論農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)

1、論農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)    摘要我國農(nóng)村土地承包合同是設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的重要依據(jù)，但在理論和實踐中均對其法律性質(zhì)存在行政合同說與民事合同說的重大爭議，這種狀況已經(jīng)造成了諸多弊端，因此，應當根據(jù)對我國農(nóng)村土地承包合同中合同的主體、合同當事人之間的權利義務關系以及合同權利的救濟方式等方面的分析，將農(nóng)村土地承包合同定位為民事合同，并通過立法加以完善。 關鍵詞農(nóng)村土地承包合同 法律性質(zhì)定位 立法完善農(nóng)村土地承包合同是從推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始的，現(xiàn)在已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)分結合之雙層經(jīng)營體制的基本法律形式，是設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的重要依據(jù)。但自

2、農(nóng)村土地承包合同產(chǎn)生之日起，理論上就一直存有分歧，實踐中也多有沖突。因此，本文擬對農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)進行初步探討。一、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)評析關于農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)主要有兩種觀點，即行政合同說和民事合同說。行政合同說認為，農(nóng)村土地承包合同是在承包土地由村集體所有，并在法律授權村委會為發(fā)包方的情況下，為實現(xiàn)國家管理目的而簽訂的，符合行政合同的特征。1而且有學者指出，自黨的十一屆三中全會上提出建立農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責任制，廢除“隊為基礎，三級所有”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟核算體系后，農(nóng)民通過與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權，在承包期限內(nèi)獲得一定的經(jīng)營自主權，隨著土地承包合同與農(nóng)業(yè)定購合同的出現(xiàn)

3、和相關制度的建立，在農(nóng)業(yè)領域國家管理的方式上，行政合同管理已經(jīng)占據(jù)了主導地位。2民事合同說則認為，作為農(nóng)村土地承包合同的主體的集體經(jīng)濟組織和承包戶之間的地位平等；集體經(jīng)濟組織與承包戶簽訂農(nóng)村土地承包合同是為了以合同形式固定彼此之間基于承包而產(chǎn)生的權利義務關系，不是至少主要不是為了實現(xiàn)國家的行政管理目標；從合同簽訂的程序和原則以及不履行合同的法律后果來看，都與行政合同的要求相去甚遠，因此，農(nóng)村土地承包合同是一種民事合同。3不過，農(nóng)村土地承包合同是一種新型合同，不能歸入合同法中的任何一類有名合同，故應從立法上進行直接規(guī)制，使之有名化、典型化。4也有部分學者采取折中觀點，主張對農(nóng)村土地承包合同應當區(qū)

4、別不同情況分析：農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員之間簽訂的責任制性質(zhì)上的土地承包合同屬于行政合同；農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員雙方經(jīng)過協(xié)商、個人有選擇權、合同履行過程中個人有自主經(jīng)營權的或農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。5上述觀點均能夠在立法上尋求相關制度予以支持，產(chǎn)生這種矛盾的立法原因在于我國農(nóng)村于20世紀80年代推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制乃是源于農(nóng)民自己的創(chuàng)造，而且最初是由國家政策予以調(diào)整的，后來才由立法的形式加以明晰。由于沒有固定的模式可以遵循，各地的具體做法也不一致，因此，在農(nóng)村土地承包合同制度演進的過程中，致使其在不同的法律文獻中呈現(xiàn)出不同的法律性質(zhì)。具體而言，在

5、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的初期，集體的職能盡管比過去有了很大的差異，但在沒有改革統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以前，其仍然作為集體經(jīng)濟的一個層次發(fā)揮著自己的作用，而且當時農(nóng)村土地承包合同受到國家和當?shù)卣耐恋卣?、稅費政策的強烈制約，因此，農(nóng)村土地承包合同在一定程度上與集體化時期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民進行全方位治理的一種手段，6故農(nóng)地承包合同具有顯著的行政性。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展和社會的進步，我國更加注重農(nóng)村土地承包合同的規(guī)范化和法制化，在這個過程中，農(nóng)村土地承包合同的行政性逐漸弱化，而民事性卻越來越得以彰顯。在制定中華人民共和國農(nóng)村土地承包法時，柳隨年在關于中華人民共和國農(nóng)村土地

6、承包法（草案）的說明中，盡管指出對家庭承包的土地實行物權保護，對其他形式承包的土地實行債權保護，由此可知，農(nóng)村土地承包權屬于民事權利進一步被明確，但對作為農(nóng)村土地承包權產(chǎn)生依據(jù)的農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)卻仍然難以被定性為民事合同，因為根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，發(fā)包方與承包方除了享有民事權利、承擔民事義務外，發(fā)包方還享有一定的行政性權力，而承包方也應承擔相應的行政性義務。因此，如何界定農(nóng)村土地承包合同的法律限制在今后一段時間內(nèi)還將是一個難題。二、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)定位行政合同與民事合同是兩種性質(zhì)相異的合同，它們應當遵循各自的規(guī)則。一般認為，行政合同與民事合同在合同的主體、合同當事人之間

7、的權利義務關系、合同權利的救濟方式等方面存在根本的區(qū)別。下面我們即從這三個方面分析農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)。農(nóng)村土地承包合同的主體是發(fā)包方和承包方，其中發(fā)包方一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組，但村一級已成為農(nóng)村集體所有權的主要形式，而且農(nóng)民也接受了村是比村民小組更具主體性的存在。7因此，我們主要以村集體作為發(fā)包方進行考察。根據(jù)我國憲法第30條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)劃如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！痹谖覈迕裎瘑T會組織法第2條也規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自

8、治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?？梢?，村集體在我國不是一級行政機關。由于行政合同是行政主體為實現(xiàn)行政的目的或為行政事務而與他人訂立的合同，在農(nóng)村土地承包合同中，雙方當事人均非行政主體，故其不符合行政合同關于主體資格的規(guī)定。如果以村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或村民小組作為發(fā)包方的，則將更不符合行政合同對主體資格的要求。簽訂農(nóng)村土地承包合同的主要目的在于設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權最早由民法通則所規(guī)定，后來為土地管理法、農(nóng)業(yè)法和農(nóng)村土地承包法進一步鞏固和完善。盡管因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性，以及目

9、前法律上對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的性質(zhì)認定與其內(nèi)容不相吻合，致使純粹從法律條文的具體表述分析，學者因所選擇的視角的不同而得出債權說和物權說兩種相異的結論，但其是一種民事權利卻是毫無疑問的。一般而言，對于行政合同中的行政主體來說，為了保證行政的民主化和效益性，它應當遵守普通合同的規(guī)則，同時，為實現(xiàn)行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的，他又必須享有特權來解決普通合同這種自由行為方式帶來的缺憾。8考察我國農(nóng)村土地承包法第二章第一節(jié)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在發(fā)包方和承包方簽訂承包合同時設立的土地承包經(jīng)營權是民事權利，但作為發(fā)包方的集體還是享有一定的行政性權力，同時承包方也應當承擔一定的公法性義務，這些規(guī)定的

10、確與民事合同的性質(zhì)背道而馳，但其中發(fā)包方享有的這些行政性權力并不是所謂的行政合同中行政主體的特權，而是法律在定位作為發(fā)包方的集體的職能時所造成的錯位。因此，農(nóng)村土地承包合同雙方當事人的權利義務關系也不符合行政合同的規(guī)范意旨。救濟方式的不同也是民事合同和行政合同的主要區(qū)別之一。由于行政合同中行政主體行使特權的行為屬于具體行政行為，故行政合同糾紛應當作為行政案件處理，在我國具體是由人民法院行政庭受理。我國行政復議法第6條第（六）項中即有規(guī)定，認為行政機關變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議；最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的

11、解釋第16條也規(guī)定：“農(nóng)村土地承包人與土地使用權人對行政機關處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服的，可以自己的名義提起訴訟?！边@是對農(nóng)村土地承包合同行政性作的一個注腳。但1999年7月8日開始施行的最高人民法院關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）關于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)則完全是按照民事法律規(guī)范設計的，而實踐中農(nóng)村土地承包合同案件也幾乎全部是按照民事合同處理的。而且在2005年9月1日開始施行的最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經(jīng)營權侵權糾紛、承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經(jīng)營權繼承糾紛界定為民事

12、糾紛。因此，從農(nóng)村土地承包合同的救濟方式來看，其亦應當定位為民事合同，而不是行政合同。 總之，盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭議，但從總體上而言，應當將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規(guī)則，針對其特殊性設計相應的法律規(guī)范。三、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)的立法完善從民事合同的基本理論和規(guī)則來看，農(nóng)村土地承包合同主要應從以下幾個方面加以完善：首先，應當重塑農(nóng)村集體所有權的主體形式，使農(nóng)村集體成為名副其實的民事主體。對農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的誤解往往與作為發(fā)包方的農(nóng)村集體的主體地位相關。由于“集體”不是一個嚴格的法律術語，盡管我國對農(nóng)村集體土地的所

13、有權歸屬一直都非常重視，在我國的憲法、民法通則和土地管理法中都有規(guī)定，但因集體土地所有權問題在我國較為繁雜，憲法、民法通則和土地管理法制定或者修訂時的社會經(jīng)濟背景也存在差異，故他們有關農(nóng)村集體土地所有權的規(guī)定并不完全吻合。從而在理論上造成了極大的分歧。應強調(diào)的是，“準確性是立法語言的靈魂和生命，也是立法政策和立法意志記載、表達和傳遞的第一要義。立法政策記載的不準確，表達得不精確，必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯，對于法律語言來說，清楚、準確地傳達立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最基本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯棄之列?！?因此，從保護農(nóng)民的利益和促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展出發(fā)

14、，對“集體”的含義進行準確理解，并以適當?shù)拿袷轮黧w形式取而代之，從而使農(nóng)村土地承包合同中雙方當事人的平等地位得以張揚，以凸現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同的民事性。其次，嚴格區(qū)分農(nóng)村土地承包合同中的私法規(guī)范和公法規(guī)范，從而純化農(nóng)村土地承包合同的民事性。在我國農(nóng)村社會，集體土地所有權一般是由村民委員會行使的，但村民委員會卻具有極為強烈的行政功能。在農(nóng)業(yè)稅減免之前，村民委員會的行政化現(xiàn)象非常突出，這種行政負擔淡化了農(nóng)村集體的私權屬性，當村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒。10這種民事主體與行政主體不分的狀況也表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包合同中，即其中作為發(fā)包方的農(nóng)村集體既享有

15、相應的民事權利，也享有一定的行政權力，而承包方則在承擔了民事義務的同時也承擔一定行政義務。正是農(nóng)村集體的角色在社會實踐中的錯位，導致村民委員會事實上取代了農(nóng)村集體所有權的主體地位，也致使其與農(nóng)戶產(chǎn)生了嚴重的疏離感。因此，我們認為應當在完善村民自治的基礎上，將行政性事務還給政府，突出村民委員會作為民事主體代表人的職能，從而既有利于妥善處理好農(nóng)村集體與村民委員會的關系以及村民委員會與農(nóng)村集體成員的關系，又可以減輕村民委員會的行政負擔。以此為前提，強化農(nóng)村土地承包合同雙方當事人對合同條款的協(xié)商機制，取消由行政機關統(tǒng)一制作的含有行政性法律關系的合同范本，使農(nóng)村土地承包合同回歸民事合同的本來面目。最后，

16、理順我國法律法規(guī)以及司法解釋關于農(nóng)村土地承包合同糾紛解決機制中相沖突和矛盾的規(guī)定。在一般情況下，一個國家的全部法律規(guī)范將分類組合為不同的法律部門，從而形成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，其中每個部門法均統(tǒng)一于該國的憲法之上，相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同構成一個國家和諧有序的法律體系。在我國法律體系中，對農(nóng)村土地的法律規(guī)制不僅僅是民法的任務，而且行政法、刑法、經(jīng)濟法、環(huán)境法以及其它各法律部門均須在各自的領域內(nèi)對農(nóng)村土地問題加以規(guī)范。目前，我國關于農(nóng)村土地法律制度主要是由行政法進行調(diào)整的，鑒于土地是極其寶貴的自然資源，是人類生存和生活最重要的物質(zhì)資料，當代各國均很重視以行政權力干預土地法律關系，故我國加強對土

17、地資源的行政法律規(guī)制也是合理的，但不應當因此而忽視民法對土地問題的調(diào)整，在規(guī)制農(nóng)村土地關系方面，行政法規(guī)范無疑是不可能取代民法規(guī)范的功能的，所以，強化民法規(guī)范調(diào)整農(nóng)村土地問題的作用在現(xiàn)代中國社會十分必要的，而對農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制應當是民法的重要任務之一。因此，對行政復議法和最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋等行政性法律規(guī)范和司法解釋中關于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)定進行梳理，使之與民法通則以及最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋等民事性法律規(guī)范和司法解釋相協(xié)調(diào)，也是完善農(nóng)村土地承包合同制度的一個重要方面?？傊瑢r(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的合理

18、定位將有助于科學地認識農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，且對完善農(nóng)村土地承包制起到重要的作用。而在我國農(nóng)村社會，農(nóng)村土地承包合同的行政性與民事性相互交織在一起，已經(jīng)在實踐中造成了諸多不良后果，因此，從理論上理清農(nóng)村土地承包合同中的各種法律關系，在立法上嚴格區(qū)分其中的行政法規(guī)范和民法規(guī)范，對完善農(nóng)村土地承包合同制度具有重要意義。注釋：1參見張樹義：行政法與行政訴訟法案例教程，知識產(chǎn)權出版社2001年版，第184頁。2參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，武漢大學學報（人文社會科學版）2000年第3期。3參見王權典、張建軍：“論農(nóng)地承包經(jīng)營合同的法律性質(zhì)”，云南大學學報（法學版）2004年第5期。4參見艾衍輝：“農(nóng)村土地承包合同的法律思考”