論破產企業(yè)債權人權益的保護

1、論破產企業(yè)債權人權益的保護 目 錄 一、企業(yè)破產過程中損害債權人權益的表現(第4頁) (一)債權人申請宣告?zhèn)鶆杖似飘a的權利并未切實得以行使。(第4頁) (二)債權人在破產案件審理中的合法權利難以落實。(第4頁) (三)一些破產企業(yè)“假破產真逃債”的行為，嚴重侵害了債權人的合法權益。(第5頁) (四)債目; 錄 一、企業(yè)破產過程中損害債權人權益的表現(第4頁)(一)債權人申請宣告?zhèn)鶆杖似飘a的權利并未切實得以行使。(第4頁)(二)債權人在破產案件審理中的合法權利難以落實。(第4頁)(三)一些破產企業(yè)“假破產真逃債”的行為，嚴重侵害了債權人的合法權益。(第5頁)(四)債權人的抵押，擔保物優(yōu)先受償權受

2、到侵害。(第5頁)(五)在破產案件執(zhí)行中、破產財產分配方案執(zhí)行困難，債權人受償財產得不到保障，債權人贏了官司輸了錢的情況屢見不鮮。(第5頁)二、企業(yè)破產過程中債權人權益屢過侵害的原因(第6頁)(一)政企不分，地方保護主義嚴重(第6頁)(二)破產法不夠健全，破產制度有待完善。(第7頁)(三)有法不依，執(zhí)法不嚴、違法難究觀象比較嚴重(第10頁)三、加強對破產過程中債僅人合法權益保護的對策(第11頁)(一)深化企業(yè)改革，加強宏觀調控，減少行政對破產案件的干預(第11頁)(二)完善破產立法，規(guī)范破產行為(第13頁)(三)建立、完善相關制度，營造推行破產、保護債權人權益所需的外部環(huán)境。(第15頁)(四)

3、抓好誠信建設，筑就互利不欺的精神橋梁(第17頁);內容提要：破產立法的首要宗旨是平等地保護債權人的權益，然而實踐中, 一旦企業(yè)破產，其債權人往往處于被動不利的境地。針對這一情況，在分析其成因的基礎上，本文從企業(yè)破產過程中損害債權人權益的表現、企業(yè)破產過程中債權人權益屢遭侵害的原因（主要有政企不分，地方保護主義嚴重。由于政企不分，地方政府為保護本地利益，甩掉虧損企業(yè)包袱、往往玩弄“假破產真逃債”的手法，致使大量債權人利益在虧損企業(yè)的破產中流失；破產法不健全，破產制度有待完善；有法不依，執(zhí)法不嚴、違法難究現象比較嚴重，致使有關部門、企業(yè)肆意違反法律規(guī)定，直接或間接地損害債權人利益，使債權人利益在企

4、業(yè)破產過程沒有得到應有的法律保護）加強對破產過程中債權人合法權益保護對策（主要有深化企業(yè)改革，加強宏觀調控，減少行政對破產案件的干預；完善破產立法，規(guī)范破產行為；建立、完善相關制度，營造推行破產、保護債權人權益的外部環(huán)境；抓好誠信建設，筑就互利不欺的商業(yè)道德標準）粗略論述了如何從國家政策，立法和制度方面來加強對破產企業(yè)債權人合法權益的保護。;一、企業(yè)破產過程中損害債權人權益的表現破產立法的首要宗旨是平等地保護債權人的權益，然而實踐中，一旦企業(yè)破產，其債權人往往處于被動不利的境地，這種債權人權益被侵犯的主要表現有:(一)債權人申請宣告?zhèn)鶆杖似飘a的權利并未切實得以行使。依據我國破產法第7條，第8條

5、，民事訴訟法第199條規(guī)定，債權人和債務人享有提出破產申請的權利。但現實是大多數破產案件由債務人提起，甚至是由有關政府、主管部門同企業(yè)領導秘密向法院提起的，由于對債務人經營狀況難以全面了解，破產法對資不抵債企業(yè)破產的時間界限也未規(guī)定，即對企業(yè)多少或不能清償到期債務多久后應強制其破產沒有作出規(guī)定，這就使已達破邊緣的企業(yè)在債權人因客觀情況不能提出破產申請，債務企業(yè)又沒有申請破產的情況下，企業(yè)的財產狀況持續(xù)惡化，使權人遭受不應有的擴大了的損失。(二)債權人在破產案件審理中的合法權利難以落實。我國破產法和民事訴訟法中破產還債程序規(guī)定，債權人會議的職權是“討論和通過破產的處理和分配方案”。但在目前的許多

6、案例中，包括銀行在內的債權人的該項職權并未得以落實。清算組和法院確定什么方案，就實施什么方案，在沒有得到債權人會議通過的情況下，法院便裁定予以執(zhí)行，債權人的意志和利益也就無從體現和保證。(三)一些破產企業(yè)“假破產真逃債”的行為，嚴重侵害了債權人的合法權益。除確實由于破產企業(yè)無產可破外，債務人想方設法低估破產財產價值，壓低償債比例，轉移破產財產的現象比較普遍。有些企業(yè)將財產轉移，另立公司或劃小核算單位，搞空殼假破產，待破產清算結束余債后，以原企業(yè)的有效資產為基礎再重新開張，甚至出現了企業(yè)一面靜悄悄地醞釀破產，一面又緊鑼密鼓地投資興辦新廠的情況;有的企業(yè)利用破產清算中獲取的高額優(yōu)先受償費(包括職工

7、安置費)重新組合，入股聯營建立起新的企業(yè);一些部門從地方、部門保護出發(fā)，幫助企業(yè)出謀劃策，以使企業(yè)“起死回生”，破產成了某些地方政府?！耙环狡桨病?，使企業(yè)甩掉“包袱”輕裝前進的最佳選擇。如此 “破產”，令債權人叫苦不迭。(四)債權人的抵押，擔保物優(yōu)先受償權受到侵害。有些破產企業(yè)故意制造抵押權人合法有效抵押為無效抵押的假象，剝奪銀行等有效抵押權人的優(yōu)先受償權，因此造成額外損失。(五)在破產案件執(zhí)行中、破產財產分配方案執(zhí)行困難，債權人受償財產得不到保障，債權人贏了官司輸了錢的情況屢見不鮮。由于破產往往是財務狀況惡化到極點才進入破產程序，破產財產在扣除了各種費用款項后，己所剩無幾。而且許多破產企業(yè)財

8、務管理混亂，會計賬目與實際脫節(jié)，清算難度大;再者，企業(yè)要債難是普遍現象，破產企業(yè)債權也很難兌現，債權難以全部收回，財產難以及時到帳，準確評估，實踐中往往又不能因一兩筆債務尚未收回就停止破產程序的進行，其結果是直接導致債僅人受償率降低。二、企業(yè)破產過程中債權人權益屢遭侵害的原因(一)政企不分，地方保護主義嚴重我國社會經濟中的政企不分可謂根深蒂固，至今舊體制形成的諸多利益關系尚未理順，一是政府和企業(yè)的產權責任和經營職責沒有分清，政府往往忽視市場的因素，片面強調計劃，采用行政命令的方式控制企業(yè)，從而導致其投資決策失誤或選擇經營者不當。而支持企業(yè)“假破產真逃債”也正是政府的“英明”領導之體現。二是長期

9、政企不分，使銀行成為企業(yè)資金的主要供應者，同時又是企業(yè)最大的債權人。由于銀行實行垂直業(yè)務管理體制，銀行受不受損失與地方經濟利益關系不大，故此“損銀行而利地方”的錯誤認識比較普遍，想方設法少還債也便成了自然。三是在市場經濟條件下，國有資產的收益由中央和地方共享，但職工都在地方，故在社會保障體制不健全的情況下，企業(yè)一旦破產，國家不會直接拿錢安置職工，法院在這方面無能為力，而地方卻要負責職工的安置、分流、培訓，所以怎樣減少這方面的壓力是地方政府首先要考慮的問題，這也是寧可損害別人利益和國家利益，也要“保一方平安”這一狹隘地方保護主義的思想根源。政企不分使現行破產法帶有濃厚的行政色彩，企業(yè)破產變相地成

10、為地道的政府行為，法院處于被動從屬地位。因為企業(yè)破產涉及到職工安置、社會穩(wěn)定等諸多問題，破產企業(yè)的名單似乎只能由政府決定。企業(yè)破產從立案到清算終結，以實體處理到程序進行，基本上取決于政府;政府批準了，債務人去法院申請破產，法院則根據政府的計劃宣告破產，法院沒有完整的主動的審判權。在企業(yè)資產評估中，只要政府拿出破產企業(yè)的帳目，經國有資產管理局和財政局蓋章后法院就必須認可。事前政府定好了調子，劃好了圈子，整個破產過程完全由地方政府一手“導演”，破產法規(guī)定的條件、程序則流于形式?，F如今破產法的原則和宗旨已經走樣，有些地方政府只簡單地將破產當作解決債權問題的主要手段，而怠于對困難企業(yè)區(qū)別對待，重組改革

11、。更有甚者，有些地方政府和企業(yè)看中了破產制度保護債務人利益，免除其不能清償債務的一面，鉆法律的空子，為甩掉債務包袱，輕裝上陣而搞“破產”。有的地立甚至將它作為一條搞活企業(yè)，搞活地方經濟的經驗來推廣。在企業(yè)破產時，將企業(yè)職工的工資，勞動保險費及所欠國家稅款列入第一、第二順序優(yōu)先受償，債權人的債權往往被懸空，實際上是將應由企業(yè)自身和政府部門所承擔的社會責任全部轉移到債權人身上，這樣做，最終不是破債務人的產，而是破債權人的產、破銀行的產、破老百姓的產，損害的是國家的整體利益和人民的根本利益。(二)破產法不夠健全，破產制度有待完善。1、在破產申請方面，沒有規(guī)定企業(yè)申請破產的標準?，F行破產法規(guī)定破產程序

12、開始的前提是債務人陷入了不能清償到期債務的財務困境。而不清償的原因，既可能是資不抵債，也可能是債務人資產雖然大于負債，但因資金周轉不靈而陷入無力清償或停止支付的財務境地。就破產法申請的主體而言，破產法規(guī)定債務人可以提出破產申請，但需經上級主管部門同意，由此債務人的破產申請權便形同虛設。盡管破產法也規(guī)定了債權人可以申請企業(yè)破產，但缺乏保障債權人實現這種權利的機制。因為債權人很難了解債務人的經營狀況，企業(yè)除注冊資金公開外，其生產經營狀況、盈虧狀況處于保密狀態(tài)，是否嚴重虧損，債務人一般不會向債權人提供真實的經營狀況，使得債權人特別是異地債權人無法掌握債務企業(yè)情況，從而無法及時申請債務人破產還債，因此

13、其權益就不能及時得到保障。2、在具體制度方面，試點與非試點城市企業(yè)破產的政策之間，政策、規(guī)章及與法律的規(guī)定之間也存在一定的沖突。如破產主體適用法律問題，破產法規(guī)定主體為國有企業(yè)，而有關政策把適用主體又分為國有工業(yè)企業(yè)和內外貿易企業(yè)，民事訴訟法的破產程序則適用于國有企業(yè)以外的全部企業(yè)法人。范圍，稱謂不統(tǒng)一，具體操作常令人無所適從。3、在破產清算方面，破產法規(guī)定破產企業(yè)被宣告破產后15日內成立清算組，那么宣告破產前的企業(yè)財產審查，清算工作由誰來做?有關破產法規(guī)規(guī)定破產清算人員的組成由法院從企業(yè)上級主管部門、財政、審計、工商行政管理、稅務、物價等部門及有關專門人員中指定組成。沒有債權人代表參與清算，

14、使債權人對清算情況缺乏全面客觀的了解，對破產財產究竟有多少心中無數，在破產財產處理中難免受制于人。因清算工作與清算組成人員無利益關系，事實造成企業(yè)主管部門全權掌握的狀況。而企業(yè)主管部門在利益驅動下，對破產企業(yè)，部門、地方利益考慮較多，在清算、估價、提出財產處理和分配方案等方面難以公平、公正，債權人利益得不到應有的保證。4、在破產財產分配方面，破產法規(guī)定了分配順序，但有關標準不明確，給一些人侵害債權人提供了可乘之機:一些地方破產費用和提取標準混亂，費用提取過多，使可供分配的破產財產減少，損害了債權人的利益;有的企業(yè)破產清算組、評估機構等在破產清理中高收費、亂花費、企業(yè)微薄的變現收入消耗在清理過程

15、中，致使本己不高的清算率更為降低。5、相關法律對于破產違法責任的規(guī)定弊端較多。除構成犯罪外，破產法對破產企業(yè)的法定代表人和直接責任人只給予行政處分的制裁顯然太輕。同時，因為沒有相應的經濟責任，使債權人的損失得不到賠償。此外，該法雖規(guī)定了對于嚴懲違法行為給予刑事制裁，但“破產犯罪”不同于一般犯罪，對破產犯罪的行為，罪名，量刑尚未作出明確，具體規(guī)定，這就使法律對于故意轉移，隱匿財產的違法行為打擊不力。6、相關配套制度不健全。破產制度的規(guī)范運作需要良好的法律環(huán)境，而目前一些與之密切相關的制度尚不健全。首先，是尚未形成規(guī)范、公開的產權交易，財產拍賣市場，破產財產的變賣，轉讓困難，秩序混亂，價格難以體現

16、價值，使債權人的利益在破產企業(yè)有效財產處理中損失加重，破產企業(yè)有效資產中主要以固定資產和土地為主，評估變賣這部分資產直接影響到債權人的受償率。對固定資產和土地的評估變賣，往往是由政府撮合成交，交易行為隨意性大，難以實現價格的市場化。由于尋找購買方大都是個體行為，沒有經過多家競價拍賣，致使破產資產價值難以得到較為準確的體現，有的低價處理破產財產，變相抽逃資金;也有地方故意高估資產價值，致使資產變現處理難以進行，債權人受償不能到位。二是社會保障體系不完善。在舊的經濟體制下，企業(yè)既擔負生產經營任務，又承擔社會保障責任，企業(yè)對職工的“統(tǒng)包”和職工對企業(yè)的依賴，在短期內難以清除。企業(yè)破產后，實體雖已消亡

17、，但其承擔的非經濟的社會保障任務仍需轉嫁。在破產案件處理中，職工安置是一個敏感而復雜的工作，稍有不慎就易引發(fā)社會問題。由于我國社會保障系統(tǒng)不完善，許多地方政府無力解決這一問題，只能從破產財產中額外拔出一部分來安置職工。目前許多地方以低價尋求一個企業(yè)整體收購的所謂“便捷”做法在損害債權人利益的同時，也無法達到優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化資本結構這一企業(yè)破產制度的目的 。 (三)有法不依，執(zhí)法不嚴、違法難究觀象比較嚴重 侵害債權人權益的現象，有許多是有關部門，企業(yè)肆意違反法律規(guī)定的行為所致。如破產法第37條規(guī)定，“清算組提出破產財產分配方案，經債權人會議討論通過，報請人(三)有法不依，執(zhí)法不嚴、違法難究觀象比較

18、嚴重侵害債權人權益的現象，有許多是有關部門，企業(yè)肆意違反法律規(guī)定的行為所致。如破產法第37條規(guī)定，“清算組提出破產財產分配方案，經債權人會議討論通過，報請人民法院裁定后執(zhí)行”。而一些地方法院不經債權人會議討論就直接裁定破產財產的分配方案。法院，破產清算組，評估機構等部門的公正執(zhí)法是破產得以正常進行的必要條件，而目前對其缺乏有效監(jiān)督，致使破產案的處理存在較嚴重的隨意性和不公正現象。由于我國破產法規(guī)定，破產案件由債務人所在地法院受理，一審即為終審判決，一律不得上訴，這也導致執(zhí)法中地方保護主義傾向嚴重。一些地方法院為保護本地債務人和債權利益而不惜損害國家銀行和外地債權人的利益，對債權的賠償要求設置重

19、重障礙，不承認債權人的抵押貸款合同，擔保合同，在破產企業(yè)資產評估時，對一些地產或財產不作價，不納入全部財產范圍。有的地方政府在企業(yè)破產時把原財政對企業(yè)的拔款改為借款，并且還加收利息。優(yōu)先償還，嚴重損害了債權人的利益?？傊?，破產過程中的種種違法行為難以受到追究、法律起不到應有的懲戒、警示作用。三、加強對破產過程中債僅人合法權益保護的對策(一)深化企業(yè)改革，加強宏觀調控，減少行政對破產案件的干預1、深化企業(yè)改革，真正做到政企分開，改良地方保護主義存在的土壤。只有通過深層次的企業(yè)改革，依法確立企業(yè)法人財產權，理順國家和國有企業(yè)之間的財產關系，真正做到政企分開，讓企業(yè)獨立參與市場競爭，這樣才能剎住企業(yè)

20、破產逃債的枉法之風，從根本上改良地方保護主義存在的土壤，解決行政干預企業(yè)破產，損害債權人權益的問題。2、加強宏觀調控，確保破產工作穩(wěn)步，有序進行。我國政府應借鑒經濟發(fā)達國家的經驗，依法加強對企業(yè)破產的宏觀調控，堅持總體規(guī)劃，有序展開的方略，通過不斷完善破產法規(guī)，相應制定宏觀的破產規(guī)劃，明確大致的破產目標、數目，掌握和控制破產的方向、進程、范圍，使破產始終處于宏觀調控的框架之內，改變目前的盲目性，無序化狀態(tài)。在國家宏觀調控過程中，還要區(qū)別情況，分類對待，而非一律地破產清算搞一刀切。對于有些暫時陷入困境的尚可挽救的企業(yè)，可以通過具體分析，找出企業(yè)陷入困境的主矛盾并加以化解，使企業(yè)在破產重組中獲得新

21、生，也是符合債權人的利益要求的。3、減少行政干預，企業(yè)破產是一種市場行為，而非政府行為，政府在企業(yè)破產工作中應依法辦事，轉變政府職能，創(chuàng)造推行破產制度適宜的法制環(huán)境，從大局出發(fā)，處理好中央和地方，外地和本地，發(fā)展和穩(wěn)定等方面的關系，及時，有效地保護債權人的合法權益。在破產案件的處理上，要保正法院依法獨立行使審判權，使企業(yè)破產的操作做到統(tǒng)一、有序、科學、合理、合法。有效防止地方保護主義和“假破產、真逃債”的現象的發(fā)生。對清算組的成立及其職責的履行，評估機構的評估活動，資產變現的方式，人民法院應直接介入并加強監(jiān)督。(二)完善破產立法，規(guī)范破產行為1、制定統(tǒng)一破產法，我國現行破產法適用于全民所有制企

22、業(yè)，我國的民法通則及民事訴訟法、刑法、公司法及其他企業(yè)法，民商法和行政法規(guī)中也有一些有關破產的法律規(guī)定。而由于社會主義市場經濟體制的建立，以公有制為主體的多種所有制經濟共同發(fā)展，公有制不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分，公有制的實現形式可以而且應當多樣化，非公有制經濟也已成為我國社會主義市場經濟的重要組成部分。因此，就必須根據發(fā)展了的實際情況，建立一部適用于我國社會主義市場經濟下全部企業(yè)組織形式的完整統(tǒng)一的破產法。2、系統(tǒng)完善破產實體法與程序法。無可否認，現行破產法中的內容以不能完全滿足經濟體制度改革和經濟發(fā)展的需要，并日漸暴露出影響破產關系正確調整的諸多缺

23、陷:立法內容過于簡單，粗糙;諸多制度疏漏，相關概念模糊不清，范圍界定不明，標準劃分不確定，法律規(guī)范缺少可操作性當前，應該根據推行破產制度以來的經驗和一段時間內的實際需要，借鑒國外的成功立法經驗，來系統(tǒng)地完善我國破產法。在實體方面，修改完善債務人的破產能力、破產財產，破產無效行為以及撤銷權，破產費用，破產宣告、別除權，取回權，抵銷權，否認權，破產免責等制度。比如，新破產法應對破產財產的范圍作出明確具體的規(guī)定，以解決清償過程中的具體問題。再如，鑒于目前一些嚴重虧損，資不抵債的企業(yè)利用現行破產法第35條規(guī)定，先抽逃資金，轉移財產，時過半年之后再向法院申請宣告破產，嚴重侵害債權人利益的情況，建議將破產

24、企業(yè)諸違法行為無效的限制期限相應延長，或設定適當的標準并健全相關的監(jiān)督機制。在程序方面，主要修改，完善破產案件管轄，民事訴訟規(guī)范的作用，破產原因，破產的申請與受理，臨時財產管理人，債權申報、債權人會議、和解程序、破產宣告、破產清算、破產程序的終結等制度。在破產案件的申請上，破產法應明確規(guī)定，企業(yè)法人不能清償到期債務時，企業(yè)的法定代表人有義務及時向法院申請破產，因怠于申請而使債權人的利益受損的;法定代表人應受相應的法律制裁。如果基于國有資產管理部門或上級主管部門不同意企業(yè)破產而給債權人造成損失的，應由國有資產管理部門或上級主管部門承擔賠償責任。針對借“破產”逃債的情況，法律應規(guī)定債權人有權依法起

25、訴惡意逃債的債務人。由于破產案件非常復雜，破產立法較為滯后，對案件審理人員素質要求較高，建議在中院、高院設專門的破產法庭，在不同經濟區(qū)域設由最高法院直屬的區(qū)域分院，這樣可以使破產案件和破產犯罪案件得到迅速公正、順利的處理。3、健全破產犯罪制度。自我國推行破產制度以來，破產犯罪屢有發(fā)生，但由于其是一種新興的有組織的犯罪，加上本位主義和地方保護主義，破產犯罪活動往往被披上合法的外衣，一些破產欺詐行為由于使外地債權人和銀行受損，本地人和地方受益而被肯定，甚至受到提倡。人們認識的局限加上現行破產法中尚無對破產犯罪的系統(tǒng)規(guī)定，這就給制止和預防破產犯罪造成不利。因此，修改，制定新的破產法，增加、完善有關破

26、產犯罪的法律規(guī)定，對規(guī)范企業(yè)破產行為，構建我國完善的破產法律體系是十分必要的。破產法在法律責任中及在刑法中應增設欺詐破產罪、破產受賄罪，拖欠破產罪等罪名，完善我國破產犯罪的刑罰制度，加大對破產犯罪的打擊力度。審計部門也應加強對破產企業(yè)法人代表及其他有關人員的稽核，對企業(yè)破產負有責任的應依法處理。(三)建立、完善相關制度，營造推行破產、保護債權人權益所需的外部環(huán)境。1、建立破產預警制度。破產預警指在商業(yè)保密原則的基礎上，增加企業(yè)資產負債情況的透明度，使債權人及時把握自身權益受損程度，將其享有的企業(yè)破產申請權落在實處?？蓪⒚媾R破產的企業(yè)區(qū)分情況，分階段管理，具體分為三個階段:一是預警期，對嚴重虧損但未達到破產標準的企業(yè)，應由政府及時提出警告并對經