同、行政管理目標(biāo)責(zé)任制合同等，簽約雙方都是行政主體，雙方相對(duì)而言，均不享有行政特權(quán)。2.行政合同的內(nèi)容是為了公共利益而執(zhí)行公務(wù)，具有公益性。行政合同是為

4、履行公法上的權(quán)利和義務(wù)而簽訂的，如果合同內(nèi)容只涉及私法上的權(quán)利與義務(wù)，則應(yīng)視為民事合同。由于行政合同的公益性決定其內(nèi)容必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，雙方都無完全的自由處分權(quán)。而民事合同不然，根據(jù)新合同法第五十二條的規(guī)定，只要民事合同不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定，就應(yīng)合法有效。在這一點(diǎn)，兩者有較大的區(qū)別。3.行政合同以雙方意思表示一致為前提。行政合同屬于雙方行政行為，雙方的行政行為須以雙方意思表示一致為前提。當(dāng)然，雙方意思表示一致并不等于雙方追求的目的相同，行政主體簽訂行政合同的目的是為了執(zhí)行公務(wù)，行政管理相對(duì)方則是為了營利。4.在行政合同的履行、變更或解除中，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)，但優(yōu)益權(quán)的行

5、使，要受公平、合理、合法等原則的支配，行政主體非因行政管理相對(duì)人的過錯(cuò)而變更或解除合同，給相對(duì)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)予以補(bǔ)償。5.行政合同受特殊法律規(guī)范調(diào)整，實(shí)行特定管轄。行政合同的內(nèi)容除少部分受民商法調(diào)整外，總體上是受行政法調(diào)整的，行政合同糾紛通常通過行政法的救濟(jì)途徑解決。在我國目前尚未建立完善的行政合同法律制度，其糾紛的處理途徑尚未明確，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政法原理，應(yīng)最終通過行政審判解決。從行政合同的特征不難看出。行政合同與民事合同相比，兩者存在著較大的區(qū)別。首先在合同主體方面，行政合同的當(dāng)事人一方必定是行政主體，另一方是行政管理的相對(duì)人。雙方的權(quán)利地位是不平等的，是管理與被管理的關(guān)系。而民事

6、合同的雙方當(dāng)事人的法律地位是平等的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。其次在合同成立的原則方面，行政合同的雙方意思表示一致是行政要求前提下的自愿和對(duì)等。行政主體在行政合同的締結(jié)過程中處于優(yōu)先要約的地位，行政管理的相對(duì)人如果自愿同行政主體締結(jié)合同就意味著要服從它的管理和監(jiān)督，履行某些先合同義務(wù)。簽定合同后，即使在具體的合同中未規(guī)定行政特權(quán)條款，也應(yīng)視為其已經(jīng)就上述內(nèi)容與行政機(jī)關(guān)協(xié)商一致。而民事合同，充分保護(hù)契約自由，必須以當(dāng)事人雙方意思表示一致為前提，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。最后在合同履行、變更或解除方面。由于行政合同雙方當(dāng)事人不具備完全平等的法律地位，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以根

7、據(jù)國家行政管理的需要，單方依法變更或解除合同，行政管理的相對(duì)人則不享有此種權(quán)利。而民事合同，一旦依法成立，對(duì)當(dāng)事人雙方都具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同。由上述可見民法中的平等主體、意思表示一致、契約自由等原則并不能完全適用于行政合同，但它們體現(xiàn)出來的基本原則仍是行政合同的精髓之所在，是行政合同區(qū)別于行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為的重要標(biāo)志。二、國有土地使用權(quán)出讓合同具有行政合同的根本特性國有土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門代表土地所有者國家，作為出讓方與受讓方(土地使用者)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，對(duì)出讓土地的范圍

8、、面積、年限、用途、出讓土地的交付、土地使用權(quán)出讓金的繳納、土地開發(fā)建設(shè)與利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、土地使用權(quán)期限屆滿、不可抗力、違約責(zé)任等問題友好協(xié)商、達(dá)成一致意見后，依法簽訂的書面協(xié)議。依照我國城市房地產(chǎn)管理法第七條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。從法律本質(zhì)上講，土地使用權(quán)出讓是一種行政許可行為，是國家特許某些當(dāng)事人享有特定地塊的土地使用權(quán)的行政行為。根據(jù)我國土地管理法及相關(guān)規(guī)定，建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管

9、部門會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定出讓方案，按照國務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。由此可見國有土地使用權(quán)出讓合同具有行政合同的根本特性，首先，國有土地使用權(quán)出讓合同一方當(dāng)事人為國家行政機(jī)關(guān)。市、縣土地行政主管部門具有合同當(dāng)事人和行政管理者的雙重身份。作為合同一方當(dāng)事人，市、縣土地行政主管部門應(yīng)履行合同規(guī)定的義務(wù)即提供土地使用權(quán)。作為行政管理者，市、縣土地行政主管部門對(duì)合同的履行有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)相對(duì)人的違反合同的行為有權(quán)進(jìn)行行政處罰，對(duì)相對(duì)人沒有按照合同的約定開發(fā)利用土地的，或者改變土地用途的，土地行政主管部

10、門有權(quán)進(jìn)行糾正、處罰甚至無償收回土地使用權(quán)。土地行政主管部門和相對(duì)人簽訂合同的目的是實(shí)施行政管理，明確雙方在行政管理中的權(quán)利義務(wù)。這符合行政合同的特征。其次，國有土地使用權(quán)出讓合同訂后雙方當(dāng)事人形成的是行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系一樣，是法律關(guān)系的一種具體形式，行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的區(qū)別在于，行政法律關(guān)系是指受法律規(guī)范調(diào)控的因行使行政權(quán)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的土地行政主管部門來看，在合同的簽訂和履行過程中，行使的都是行政權(quán)力。 我國土地管理法第八條明確規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門

11、的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。由此可見，國務(wù)院土地行政主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的職責(zé)就是負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作，這是行政職責(zé)，不是民事權(quán)利。進(jìn)行土地出讓，是行使土地管理權(quán)的一種具體形式，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同也是市、縣土地行政主管部門的一項(xiàng)行政職責(zé)。從簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的相對(duì)人來說，在簽訂和履行合同中，都是行政相對(duì)人。在簽訂合同的過程中，他是行政許可的申請(qǐng)人；在合同的履行過程中，他是國家土地行政管理的相對(duì)人。雙方通過合同形成的是行政法律關(guān)系。從國有土地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容來看。國有土地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容，基本上都是

12、行政上的權(quán)利和義務(wù)。國有土地使用權(quán)出讓合同第二條中約定，國家對(duì)其擁有憲法和法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以及其他按中華人民共和國法律規(guī)定由國家行使的權(quán)力和因社會(huì)公眾利益所必需的權(quán)益。第十五條規(guī)定，受讓人在按本合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金之日起30日內(nèi)，應(yīng)持本合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證，按規(guī)定向出讓人申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取國有土地使用權(quán)證，取得出讓土地使用權(quán)。出讓人應(yīng)在受理土地登記申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，依法為受讓人辦理出讓土地使用權(quán)登記，頒發(fā)國有土地使用證。此外，還有許多條款，都是對(duì)行政權(quán)利義務(wù)的約定，民事合同是無法容納這些內(nèi)容的。再其次，從國有土地使用權(quán)出讓合同訂立上看。國有土地使用權(quán)

13、出讓合同是按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓方式的不同，合同的獨(dú)立程序分為一般程序和特別程序。特別程序是指以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)時(shí)訂立合同的程序，包括編制國有土地使用權(quán)出讓計(jì)劃；擬定出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時(shí)間和其他條件等方案，報(bào)市、縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施；編制招標(biāo)拍賣掛牌出讓文件；發(fā)布招標(biāo)、拍賣和掛牌公告；確定標(biāo)底或低價(jià)；編制并公布國有土地使用權(quán)出讓計(jì)劃，報(bào)市、縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施；需要使用土地的單位和個(gè)人向市、縣政府土地行政主管部門提出意向用地申請(qǐng)；市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)出讓范圍選擇出讓方式；制定協(xié)議出讓土地方案；確定協(xié)議出讓地價(jià)；意向用地者與市、縣政府土地行政主管部門協(xié)商土地出讓價(jià)格，達(dá)成協(xié)議；公布協(xié)議結(jié)果；根據(jù)協(xié)議結(jié)果，市、縣政府土地行政主管部門與意向用地者簽訂合同?？梢姡瑖型恋厥褂脵?quán)出讓合同的訂立體現(xiàn)了“意思自治”、“契約自由”、“要約與承諾”，而這些正是