論職工債權(quán)在破產(chǎn)清償中的優(yōu)先順序問題(一)

1、論職工債權(quán)在破產(chǎn)清償中的優(yōu)先順序問題(一)    內(nèi)容摘要：在我國的新破產(chǎn)立法中，職工債權(quán)的優(yōu)先清償順序應(yīng)如何確定，一直是一個(gè)重大的爭議問題。企業(yè)破產(chǎn)時(shí)對(duì)職工的正當(dāng)權(quán)益必須予以妥善保護(hù)，對(duì)職工債權(quán)更是應(yīng)當(dāng)予以充分清償，這不僅是職工在破產(chǎn)法上的權(quán)利，從某種意義上講，也是公民在憲法上享有的社會(huì)保障權(quán)利。但是，將范圍如此之廣的職工債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償?shù)牧⒎Ｊ绞遣煌椎?，違背了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律，在法理依據(jù)、解決問題的基本思路以及產(chǎn)生的實(shí)際后果等方面都存在嚴(yán)重的問題。關(guān)鍵詞：破產(chǎn)清償優(yōu)先順序 職工債權(quán)保護(hù)一、在我國的新破產(chǎn)立法中，職工債權(quán)（指職工

2、工資、應(yīng)由企業(yè)繳付的劃入職工個(gè)人賬戶的基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和解除勞動(dòng)合同補(bǔ)償金債權(quán)）的優(yōu)先清償順序應(yīng)如何確定，其因企業(yè)無擔(dān)保財(cái)產(chǎn)不足清償而與物權(quán)擔(dān)保債權(quán)發(fā)生矛盾時(shí)何者更為優(yōu)先，一直是一個(gè)重大的爭議問題。在現(xiàn)行破產(chǎn)法中，職工債權(quán)雖然被列為第一清償順序，但其基本性質(zhì)仍屬于普通債權(quán)，必須在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)及破產(chǎn)費(fèi)用之后清償。這就使得在司法實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)職工債權(quán)因破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)過少，或破產(chǎn)企業(yè)主要財(cái)產(chǎn)上均設(shè)定有物權(quán)擔(dān)保，仍無法獲得全額清償?shù)默F(xiàn)象。由于目前我國的社會(huì)保障制度尚不夠健全，對(duì)職工債權(quán)如不予以充分清償將影響到社會(huì)的安定與公平，所以如何解決其在此種情況下的清償問題，由誰來實(shí)際承擔(dān)清償責(zé)任，便成為破產(chǎn)立法中始

3、終爭議不休的難題。提交給全國人大常委會(huì)進(jìn)行初次審議的破產(chǎn)法草案仍然維持現(xiàn)行破產(chǎn)法的規(guī)定模式，并未給職工債權(quán)以優(yōu)先于物權(quán)擔(dān)保債權(quán)的清償?shù)匚?。有人?duì)此種規(guī)定模式提出反對(duì)意見，在少數(shù)人提出的將職工債權(quán)放在破產(chǎn)費(fèi)用之前或之中清償?shù)闹鲝堃虿环掀飘a(chǎn)法的基本規(guī)律被否定之后，爭議的焦點(diǎn)集中在職工債權(quán)與物權(quán)擔(dān)保債權(quán)在清償順序上何者優(yōu)先的問題上。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，職工債權(quán)應(yīng)放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償，這樣才能體現(xiàn)國家的社會(huì)主義性質(zhì)，保證職工債權(quán)即使在破產(chǎn)企業(yè)多數(shù)財(cái)產(chǎn)都已設(shè)定物權(quán)擔(dān)保的情況下也能得到充分清償。另一種觀點(diǎn)則明確表示反對(duì)，認(rèn)為如職工債權(quán)優(yōu)先于物權(quán)擔(dān)保債權(quán)清償，將危害商品交易安全，破壞物權(quán)擔(dān)保制度，違背市場經(jīng)

4、濟(jì)規(guī)則，并可能引發(fā)嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)。全國人大法工委修改后提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議的破產(chǎn)法草案，采納了將職工債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償?shù)闹鲝?。但?004年12月下旬準(zhǔn)備提交全國人大常委會(huì)進(jìn)行第三次審議，并付諸表決通過時(shí)，卻受到一些單位的強(qiáng)烈反對(duì)，在最后一刻，新破產(chǎn)法的立法程序因這一重大爭議未能妥善解決而被暫時(shí)中止了。但是，筆者認(rèn)為，對(duì)以這一關(guān)系千百萬職工利益的大問題，有必要進(jìn)一步進(jìn)行研究和討論。二、企業(yè)破產(chǎn)時(shí)對(duì)職工的正當(dāng)權(quán)益必須予以妥善保護(hù)，對(duì)職工債權(quán)更是應(yīng)予以充分清償，這不僅是職工在破產(chǎn)法上的權(quán)利，而且從某種意義上講，也是公民在憲法上享有的社會(huì)保障權(quán)利。但是，將范圍如此之廣的職工

5、債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償?shù)牧⒎Ｊ绞遣煌椎模`背了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律，在法理依據(jù)、解決問題基本思路以及產(chǎn)生的實(shí)際效果等方面都存在嚴(yán)重的問題，而且僅僅依靠采取這一種措施解決職工債權(quán)清償問題也是不夠的，對(duì)物權(quán)擔(dān)保債權(quán)人更是不公平的。此外，在新破產(chǎn)法立法過程中，早已明確政策性破產(chǎn)是僅適用于特殊時(shí)期、特殊情況下的部分國有企業(yè)的一種過渡性措施，將在新破產(chǎn)法通過后限期廢除，完全走上依法破產(chǎn)之路（也就是說，承認(rèn)政策性破產(chǎn)是違背法治原則的）。而目前立法草案的規(guī)定實(shí)際上是把原來僅有條件地適用部分國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)中的職工債權(quán)清償順序普遍推廣到了所有企業(yè)，可以說是使所有企業(yè)都走上了政策性破產(chǎn)之路，顯

6、然也是與破產(chǎn)立法宗旨不相符的。筆者認(rèn)為，以我國是社會(huì)主義國家、保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益應(yīng)是破產(chǎn)立法首位考慮目標(biāo)為由，主張將職工債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前優(yōu)先清償?shù)挠^點(diǎn)是不妥的。破產(chǎn)立法的根本目的是為解決在債務(wù)人喪失清償能力時(shí)的債務(wù)公平清償問題（包括但不限于對(duì)職工債權(quán)的公平清償），并通過維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不僅僅是為保護(hù)職工權(quán)益，更不能將此作為立法的首要目標(biāo)。而且，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與將職工債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前優(yōu)先清償，兩者之間并無必然聯(lián)系，更不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，此種說法有將經(jīng)濟(jì)問題政治化、以大帽子壓人之嫌。職工債權(quán)問題必須從源頭解決。目前在資本主義國家中拖欠職工債權(quán)的

7、現(xiàn)象都已經(jīng)很少見了，而在奉行社會(huì)主義的我國卻大量出現(xiàn)拖欠職工工資等問題，乃至于需要總理出面為民工催討工資。這決不是一個(gè)正常的社會(huì)現(xiàn)象，它反映出政府對(duì)此問題采取的社會(huì)調(diào)整體系與措施的嚴(yán)重失控。要想徹底解決這一問題，關(guān)鍵是制定各種制度制止欠薪等問題發(fā)生，盡量不使其被拖入破產(chǎn)程序，而不能是對(duì)欠薪等問題的發(fā)生不聞不問，卻在破產(chǎn)程序中將由此產(chǎn)生的不利后果強(qiáng)壓到債權(quán)人尤其是物權(quán)擔(dān)保債權(quán)人身上，讓其為政府的工作失誤買單。對(duì)破產(chǎn)企業(yè)拖欠的職工債權(quán)僅靠在破產(chǎn)法中無限提前其清償順序解決，不過是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，治標(biāo)而不治本，甚至可以說是拆東墻補(bǔ)西墻的偏激措施。從理論上講，各國都存在對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工債權(quán)的清償問題，

8、但許多國家對(duì)職工債權(quán)清償問題的解決措施更為合理、更為妥當(dāng)，值得我國借鑒。拖欠職工債權(quán)大體上有兩種情況，其一是有錢不付（如拖到破產(chǎn)時(shí)便進(jìn)入無錢支付的“最高境界”）；其二是無錢支付。對(duì)有錢不付者必須嚴(yán)厲制裁，而對(duì)無錢支付者必須有解決措施。首先，各國重視從源頭上制止對(duì)職工債權(quán)的拖欠。有的國家或地區(qū)立法規(guī)定，企業(yè)的董事等高管人員個(gè)人對(duì)企業(yè)所欠工資負(fù)連帶清償責(zé)任，并從勞動(dòng)法和社會(huì)保障法的角度規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，使其不敢無故拖欠職工工資、社保費(fèi)用等。至于那些因喪失清償能力而無力還債（包括拖欠職工債權(quán)）的企業(yè)，一些國家立法則規(guī)定，其董事有義務(wù)及時(shí)申請(qǐng)破產(chǎn)，以防止債務(wù)進(jìn)一步惡性膨脹，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)繼續(xù)減少，損害債權(quán)

9、人利益，否則追究其刑事責(zé)任。強(qiáng)制該破產(chǎn)的企業(yè)及早破產(chǎn)，也是保障職工債權(quán)獲得充分清償?shù)闹匾侄危瑸榇丝少x予職工破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)。其次，由政府設(shè)置欠薪保障基金等社會(huì)保障基金，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)無力清償?shù)穆毠鶛?quán)進(jìn)行補(bǔ)償。如法國專家在破產(chǎn)立法國際研討會(huì)上介紹，法國立法規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)后，政府設(shè)置的保障基金馬上接手清償所欠職工債權(quán)，然后再以代位債權(quán)人的身份參加破產(chǎn)清償，其代位的債權(quán)除極少數(shù)數(shù)量（按種類區(qū)分）可優(yōu)先受償外，其余均作為普通債權(quán)清償。筆者認(rèn)為，各國立法對(duì)拖欠職工債權(quán)者的處罰機(jī)制以及主要通過社會(huì)保障制度解決清償問題的基本思路值得我國借鑒。必須明確，職工債權(quán)的拖欠不是企業(yè)的債權(quán)人所為，而是職工所在企業(yè)所為，是企

10、業(yè)的所有者或管理人員拖欠的，對(duì)國有企業(yè)而言，可以說就是國家拖欠的（或默許拖欠的）。所以，政府如果確實(shí)將保護(hù)職工利益放在立法或日常工作的首位考慮，解決問題的辦法很簡單，只需立法規(guī)定，對(duì)拖欠職工債權(quán)負(fù)有責(zé)任的企業(yè)高管人員個(gè)人須負(fù)連帶清償責(zé)任（可考慮以新破產(chǎn)法通過或?qū)嵤r(shí)間為適用界限），并從勞動(dòng)法上規(guī)定對(duì)其個(gè)人的處罰措施；還可以規(guī)定，凡拖欠職工債權(quán)達(dá)一定期限的企業(yè)一律吊銷營業(yè)執(zhí)照、予以關(guān)閉，甚至追究政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任，同時(shí)由政府主導(dǎo)設(shè)立職工債權(quán)的清償保障基金，這才是真正言行一致地將對(duì)職工利益的保護(hù)放在了第一位。但迄今為止，政府并沒有采取上述立法措施解決拖欠職工債權(quán)問題。在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，在考

11、慮社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率何者優(yōu)先的問題時(shí)，政府（包括官員）在相當(dāng)大的程度上是將經(jīng)濟(jì)效率等（與其業(yè)績有更為直接的聯(lián)系）列為比對(duì)職工利益保護(hù)更為優(yōu)先的目標(biāo)。或許正因?yàn)槿绱?，政府才不得不在相?dāng)程度上寬容地允許欠薪問題發(fā)生，允許有欠薪問題的企業(yè)繼續(xù)存在，只有當(dāng)問題不解決將嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定即影響到政府既得利益的情況下，才采取一些強(qiáng)制措施解決，如通過行政手段強(qiáng)制清償民工工資、將欠付民工工資的建筑企業(yè)排除出建筑市場之外等?；蛟S這樣做從政府的角度考慮確有其利益與道理，但筆者認(rèn)為，目前政府應(yīng)當(dāng)在投資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與投資完善社會(huì)保障體系、提高對(duì)職工（或曰公民）權(quán)益的保障程度兩方面的權(quán)衡中調(diào)整實(shí)施策略，加大對(duì)后者的投

12、入（這種投入從長期看也將轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)投資、轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)力），以解決日益嚴(yán)重的社會(huì)矛盾與危機(jī)。如果政府不準(zhǔn)備從根本上解決拖欠職工債權(quán)的源頭問題，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)讓債權(quán)人尤其是物權(quán)擔(dān)保債權(quán)人去承擔(dān)由于他人過錯(cuò)包括政府過錯(cuò)而產(chǎn)生的不利后果，那就是不公平的。更為危險(xiǎn)的是，這還將嚴(yán)重影響市場經(jīng)濟(jì)的效率與秩序，導(dǎo)致公平與效率兩者皆失。其次，我國應(yīng)當(dāng)借鑒境外有益經(jīng)驗(yàn)，由政府建立對(duì)職工債權(quán)的清償保障基金，使其得到更為充分的保障，并從根本上解決職工債權(quán)與物權(quán)擔(dān)保債權(quán)人在清償上的矛盾。必須明確，建立相關(guān)制度、保障職工債權(quán)清償，是政府的職責(zé)，而不是其他債權(quán)人的義務(wù)。即便在政策性破產(chǎn)中，當(dāng)破產(chǎn)企業(yè)全部財(cái)產(chǎn)包括擔(dān)保財(cái)產(chǎn)都用

13、于清償職工債權(quán)仍有不足時(shí)，按照有關(guān)規(guī)定也是由地方政府財(cái)政支付。這從另一個(gè)角度表明，在政府未能建立起完善的社會(huì)保障機(jī)制之前理應(yīng)承擔(dān)這種支付義務(wù)，而現(xiàn)在其他債權(quán)人不過是被強(qiáng)拉進(jìn)來為政府買單罷了。此外，還應(yīng)盡快完善社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)等保障制度，提高職工對(duì)企業(yè)破產(chǎn)損失的承受能力。三、筆者曾多次撰文指出1，無論是在原有的政策性破產(chǎn)規(guī)定中，還是在新破產(chǎn)立法中，將職工債權(quán)全部放在有物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)之前清償，是與擔(dān)保法規(guī)定相違背的，是對(duì)物權(quán)擔(dān)保債權(quán)人合法權(quán)益的侵害。職工債權(quán)作為一種無需登記公示的超級(jí)優(yōu)先權(quán)的存在，將使物權(quán)擔(dān)保債權(quán)人難以了解、規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)，即便債權(quán)人費(fèi)盡周折事先查明企業(yè)未拖欠職工債權(quán)，也無法防止其在雙方

14、交易發(fā)生后出現(xiàn)新的拖欠職工債權(quán)現(xiàn)象。而且，在現(xiàn)行破產(chǎn)法已經(jīng)規(guī)定物權(quán)擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先于職工債權(quán)清償?shù)那闆r下，債權(quán)人基于對(duì)法律的信任與預(yù)期已經(jīng)與存在拖欠職工債權(quán)問題的企業(yè)發(fā)生了大量的交易，新破產(chǎn)法中若規(guī)定職工債權(quán)優(yōu)先于物權(quán)擔(dān)保債權(quán)清償，并適用于已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)關(guān)系，不僅將損害法律的權(quán)威性與延續(xù)性，對(duì)債權(quán)人也是不公正、不合理的。而對(duì)主要債權(quán)人銀行來說，這將導(dǎo)致其未有預(yù)期的不良資產(chǎn)巨額激增，造成嚴(yán)重虧損，并可能引發(fā)金融危機(jī)。此外，由于這種作法將使債權(quán)人在市場交易中實(shí)際上沒有任何法律手段可以保障債權(quán)安全，必將引發(fā)其過激自救措施，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生危險(xiǎn)的破壞作用。目前世界各國破產(chǎn)立法的趨勢是強(qiáng)調(diào)對(duì)物權(quán)擔(dān)保債權(quán)的

15、保護(hù)，盡可能地減少優(yōu)先于物權(quán)擔(dān)保債權(quán)受償?shù)膬?yōu)先權(quán)種類。世界銀行在其 2001制定的有效清償和保護(hù)債權(quán)人利益的原則和指引中指出，破產(chǎn)應(yīng)保護(hù)商業(yè)法中規(guī)定的債權(quán)人享有的權(quán)利和各種優(yōu)先權(quán)，以保障債權(quán)人的合法預(yù)期，促進(jìn)商業(yè)交易的穩(wěn)定性。強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)法應(yīng)承認(rèn)有抵押權(quán)的債權(quán)人對(duì)抵押物的優(yōu)先權(quán)，對(duì)有抵押權(quán)的債權(quán)人進(jìn)行分配時(shí)，公眾利益一般應(yīng)次于私人權(quán)利，享有優(yōu)先于抵押權(quán)權(quán)利的當(dāng)事人數(shù)量應(yīng)維持在最低水平。我國新破產(chǎn)法的規(guī)定不應(yīng)與此趨勢相違背。需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，將職工債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償，表面上看是維護(hù)了職工權(quán)益，但實(shí)際產(chǎn)生的社會(huì)后果卻未必如此，更可能是在損害職工的長遠(yuǎn)利益。法律的作用之一是通過行為規(guī)范

16、的制定，使人們可以事先了解自己行為的后果，趨利避害，并進(jìn)而達(dá)到法律調(diào)整人們行為的預(yù)期目的。達(dá)到這種效果的立法便是成功的，反之便是失敗的。如果新破產(chǎn)法作出上述規(guī)定，銀行等債權(quán)人必然會(huì)根據(jù)法律調(diào)整自己的貸款等交易行為，采取相應(yīng)的救濟(jì)對(duì)策，不過其后果恐怕并非提出此種立法主張者所期待的。首先，由于職工債權(quán)在破產(chǎn)程序中將優(yōu)先于所有債權(quán)清償，債權(quán)人為避免損失，將拒絕與拖欠職工債權(quán)的企業(yè)發(fā)生任何經(jīng)濟(jì)往來。所以，那些陷入經(jīng)營困境的企業(yè)只要存在欠付職工債權(quán)問題，盡管可能尚未達(dá)到破產(chǎn)境地，也將因銀行不敢再給其發(fā)放貸款，其他人不敢再與其進(jìn)行交易，而被提前宣告死亡，職工將隨之提前失業(yè)。而且債權(quán)人的自救行為甚至可能并不以企業(yè)已經(jīng)欠付職工債權(quán)為前提，因?yàn)樗麄儫o法確信在貸款或其他交易行為發(fā)生后債務(wù)人不會(huì)出現(xiàn)新的大量欠付職工債權(quán)行為。其次，有物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)人一旦發(fā)現(xiàn)債務(wù)人到期無力還債，無論其是否達(dá)到破產(chǎn)境地，將不得不立即啟動(dòng)對(duì)擔(dān)保物的執(zhí)行程序，與可能提起的破產(chǎn)程序賽跑，以保證自己能夠及時(shí)就擔(dān)保物優(yōu)先獲得清償，不會(huì)冒可能在破產(chǎn)程序中因?qū)β毠鶛?quán)的優(yōu)先清償而分文不獲的風(fēng)險(xiǎn)給債務(wù)人以任何喘息之機(jī)。顯然，對(duì)債務(wù)人企業(yè)重要生產(chǎn)設(shè)備、廠房等資產(chǎn)的執(zhí)行，必然導(dǎo)致企業(yè)立即倒閉，職工馬上失業(yè)。雖然說這對(duì)迅速實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰機(jī)